西柏坡時期法制建設初探

陳麗芬 吉朝瓏 杜君民

（西柏坡紀念館 河北 石家莊 050400）

西柏坡，這個光耀中國革命史冊的名字被稱為中國共產黨領導中國革命、解放全中國的最后一個農村指揮所。在這里，中國共產黨召開了全國土地會議，制定了《中國土地法大綱》；組織指揮了三大戰役；召開了黨的七屆二中全會，培育出了以“兩個務必”為核心的西柏坡精神。西柏坡以其獨特的貢獻，彪炳于中國革命史冊，豎立起一座不朽的歷史豐碑。

作為中華人民共和國的雛形、中國共產黨建國前的最后一個地方政權嘗試，華北人民政府在其僅存續的13個月里，先后制訂的“法令”、“訓令”、“條例”、“規章”、“通則”、“細則”等就有200 多項, 涉及政權建設、支援前線、經濟建設、民政、公安司法、金融、財政稅務、工商貿易、交通、農業水利、教育科技文化衛生等各個領域。作為一種新型的政權建構,華北人民政府具有實行法治的現代政府特征，開創了中國共產黨政權建設史上的先河。

全面解析西柏坡時期中共中央和華北人民政府及其相關部門制定的主要法令規章和在此時期開始著手起草的主要法令規章，對準確考量西柏坡時期法制建設在我國法制建設史上的應然價值和地位，完整我國法制建設的歷史脈絡；借鑒新民主主義時期法制的精華，完善中國特色社會主義法律體系；從法治的視角豐富和把握西柏坡精神的內涵，進而更加全面地解讀和闡釋西柏坡精神無疑是一種十分必要且有益的嘗試。

一、西柏坡時期法制建設的主要成果

1948年4月30日，中共中央在《五一勞動節口號》中響亮提出“為著打倒蔣介石建立新中國而共同奮斗”，號召全國“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”。籌建新中國的序幕由此拉開了序幕。

按照既定的以法治國的基本原則，黨中央在西柏坡為建立新中國法制體系進行了兩個方面的積極探索和不懈努力。一方面是為即將建立的新中國起草或制訂相關的法律法規。另一方面就是以華北解放區為試驗基地，全方位制訂華北人民政府的法律章程，為新中國的法制建設摸索、積累經驗。

1、起草或制訂新中國的法律法規，為新中國法制建設奠定基礎。主要有以下幾項：第一，起草了《中華人民共和國婚姻法》初稿，1949年3月黨中央進入北平時直接帶走，經中央婦委討論修改后于1950年5月1日正式頒布實施，成為新中國成立后頒布的第一部國家法律。第二，起草了具有“臨時憲法”效力的《中國人民政治協商會議共同綱領》。此項工作在周恩來的直接主持下，由中共中央統戰部部長李維漢具體負責，在西柏坡先后進行了第一稿與第二稿的起草修改工作，為進入北平后的《共同綱領》第三次定稿打下了堅實基礎。第三，1947年9月在全國土地會議上討論通過的《中國土地法大綱》（草案），總結了近二十年來我黨的土地立法經驗，實行了“耕者有其田”的土地制度，極大調動了農民的生產積極性，不僅有力支援了人民解放戰爭，而且為新中國成立后的土地立法和土改運動提供了歷史經驗。

2、全方位制訂華北人民政府的法律章程，為新中國的法制建設摸索、積累經驗。西柏坡時期成立的華北人民政府，不同于其他任何時期建立起來的地方政權，它是在解放戰爭即將結束，為在和平環境下成立的中央人民政府做準備而建立的共產黨領導下多黨合作的人民民主專政的政權，所以十分注意進行法制建設，在建立健全法律法規制度方面進行了大膽嘗試。

為了有序、高效地推進各項工作，董必武在當選為華北人民政府主席之后的就職典禮上，鄭重地向大家宣告：“現在政府各部門都成立起來了，這個政府是由游擊式過渡到正規式的政府。正規的政府，首先要建立一套正規的制度和辦法。”“正規的政府辦事就要講一定的形式，不講形式，光講良心和記憶，會把事情辦壞的。”他還進一步解釋說：“我們是人民選舉出來的，我們要向人民負責，人民要求我們辦事要有制度、有紀律，無制度無紀律一定辦不好事情。政府規定的制度一定要遵守，不遵守就違犯紀律。”

遵照這一指導思想，華北人民政府委員會及其相關部門，晝夜工作，全力以赴，先后制訂、頒行了200多項法令、訓令、條例、規章、通則、細則等等，涵養了建政、支援前線、經濟建設、民政、公安司法、金融、財政稅務、工商貿易、交通、農業水利、教育、科技、文化、衛生等諸多方面。其中，政權建設方面的法令規章25項，如：《華北人民政府的施政方針》、《華北人民政府組織大綱》、《華北人民政府委員會選舉辦法》、《華北人民政府各部門組織規程》、《華北人民政府辦事通則》、《華北區村縣人民政權組織條例》（草案）等等；公安司法方面36項，如：《華北人民政府司法部通知》、《確定刑事復核制度的通令》、《華北區禁煙禁毒暫行辦法》等等；金融財政稅務方面58項，如：《 成立中國人民銀行發行統一貨幣的訓令》、《華北人民政府金庫條例》、《華北區農業稅災情減免暫行辦法》；此外還有工商貿易方面15項；教科文衛方面38項；等等。

二、西柏坡時期法制建設的歷史貢獻

1、中國施行依法治國基本治國方略的奠基者

法治治國的理念是一個國家施行法治基本治國方略的前提和基礎。作為新中國的雛形、中國共產黨建國前的最后一個地方政權嘗試，華北人民政府施行法治的現代政府特征和開創的中國共產黨政權建設史上的先河，正是源于設立華北人民政府的倡導者和主要領導人劉少奇、華北人民政府主席董必武、副主席楊秀峰、華北人民政府司法部部長謝覺哉、華北人民法院院長陳瑾昆以及華北人民政府領導層內的著名法律專家張友漁、錢端升、陶希晉等共同的法治治國理念。

1948 年5月華北人民政府還在醞釀時期,劉少奇就已經開始思考即將成立的新政府施行法治的基本治理方略了。他在與謝覺哉、陳瑾昆談話時指出:“華北大部分地區已沒有敵人,可以著手建立正規法治。刑法和民法先就舊的改一下施行,邊做邊改,有總比無好。”10 月,董必武在《論新民主主義政權問題》的演說中強調:“建立新的政權,自然要創建法律、法規、規章、制度。我們把舊的打碎了,一定要建立新的。否則就是無政府主義。如果沒有法律、法令、規章、制度,那新的秩序怎樣維持呢? 因此新的政權建立后,就要求按照新的法律規章制度辦事。”西柏坡時期中共中央和華北人民政府的法治治國理念已十分清晰、明確。

2、人民司法制度中國特色的踐行者

立法是司法的基礎，司法是立法的落實。為保證中共中央、人民解放軍及華北人民政府立法意圖的實現，華北人民政府在司法領域還進行了大膽的嘗試，開辟了一條人民司法的中國特色道路。

第一，提高司法人員的基本素質。華北人民政府在成立之初就下《通令》召集司法干部培訓班，分四期輪調全區縣級以上司法干部進行培訓。統一各行署司法機關名稱均冠名“人民”二字，例某某（地區名）人民法院，恢復各縣原有的司法機關，共設立司法機關300多個。明確了人民司法的基本原則，華北人民政府司法部下《通知》規定各級司法機關按期報告工作制度。“人民的法律已有了解放區人民相當長期的統治經驗，有的已經研究好，寫在人民政府人民解放軍發布的各種綱領、法律、條例、命令、決議等規定里；有的正在創造。各級司法機關辦案，有綱領、條例、命令、決議等規定的服從規定，沒有規定的，照新民主主義政策辦理”。為研究新法學和為政府培養法律人才，華北人民政府籌備設立了《中國新法學研究會》，創辦了新中國第一所法學研究院。

第二，建立了死刑執行的復核制度。在刑事司法上針對處理死刑案件應注意的事項，華北人民政府首先頒布《通令》，羅列各行署呈送復核死刑案件存在的問題。明確規定禁止肉刑、要重證據不重口供和不得指名問供。要求判決書上應記明如有不服可在十日內向原審判機關上訴。判決書要正式開庭宣判、送達被告并制作送達回證。被告聲明不服要上訴時，原審判機關不得扣留與阻止。可以說，此時華北人民政府的刑事司法注重司法程序的正當性、合法性傾向已初見端倪。為了加強各級人民法院上下級的聯系，交流工作經驗，便利上級檢查、監督下級法院的工作，華北人民政府頒布《通令》，確定了刑事案件復核制度，統一了各類刑事案件復核的規定。

第三，完善了司法訴訟程序，保障當事人的訴訟權利。在民事司法上為便利人民群眾訴訟，華北人民政府頒布《通令》，取消了訴訟費用。同時取消了“人民訴訟須經區村政府介紹的制度”，“日后人民糾紛在區村能調解的調解之；不能調解時，任憑當事人到縣司法機關起訴；即不經調解亦可直接向縣司法機關起訴，縣司法機關必須予以受理，不許再往區村推” 。由此可見，華北人民政府民事司法保護當事人訴權、尊重當事人處分權的現代民事司法表征已經開始顯現。

此外，華北人民政府還在司法組織機構體系建立健全、三審終審制度建立、調解制度的提倡等方面進行了大膽且富創造性的探索和實踐，例如：調解應依靠群眾、法院調解與人民調解相結合、能否調解依案件性質決定、調解不是無原則的“和稀泥”、調解的結果必須符合法律規定、不得強迫調解、調解不成須依法判決等等，這些理念時至今日仍然是人民法院調解工作的基本規范。

回首往事西柏坡時期中共中央和華北人民政府的法制歷程依稀可見，撫今追昔西柏坡時期中共中央和華北人民政府的法制功勛永載史冊。