加強林權流轉市場監管的思考

蔣 瑩，曾華鋒

（南京林業大學 經濟管理學院，江蘇 南京 210037）

1 林權流轉市場監管的必要性

隨著中國林業產權交易所、南方林權交易所、江南林權交易所、西南林權交易所、華東林權交易所等各地林業產權交易所的相繼成立，我國林權流轉行為得到廣泛重視，林權流轉市場初步形成，雖然目前規模正在逐步擴大，但林權流轉市場還處在起步階段，還存在市場機制不健全、流轉法律法規缺位、市場監管不到位等問題。對林權流轉市場進行有效監管勢在必行。監管的必要性主要體現在以下幾個方面。

（1）林權流轉市場是一個新興的市場。林權作為商品進入市場流通，但又不同于普通的商品，林木生長周期長，投資風險大，其交易具有很多特殊性，在林權流轉制度和市場機制不完善的前提下，就會有一些受利益驅使的投機商趁機炒作林地，想方設法從農民那里以低廉的價格將林地使用權買進來，再設法以高價轉讓出去，賺取中間的價差，這種林地投機行為擾亂了林權流轉市場秩序，不利于林權流轉市場的健康發展。

（2）林權流轉市場交易形式多樣化，流轉環節多。整個交易過程涉及到很多參與者，包括林權流轉主體、林業主管部門、林權流轉中介機構等，各參與主體的權利義務沒有明確，管理體制不健全，財務管理混亂，資金流向不清，監管職能亟需強化。根據是否在林權交易所交易可以將林權流轉分為場內交易和場外交易，場內交易的程序較復雜，需要林業主管部門和中介結構的共同介入，相關部門權力的行使是否得當，關系到農民能否在場內交易中維持其主體地位，影響了其流轉的積極性。

（3）林權流轉市場價格混亂，價格管理工作薄弱。我國林權流轉市價格機制還未建立，影響了林權交易的正常運行。林地不同于一般的商品，在市場上基本找不到同質的替代品，每一塊林地或多或少都存在不同的表現特征，林地價格受到太多因素的影響，導致難以形成統一的價格標準。在沒有可供參考的指導價格的前提下，有必要對亂壓價、亂收費的的行為進行監督，規范林權流轉市場價格的形成。

（4）林權流轉操作不規范，引起林權糾紛。一方面，雖然很多地方都制定了規章制度和詳細規范的流程圖，但由于操作性不強，加上森林資源遍及面廣，林權流轉工作量大，有些地方的林業主管部門為圖方便，并未嚴格遵守規章制度，流程圖也只是流于形式，沒有起到實質性的作用。另一方面，很多林農認為場內交易程序太復雜，而且小規模林地在林權交易中心難以形成購買意向，通常都是自行尋找受讓方或轉出意向方私下流轉。這種簡單的流轉形式，經常存在權屬不清、四至不明確等問題，容易引起林權糾紛。

因此，對林權流轉市場進行有效監管勢在必行，這是保證林權流轉市場健康發展，實現林業生產要素合理流動，保障農民流轉收益合理分配的需要。

2 林權流轉市場監管實踐中存在的問題

2.1 監管法律缺失

我國在林業立法領域存在很多問題，雖然已經制定《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國物權法》，但是林改后，林業產業發展迅猛，傳統單一的法律制度已經不能適應林業的發展要求，法律制度嚴重滯后。目前國家對農村土地實施了《農村土地承包法》，這里的農村土地雖然也包括林地，但其針對性不明確，基本上沒有涉及到林權流轉，利用管理耕地的理念來管理林地，沒有充分考慮林業的特殊性。

國家對林權有償流轉尚無相應法規，林權流轉監管更是無從談起，導致各地開展林權流轉無章可循，無據可依，國務院及林業局出臺的一些政策性文件也只是以鼓勵性為主，林業部門財務管理混亂，資金流向不清，林權流轉市場調節機制難以發揮相應的作用。

2.2 監管主體缺位

由于法律的欠缺，林權流轉各參與主體的權利義務沒有明確。林權流轉的參與主體包括政府主管的林業機關、集體組織、中介機構和農戶，其中中介機構又包括價格評估機構、金融機構、森林保險服務機構等。一方面，涉及的組織機構較多，誰是監管主體，監管權由誰來行使，都沒有明確的規定。管理體系不健全，監管角色沒有定位，易造成各部門推脫責任，監管主動性不強，甚至于各部門都不能有效行使監管權。另一方面，在我國，傳統的監管模式即工商行政監管，強制執行的命令模式居主導地位，因此提到林權流轉監管，大家都誤認為是政府部門和林業機構的事，與自己無關，根本就沒有意識到自己的主體地位，更沒有認識到監管的社會性問題。

3 構建林權流轉監管制度的建議

3.1 建立有效的林權流轉監管體系

監管是一個社會性的問題，不是為了某一個群體的利益，而是從整個社會的共同利益出發，保證經濟活動有序發展。林權流轉程序復雜，環節多，必須建立多元化、多維度的監管體系。應該充分發揮參與主體的力量，利用各自的優勢分角色監管，實現協調發展。

3.1.1 政府監管

產權市場的發展和完善是市場經濟改革的重要任務，離不開政府的宏觀調控。林權流轉市場是一個產權交易的市場，對這一市場進行監管，應該在政府林業主管部門的主導作用下進行，但又不得過度干預，在監管程度上要本著適度監管的原則。政府林業主管部門主要負責制定和實施林業法規，建立機構，強化隊伍建設，在統籌林業大局的前提下，協調各利益相關者共同監督林權規范流轉。

林業主管部門在落實工作責任的過程中，應該自上而下，層層推進，在各鄉鎮設立服務站，成立稅費督查組、勾繪質檢組、材料審核組、明查暗訪組進行多層面的交叉督查指導，落實掛點監督。對流轉合同、權屬變更登記進行審查，嚴格杜絕代簽，減少林權糾紛；監督林權糾紛的處理是否得當，保障林區的穩定和發展。

對各地交易中心的交易過程進行監管，嚴格制止暗箱操作，控制腐敗；監督流轉程序的規范性，服務費收取的合理性。對林權價格評估部門的監管主要是價格評估的合理性，在目前并無可供參考的流轉價格標準情況下，應該加大科研投入，深入實地調研，盡快建立一套流轉價格評估制度，以發揮價格在市場監管中的優勢。對流轉主體的監管主要體現在流轉收益的分配是否合理，流轉后林地用途是否發生變化，以及林業的后續經營情況。

3.1.2 中介機構監管

林權流轉中介機構主要包括林權交易所、價格評估機構、森林保險機構等，中介機構由于不直接參與利益分配，更能客觀判斷林權流轉的合規性。林權交易所對林權流轉的整個過程起到較強的引導作用，貫穿于林權交易的始終，是中介機構中監督作用最強、應該充分發揮事中監管的角色。

林權交易所是發布林業市場行情、林權交易信息，為林權流轉主體提供相關法律咨詢、森林資源資產評估，并引導林權交易的林業綜合服務平臺。省級林權交易所要管理好區域內的交易會員單位，定期到各地進行調查審核，并做詳細的工作匯報，及時向林業主管部門反映情況。利用公開、透明化的信息管理系統，保證數據的真實性，實現資源共享。林權交易所要規范各種競價流程，制定與市場相適應的管理辦法，對不同的流轉客體要合理引導其適用的交易方式，防止惡意串標、圍標等市場惡性競爭行為。

3.1.3 社會監管

林業是全社會的林業，需要整個社會共同監督管理。林權流轉社會監督的群體包括媒體、環保組織、流轉主體、山區農民等社會群體。社會監管的作用可以彌補政府、中介機構的缺陷，傳播正確的林權流轉監管理念。通過干預、揭發、檢舉等大眾化的方式，監督政府機構人員、林權交易所工作人員按規章辦事。

媒體可以對林權流轉市場中的違法行為進行曝光，利用網絡、電視、報紙等公眾媒介，傳播林權流轉法律知識，糾正錯誤的監管理念。環保組織要保證流轉后森林的生產經營活動不威脅到生態環境，監督林木采伐權的使用，使林農在不突破總限額的情況下自主調節采伐量，加強森林資源保護。流轉主體在加強自律的同時，對流轉過程中侵犯自身合法權益的行為予以檢舉，維護其在林權流轉中的主體地位。山區農民要積極參加村民會議，珍惜投票權，對當地林業政策的貫徹情況予以監督，如惠林政策、稅費改革是否充分落實等。

3.2 健全管理制度，制定監管法律法規

3.2.1 完善流轉申報、登記及檔案管理制度

流轉申報制度要規定流轉申報所需要的材料證明，包括書面申請、林權證、受讓方的流轉目的以及流轉后林地的用途等，明確相關工作人員的權利義務，對材料的合法性、完整性以及是否存在有爭議的山林產權進行審核。

流轉合同的規范性是完善登記制度的前提，林業主管部門應該制定合同示范文本，規范的流轉合同應該包括：流轉主體、流轉客體、流轉期限、流轉價款、林地的用途、雙方當事人的權利和義務、違約責任以及爭議解決方式等。完善登記制度和檔案管理制度，規定流轉登記備案必須由流轉主體面簽、鑒證。加強檔案管理，實行專人專機操作和林權檔案專人管理，并規定管理人員的權利與義務，對已進行變更、補辦和注銷的宗地申請材料及簽字蓋章的審核表等放到宗地檔案袋內，并逐一分鄉鎮登記，以便查詢。

3.2.2 制定監管法律法規

目前，林權流轉尚無法規，各監管主體在實行林權流轉監管中沒有法律支持，嚴重影響了林權流轉市場化的進程，完善的法律法規是實現林權規范化流轉的重要保證，是監管主體實行監管的依據。

應該以《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國物權法》為基礎法律，參考《農村土地承包法》中適用于林地的部分，制定配套性的法律法規，如《林權流轉法》及其實施細則。在制定《林權流轉法》過程中，要堅持把確保農民權益放在首位，以實現林權流轉對林地資源合理配置為價值取向，實施細則應對流轉程序、方式、違規處理、流轉的規范化文本等方面做出具體規定，使承包經營權流轉交易有章可循。將“林權流轉監管”作為一個章節寫入《林權流轉法》中，該章應該包括監管機構的設立、監管主體的權利與義務、各監管主體之間的關系等，從法律上賦權給林業主管部門、林權交易所、村民組織以及農民，通過法律法規的作用規范林權流轉行為，只有這樣林權流轉市場才能有序、健康發展。

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