淺析宣威市生態(tài)公益林建設(shè)中存在的主要問題及對策

何家德，張 攀，何賽梅

（1.云南省宣威市來賓鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，云南 宣威655402；2.云南省宣威市東山鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，云南 宣威655408；3.云南省宣威市格宜鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，云南 宣威655408）

1 引言

宣威市地處云南高原東北部，為云南高原向貴州高原過渡的斜坡地帶，境內(nèi)河流以老官營梁子、分水嶺、公雞山嶺脊為界，分屬長江水系和珠江水系。境內(nèi)溝壑縱橫，形成深切割地貌、河流沖積壩地貌、喀斯特地貌、中切割中山地貌等類型。20世紀(jì)80年代初森林覆蓋率僅為27%，許多地方“有山無樹，有溝無水”，水土流失日趨嚴(yán)重，每年相當(dāng)于有一萬畝耕地的耕作層被沖走，僅1986年6月發(fā)生的一次特大洪災(zāi)，就給該市造成直接經(jīng)濟(jì)損失5000余萬元。沉痛的教訓(xùn)，驚醒了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及廣大群眾，使人們充分認(rèn)識(shí)到了“興農(nóng)必治水，治水必興林”的道理。如今，該市森林覆蓋率超過51%，2000年被全國綠化委員會(huì)命名為全國造林綠化百佳市。

2 宣威市森林分類經(jīng)營及公益林建設(shè)現(xiàn)狀

宣威于1999年1月開始進(jìn)行森林分類區(qū)劃，全市總林地面積465.2萬畝，劃定生態(tài)公益林303.5萬畝，占65.2%，劃定商品林161.7萬畝，占34.8%。

2004年國家級(jí)公益林區(qū)劃界定，公益林和商品林比例進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)整后宣威市公益林面積為279.6萬畝，占60.1%，其中防護(hù)林278.3萬畝，特用林1.3萬畝，按權(quán)屬分，國有2.3萬畝，占0.8%，集體277.3萬畝，占99.2%。公益林中，國家級(jí)公益林面積144.951萬畝，占林業(yè)用地面積的31.2%，占公益林面積的51.8%，其中：國有1.1萬畝，占0.7%，集體143.851萬畝，占99.3%；地方公益林面積134.649萬畝，占林業(yè)用地面積的28.9%，占公益林面積的48.2%。

2007年國家級(jí)公益林區(qū)劃界定，全市區(qū)劃界定國家級(jí)公益林132.32萬畝，并于2008年宣威市“二類”森林資源調(diào)查過程中，將生態(tài)公益林落實(shí)到山頭地塊，公益林和商品林比例未作調(diào)整：林地總面積463.29萬畝，劃分森林類別的林地面積463.29畝，其中：生態(tài)公益林面積278.37萬畝，占60.1%，商品林面積184.92萬畝，占39.9%。

2009年《云南省國家級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償宣威市實(shí)施方案》編制，全市區(qū)劃界定國家級(jí)公益林132.8萬畝，國家級(jí)公益林保持不變，生態(tài)公益林面積調(diào)整為277.75萬畝，占60%。

2010年2～4月，根據(jù)《國家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》對宣威市144.95萬畝國家級(jí)公益林進(jìn)行分級(jí)區(qū)劃，其中一級(jí)31.4297萬畝，二級(jí)112.6083萬畝，三級(jí)0.912萬畝。

多年來，宣威市堅(jiān)持省委、省政府提出的“生態(tài)立省”戰(zhàn)略和“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的林業(yè)發(fā)展思路，解放思想、探索創(chuàng)新，艱苦創(chuàng)業(yè)、扎實(shí)工作，林業(yè)建設(shè)不斷推進(jìn)，林相得到明顯改觀，水土流失明顯減少，生態(tài)公益林建設(shè)取得了顯著的成績。

3 宣威市生態(tài)公益林建設(shè)的重要性

宣威市水災(zāi)多發(fā)，尤以1986年為最，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的巨大危害，而導(dǎo)致這一危害的根本原因是因人類的大量開發(fā)使生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，水土流失加劇。因此建立生態(tài)公益林，改善整個(gè)生態(tài)環(huán)境，最大限度地防止和減少自然災(zāi)害及所造成的損失就顯得非常重要了。

公益林主要發(fā)揮生態(tài)社會(huì)功能，為人類社會(huì)的生存和發(fā)展提供天然綠色屏障，體現(xiàn)著明顯的社會(huì)公益性。宣威地處山區(qū)，自然環(huán)境和自然條件優(yōu)越，動(dòng)植物資源豐富，更重要的是珠江、長江的主要發(fā)源地之一，生態(tài)地位十分重要。因此，搞好生態(tài)公益林的建設(shè)，對遏制源頭區(qū)森林生態(tài)環(huán)境惡化勢頭，改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡有著極為重要的意義。

4 生態(tài)公益林建設(shè)中存在的問題

4.1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低并且單一

2009～2010年，對生態(tài)公益林只能進(jìn)行象征性的補(bǔ)助，每畝的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)只有5元，到現(xiàn)在為止雖然增加至10元／畝，而正常情況下公益林每年的管護(hù)費(fèi)至少在10元／畝左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以補(bǔ)償林農(nóng)所造成的損失，不能反映森林生態(tài)效益的價(jià)值，與實(shí)際需求差距很大。補(bǔ)償資金不足，林農(nóng)對生態(tài)公益林建設(shè)積極性不高。

4.2 管護(hù)投入少，機(jī)構(gòu)不健全

多年來，在生態(tài)公益林建設(shè)中“重造輕管”的問題仍十分突出，造林投入較多，管護(hù)投入較少甚至于幾乎沒有投入，形成“春天栽樹轟，秋后管理松”、“造林不見林”的現(xiàn)象，對森林資源的管護(hù)還沒有形成高度的重視。同時(shí)生態(tài)公益林建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不健全，沒有成立專門的管理機(jī)構(gòu)，只靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站來管護(hù)，人員、資金少，形不成合力。加之分布廣泛，點(diǎn)多面廣，對生態(tài)公益林的監(jiān)管力量薄弱，手段較落后，建成完備的生態(tài)公益林監(jiān)測體系任重道遠(yuǎn)。

4.3 森林結(jié)構(gòu)性不合理

重點(diǎn)生態(tài)公益林林分樹種、林齡結(jié)構(gòu)不盡合理，林分質(zhì)量不高，與生態(tài)公益林建設(shè)目標(biāo)存在明顯差距。生態(tài)公益林區(qū)劃界定沒有做到“應(yīng)劃盡劃”的要求，重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定政策不連貫，從1999年起至今，作了五次大調(diào)整，每次補(bǔ)充完善區(qū)劃界定工作的政策、標(biāo)準(zhǔn)都作了調(diào)整，而且每次調(diào)整都時(shí)間緊、任務(wù)重，造成小班、地點(diǎn)、面積變動(dòng)較大，林農(nóng)對此不滿意，增加了項(xiàng)目管理的難度，給規(guī)范化管理和建設(shè)生態(tài)精品工程造成了很大的困難。有些第一道山脊線的山林和天然闊葉林以及處在重要生態(tài)區(qū)位的山林沒有劃為生態(tài)公益林，而一些具有較好經(jīng)濟(jì)效益的用材林、經(jīng)濟(jì)林被劃為生態(tài)公益林，該劃的沒有劃，不該劃的反而劃進(jìn)生態(tài)公益林。

4.4 盜砍濫伐生態(tài)公益林現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

由于管護(hù)主體不明確，盜砍濫伐生態(tài)公益林現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，生態(tài)公益林資源變化監(jiān)測等管理還不到位，生態(tài)狀況整體好轉(zhuǎn)和局部變差同時(shí)并存，生物多樣性受到嚴(yán)重威脅。

5 對策與建議

“十二·五”期間宣威市生態(tài)公益林必須堅(jiān)持的總體思路是“深化改革，完善政策，建成體系，發(fā)揮綜合效益”。具體思路是鞏固“十一·五”成果，管好現(xiàn)有資源，實(shí)施綜合合理開發(fā)；以科技為支撐，以增效為目標(biāo)；以調(diào)整結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，以工程項(xiàng)目為依托，加大低效林改造力度；抓好“林業(yè)生態(tài)體系、森林資源安全保障體系”建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)林業(yè)三大效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、明確職責(zé)

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的重要工程。各級(jí)政府和各有關(guān)部門要從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性，將生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)納入工作計(jì)劃和議事日程。

要實(shí)行政府目標(biāo)責(zé)任制，市政府是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)公益林建設(shè)的責(zé)任主體。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）也要層層落實(shí)生態(tài)公益林建設(shè)工作的目標(biāo)與責(zé)任，將生態(tài)公益林建設(shè)作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績的一項(xiàng)重要指標(biāo)，并建立政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)生態(tài)公益林建設(shè)目標(biāo)考核制度，層層簽訂責(zé)任狀，認(rèn)真進(jìn)行檢查與考核。

5.2 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

生態(tài)公益林建設(shè)作為一項(xiàng)社會(huì)公益性事業(yè)，政府投資應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。在積極爭取國家支持的同時(shí)，堅(jiān)持國家、集體、個(gè)人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集建設(shè)資金。市財(cái)政要將生態(tài)公益林建設(shè)資金列入預(yù)算，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）也要按比例安排預(yù)算內(nèi)資金。按照市政府確定的重點(diǎn)工程項(xiàng)目統(tǒng)籌安排，并逐年增長。對于重點(diǎn)工程，要統(tǒng)籌安排各方面資金，集中使用，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，加快宣威公益林建設(shè)步伐。

5.3 抓好森林資源結(jié)構(gòu)調(diào)整和綜合開發(fā)

依照森林分類經(jīng)營原則和全市森林分類區(qū)劃結(jié)果的“管死公益林、搞活商品林”的原則，切實(shí)抓好森林資源結(jié)構(gòu)調(diào)整和綜合開發(fā)，加快低效經(jīng)濟(jì)林果改造和人促更新及中幼林撫育、低效林改造步伐，提高混交比例，增強(qiáng)森林資源的自身免疫功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的快速發(fā)展。管死現(xiàn)在重點(diǎn)公益林中的森林、林木、林地，并積極做好群眾工作，盡快增加重點(diǎn)公益林面積。對界定為重點(diǎn)公益林的森林、林木、林地，加強(qiáng)林分改造。通過林分改造，提高林分質(zhì)量，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高公益林的生態(tài)功能等級(jí)。周邊山體的綠化應(yīng)根據(jù)因地制宜，適地適樹的原則，大力開展封山育林、人工補(bǔ)植、林分改造等綜合營林措施，多造闊葉樹、混交林，多造彩葉樹和鄉(xiāng)土珍稀樹種，力求達(dá)到綠化、美化、彩化的目標(biāo)。同時(shí)積極采取適時(shí)的人工干預(yù)措施和其他行之有效的技術(shù)措施，如：透光撫育、森林管理、引進(jìn)速豐樹種、適時(shí)補(bǔ)植、人工促進(jìn)天然更新。通過開展綠色通道建設(shè)工程以及組織開展義務(wù)植樹、四旁植樹活動(dòng)和跡地更新工作，擴(kuò)大現(xiàn)存林地面積、增加森林覆蓋率，促進(jìn)森林生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與改善。

進(jìn)一步完公益林管護(hù)體系建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)公益林資源的管護(hù)；強(qiáng)化林政執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊各種破壞公益林資源的違法犯罪行為，保障公益林資源的有效增長和林區(qū)社會(huì)治安的穩(wěn)定。

［1］ 宣威地方志辦公室.市情概況·宣威年鑒（1998－2003）［R］.宣威：宣威地方志辦公室，2006.

［2］ 云南省人民政府辦公廳.關(guān)于貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好2003年西部開發(fā)工作的通知》的通知 （云政辦發(fā)［2003］116號(hào)）［R］.昆明：云南省人民政府辦公廳，2003.

［3］ 周生賢.論以生態(tài)建設(shè)為主體的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略［J］.中國林業(yè)，2004（6）：27～28.

［4］ 中共云南省委、云南省人民政府.關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定［R］.昆明：中共云南省委，云南省人民政府，2004.