淺析宣威市生態公益林建設中存在的主要問題及對策

何家德，張 攀，何賽梅

（1.云南省宣威市來賓鎮農業綜合服務中心，云南 宣威655402；2.云南省宣威市東山鎮農業綜合服務中心，云南 宣威655408；3.云南省宣威市格宜鎮農業綜合服務中心，云南 宣威655408）

1 引言

宣威市地處云南高原東北部，為云南高原向貴州高原過渡的斜坡地帶，境內河流以老官營梁子、分水嶺、公雞山嶺脊為界，分屬長江水系和珠江水系。境內溝壑縱橫，形成深切割地貌、河流沖積壩地貌、喀斯特地貌、中切割中山地貌等類型。20世紀80年代初森林覆蓋率僅為27%，許多地方“有山無樹，有溝無水”，水土流失日趨嚴重，每年相當于有一萬畝耕地的耕作層被沖走，僅1986年6月發生的一次特大洪災，就給該市造成直接經濟損失5000余萬元。沉痛的教訓，驚醒了各級領導及廣大群眾，使人們充分認識到了“興農必治水，治水必興林”的道理。如今，該市森林覆蓋率超過51%，2000年被全國綠化委員會命名為全國造林綠化百佳市。

2 宣威市森林分類經營及公益林建設現狀

宣威于1999年1月開始進行森林分類區劃，全市總林地面積465.2萬畝，劃定生態公益林303.5萬畝，占65.2%，劃定商品林161.7萬畝，占34.8%。

2004年國家級公益林區劃界定，公益林和商品林比例進行了調整，調整后宣威市公益林面積為279.6萬畝，占60.1%，其中防護林278.3萬畝，特用林1.3萬畝，按權屬分，國有2.3萬畝，占0.8%，集體277.3萬畝，占99.2%。公益林中，國家級公益林面積144.951萬畝，占林業用地面積的31.2%，占公益林面積的51.8%，其中：國有1.1萬畝，占0.7%，集體143.851萬畝，占99.3%；地方公益林面積134.649萬畝，占林業用地面積的28.9%，占公益林面積的48.2%。

2007年國家級公益林區劃界定，全市區劃界定國家級公益林132.32萬畝，并于2008年宣威市“二類”森林資源調查過程中，將生態公益林落實到山頭地塊，公益林和商品林比例未作調整：林地總面積463.29萬畝，劃分森林類別的林地面積463.29畝，其中：生態公益林面積278.37萬畝，占60.1%，商品林面積184.92萬畝，占39.9%。

2009年《云南省國家級公益林生態效益補償宣威市實施方案》編制，全市區劃界定國家級公益林132.8萬畝，國家級公益林保持不變，生態公益林面積調整為277.75萬畝，占60%。

2010年2～4月，根據《國家級公益林區劃界定辦法》對宣威市144.95萬畝國家級公益林進行分級區劃，其中一級31.4297萬畝，二級112.6083萬畝，三級0.912萬畝。

多年來，宣威市堅持省委、省政府提出的“生態立省”戰略和“生態建設產業化，產業發展生態化”的林業發展思路，解放思想、探索創新，艱苦創業、扎實工作，林業建設不斷推進，林相得到明顯改觀，水土流失明顯減少，生態公益林建設取得了顯著的成績。

3 宣威市生態公益林建設的重要性

宣威市水災多發，尤以1986年為最，對社會經濟發展所帶來的巨大危害，而導致這一危害的根本原因是因人類的大量開發使生態系統遭到破壞，水土流失加劇。因此建立生態公益林，改善整個生態環境，最大限度地防止和減少自然災害及所造成的損失就顯得非常重要了。

公益林主要發揮生態社會功能，為人類社會的生存和發展提供天然綠色屏障，體現著明顯的社會公益性。宣威地處山區，自然環境和自然條件優越，動植物資源豐富，更重要的是珠江、長江的主要發源地之一，生態地位十分重要。因此，搞好生態公益林的建設，對遏制源頭區森林生態環境惡化勢頭，改善生態環境，維護生態平衡有著極為重要的意義。

4 生態公益林建設中存在的問題

4.1 森林生態效益補償標準過低并且單一

2009～2010年，對生態公益林只能進行象征性的補助，每畝的補助標準只有5元，到現在為止雖然增加至10元／畝，而正常情況下公益林每年的管護費至少在10元／畝左右，遠遠不足以補償林農所造成的損失，不能反映森林生態效益的價值，與實際需求差距很大。補償資金不足，林農對生態公益林建設積極性不高。

4.2 管護投入少，機構不健全

多年來，在生態公益林建設中“重造輕管”的問題仍十分突出，造林投入較多，管護投入較少甚至于幾乎沒有投入，形成“春天栽樹轟，秋后管理松”、“造林不見林”的現象，對森林資源的管護還沒有形成高度的重視。同時生態公益林建設管理機構不健全，沒有成立專門的管理機構，只靠鄉鎮林業工作站來管護，人員、資金少，形不成合力。加之分布廣泛，點多面廣，對生態公益林的監管力量薄弱，手段較落后，建成完備的生態公益林監測體系任重道遠。

4.3 森林結構性不合理

重點生態公益林林分樹種、林齡結構不盡合理，林分質量不高，與生態公益林建設目標存在明顯差距。生態公益林區劃界定沒有做到“應劃盡劃”的要求，重點公益林區劃界定政策不連貫，從1999年起至今，作了五次大調整，每次補充完善區劃界定工作的政策、標準都作了調整，而且每次調整都時間緊、任務重，造成小班、地點、面積變動較大，林農對此不滿意，增加了項目管理的難度，給規范化管理和建設生態精品工程造成了很大的困難。有些第一道山脊線的山林和天然闊葉林以及處在重要生態區位的山林沒有劃為生態公益林，而一些具有較好經濟效益的用材林、經濟林被劃為生態公益林，該劃的沒有劃，不該劃的反而劃進生態公益林。

4.4 盜砍濫伐生態公益林現象時有發生

由于管護主體不明確，盜砍濫伐生態公益林現象時有發生，生態公益林資源變化監測等管理還不到位，生態狀況整體好轉和局部變差同時并存，生物多樣性受到嚴重威脅。

5 對策與建議

“十二·五”期間宣威市生態公益林必須堅持的總體思路是“深化改革，完善政策，建成體系，發揮綜合效益”。具體思路是鞏固“十一·五”成果，管好現有資源，實施綜合合理開發；以科技為支撐，以增效為目標；以調整結構為重點，以工程項目為依托，加大低效林改造力度；抓好“林業生態體系、森林資源安全保障體系”建設，以實現林業三大效益的協調發展。

5.1 加強領導、明確職責

生態環境建設是一項功在當代、利在千秋的重要工程。各級政府和各有關部門要從戰略的高度認識生態環境建設的重要性，將生態環境建設作為一項長期的戰略任務納入工作計劃和議事日程。

要實行政府目標責任制，市政府是當地生態公益林建設的責任主體。鄉（鎮、街道）也要層層落實生態公益林建設工作的目標與責任，將生態公益林建設作為考核領導干部政績的一項重要指標，并建立政府領導任期內生態公益林建設目標考核制度，層層簽訂責任狀，認真進行檢查與考核。

5.2 發揮政府主導作用

生態公益林建設作為一項社會公益性事業，政府投資應發揮主導作用。在積極爭取國家支持的同時，堅持國家、集體、個人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集建設資金。市財政要將生態公益林建設資金列入預算，各鄉（鎮、街道）也要按比例安排預算內資金。按照市政府確定的重點工程項目統籌安排，并逐年增長。對于重點工程，要統籌安排各方面資金，集中使用，實現重點突破，加快宣威公益林建設步伐。

5.3 抓好森林資源結構調整和綜合開發

依照森林分類經營原則和全市森林分類區劃結果的“管死公益林、搞活商品林”的原則，切實抓好森林資源結構調整和綜合開發，加快低效經濟林果改造和人促更新及中幼林撫育、低效林改造步伐，提高混交比例，增強森林資源的自身免疫功能，促進產業建設的快速發展。管死現在重點公益林中的森林、林木、林地，并積極做好群眾工作，盡快增加重點公益林面積。對界定為重點公益林的森林、林木、林地，加強林分改造。通過林分改造，提高林分質量，提高建設標準，提高公益林的生態功能等級。周邊山體的綠化應根據因地制宜，適地適樹的原則，大力開展封山育林、人工補植、林分改造等綜合營林措施，多造闊葉樹、混交林，多造彩葉樹和鄉土珍稀樹種，力求達到綠化、美化、彩化的目標。同時積極采取適時的人工干預措施和其他行之有效的技術措施，如：透光撫育、森林管理、引進速豐樹種、適時補植、人工促進天然更新。通過開展綠色通道建設工程以及組織開展義務植樹、四旁植樹活動和跡地更新工作，擴大現存林地面積、增加森林覆蓋率，促進森林生態系統的恢復與改善。

進一步完公益林管護體系建設，切實加強公益林資源的管護；強化林政執法，嚴厲打擊各種破壞公益林資源的違法犯罪行為，保障公益林資源的有效增長和林區社會治安的穩定。

［1］ 宣威地方志辦公室.市情概況·宣威年鑒（1998－2003）［R］.宣威：宣威地方志辦公室，2006.

［2］ 云南省人民政府辦公廳.關于貫徹《國務院辦公廳關于做好2003年西部開發工作的通知》的通知 （云政辦發［2003］116號）［R］.昆明：云南省人民政府辦公廳，2003.

［3］ 周生賢.論以生態建設為主體的林業發展戰略［J］.中國林業，2004（6）：27～28.

［4］ 中共云南省委、云南省人民政府.關于加快林業發展的決定［R］.昆明：中共云南省委，云南省人民政府，2004.