晉寧縣雙河鄉農林地流轉的典型案例研究

李 暉，宣 宜

（西南林業大學 經濟管理學院，云南 昆明 650224）

1 引言

云南省晉寧縣雙河彝族鄉位于晉寧縣縣城西南方，距縣城昆陽約30km。境內群山連綿，山巒起伏，地勢東南高，西北低，三鄉河和九村河為境內主要河流。課題組于2011年4月28日至5月2日赴云南省晉寧縣雙河鄉進行調研，在當地選擇了4個比較典型的案例，通過訪談等方式，對當地的農地林地流轉的情況進行了比較深入的調查。此次調研是國家社會科學基金項目《西部民族地區農地林地流轉中的問題與解決對策——以云南省為例》的子項目。

2 流轉案例

2.1 案例一：荒川村與晉寧祥和農牧有限公司

荒川村委會位于雙河鄉東北部，距縣城28km，距鄉政府3km，總人口2867人，總戶數757戶，勞動力資源總數2054人，勞動年齡內人數1750人，下轄8個村民小組，7個黨支部，黨員116名。

土地總面積44.7km2，林地總面積3227.16hm2，其中公益林3014.01hm2，商品林213.15hm2；耕地面積324.27hm2，人均0.11hm2，其中水田139.95hm2，旱地169.50hm2。海拔1987m，年平均溫度13℃，年平均降水900mm。

晉寧祥和農牧有限公司是2010年雙河鄉政府招商引資的項目之一，政府在其中發揮了重要的作用。流轉過程中，農民直接與企業進行協商決定流轉土地的價格，租金800元／年·667m2（按每5年支付一次，且以10%遞增），租期為30年，投資建立養殖場。據總經理介紹，該養殖場占地面積2.4hm2，總投資2千多萬元，計劃建設5個廠房，并從廣州華南畜牧設備有限公司和潞冰公司，分別購買雞籠、環控設備，建成可存欄25萬只的現代化規模商品蛋雞養殖場，預計每年可產雞蛋4千t。由于該養殖場采用先進的智能化機器，大大減少了人力成本，預計雇用長期工20人。

此案例中，企業支付給農民的租金采用每5年以10%的遞增形式，充分考慮了土地的增值問題，保護了農民的權益，值得借鑒。由于雙河鄉缺乏完善的流轉市場機制，使得政府在其中發揮了主導作用，包括聯系企業等。農民是流轉的主體，雖然流轉價格是由農戶和企業協商決定的，但是農民本身就處于弱勢地位，信息不對稱等原因，流轉價格偏低，極大的降低農民主動流轉的積極性。

2.2 案例二：荒川村與云南熊貓煙花有限公司

云南熊貓煙花有限公司成立于2009年，是熊貓煙花集團股份有限公司旗下的全資子公司。熊貓煙花集團股份有限公司是行業中唯一一家上市公司，曾是2008北京奧運會鳥巢焰火獨家生產及燃放單位，國慶60周年在天安門燃放的網幕焰火創三項世界之最，是多元化業務的集團。

云南熊貓煙花有限公司在雙河鄉荒川村投資建存放煙花的倉庫，是采用上報云南省，然后地方招標的形式，考慮到國家對煙花要遠離國道等規定，和一些其他的因素，最終選擇在此地。

該倉庫于2010年4月開建，用于周轉和發展東南亞煙花市場，占地一共6.7hm2，一期工程3.35hm2，二期3.35hm2。采用征地的形式對農民土地進行征用，在鄉政府簽訂協議，一次性付給農戶69000元／667m2，使用年限50年。該公司一年大約有1.5億元的營業額。每年11月到次年2月是煙花的銷售旺季，此時該公司會租用臨時工人7個左右，采用件計費的形式（0.3角／件），一個工人一天的工資為200～300元。

該企業在土地流轉中，采用了政府征地的形式，由于監管機制不健全，為滋生政府腐敗、損害農民權益埋下了伏筆。該企業征用農民的土地，采用一次性付清流轉金的形式，沒有考慮土地增值且租期時間過程，土地帶來的收益基本上都被企業奪得，農民除一次性得到流轉金外，并沒有其他任何的補償，這極大地損害了農民的利益。

2.3 案例三：雙河村建交易市場

雙河村距晉寧縣城30km，據雙河鄉政府3km，交通便利?，F有農戶715戶，總人口2459人，其中農業人口2459人，勞動力1720人，其中從事第一產業人數1531人。全村國土面積29.04km2，海拔1900m，年降水量900mm，適合種植水稻、玉米、烤煙、荷蘭豆等農作物。全村耕地面積118.1hm2，林地2378.8hm2。2009年農民人均純收入2600元。

雙河村為充分利用土地資源，讓當地群眾更好地在土地上發揮經濟效益，共租用農戶0.43hm2土地，作為蔬菜交易市場。涉及64戶農戶，具體做法：農戶帶土地入股，土地所有權不變、依然歸農戶所有。該土地自2010年11月起至2025年11月止，共15年。市場由組集體統一集中管理經營，所產生的經濟效益按入股的土地面積分紅。該市場不收來賣菜農民的錢，只收收購商的錢，以每車15元的價錢收取。土地所產生的經濟效益的60%歸入股農戶所有，剩下的40%歸組集體所有。組集體所得資金用于本組的公益事業基礎設施建設，市場管理人員工資等。該合同根據《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國農村土地成本經營權流轉管理辦法》（農業部令第47號）等法律、法規和國家相關政策，本著平等協商、自愿、有償的原則，經雙方協商一致后簽訂。

村組織建立交易市場，方便了當地群眾進行蔬菜交易，為農民節省了交通費用，同時進一步推動了當地荷蘭豆的規模種植。交易市場采用土地入股的形式，根據當年的收入，按6∶4的比例，村集體和農戶分紅，雖然農民也承擔了一定的風險，但是也享受到了收益，受到當地群眾的歡迎。

2.4 案例四：核桃園村與昆明裕泰農業科技發展有限公司

核桃園村的一座集體林山，在2007年3月8日遭遇大火，毀林程度嚴重。村委會研究決定與昆明裕泰農業科技發展有限公司合作，2010年引進核桃種植項目，種植面積達173.3hm2。村組織采用“四議兩公開”的形式，征得農戶同意后，簽訂協議。租金采用一次性支付的形式，共100萬元，其中70%分給群眾，30%集體所有，期限60年。

項目于2010年12月底動工，目前已完成100hm2種植，預計今年年底全部種植完工，第2年開始進入補植、管護生長期。根據市場需求，企業現有能力和未來規?；l展需要，預計項目建成5～10年內每株產10kg，產160kg／667m2，按每公斤20元計算，年收入960萬元，年利率160萬元；11～50年內每株產30kg，年收入3000萬元，利潤600萬元，項目盈利能力可以滿足國家和行業要求，項目抗風險能力較強，經濟利益較好。建成后，將成為晉寧縣農業產業化龍頭企業，帶動當地農戶進行規?；⒑贤N植，采用訂單生產的采購方式，增加農民收入，加快當地農民脫貧致富步伐。

核桃園村組織面對集體山林被毀，發現市場，積極引進企業進行投資，種植核桃，集體和農戶均獲得收益。企業不止支付流轉金，也采用訂單生產的采購方式，與當地農民簽訂合同，平均每個合同種植戶種植90棵核桃樹，到盛果期每戶年產核桃可達到2700kg，每公斤核桃按20元計算，項目區合同種植戶年平均可實現收入超過5.4萬元。這極大地增加了農民收入。采用一次性支付的形式，雖然規避了風險，但是也不能享受土地的增值收益。

3 農地林地流轉案例的比較分析

3.1 流轉程序規范，但基本由當地政府包辦

在晉寧縣雙河鄉的4個關于農地林地流轉的案例中，流轉程序都比較規范，按照法律規定執行了各項程序，如制定合同等，但是政府在其中是主導地位，幾乎包辦了所有事宜，包括聯系企業投資等，沒有通過其他渠道，比如中介組織等。其中，養殖場、熊貓煙花、核桃園村都是通過政府招商引資的方式，使企業在當地投資建廠，為當地的農民、政府帶來收益。雙河村建立的交易市場則是流轉給村組織，為農戶帶來租金，同時也方便當地村民，節省了運輸費用。

3.2 以農地流轉為主，以發展第一產業為主

晉寧縣雙河鄉境內有三鄉河和九村河兩大河流，且森林資源豐富，以天然林和人工林的混合林為主。因此，昆明市政府對當地的環境非常重視，出臺相關政策進行重點保護。該鄉林地大部分歸集體所有，不能分給農戶。且該地區因自然資源需要保護，只能發展第一產業，不能發展二、三產業。

因此，在調查的案例中，有3個都是農地流轉，只有核桃村因集體山遭遇森林大火而流轉給企業種植核桃。

該鄉由于政策限制，只能發展第一產業，不能發展二、三產業，因此在流轉的4個案例中，并沒有發展二、三產業的案例。這在一定程度上，限制了當地的發展。

3.3 流轉形式以出租為主

晉寧縣雙河鄉的企業主要以租用農民土地為主，晉寧祥和農牧有限公司建立的養殖場和云南熊貓煙花有限公司建的倉庫，以及核桃園村的集體林都是采用了出租的形式，租用了農民的土地。而雙河村建立的交易市場則是以土地入股的形式，占用農民土地。由此看出，在雙河鄉出租是農民流轉土地的主要形式，而其他的流轉形式普遍較少，應鼓勵發展多種形式的流轉方式，以促進當地經濟發展。

3.4 流轉年限普遍較長

在這4個案例中，流轉年限分別是30年、50年、15年和60年，普遍較長，這是由于時間太短，企業不能獲得收益。其中，尤其以林地流轉為最長，因此核桃樹的生長期更長，更需要較長的流轉年限保障企業的利益。

3.5 企業發展帶動當地發展

企業在雙河鄉投資建廠，農民不僅獲得了租金收入，還能到企業打工，同時帶動當地經濟發展。如養殖場、熊貓煙花公司和裕泰農業科技發展有限公司投資的核桃園要雇用農民到廠里工作。此外，核桃種植能帶動當地農戶進行規模化、合同化種植。公司采用訂單生產的采購方式，這樣能增加農民收入，加快少數民族地區脫貧致富步伐。平均每個合同種植戶種植90棵核桃樹，到盛果期每戶年產核桃可達到2700kg，核桃按20元／kg計算，項目區合同種植戶年平均可實現收入超過5.4萬元。

4 存在的問題

4.1 流轉市場機制不完善

當前農村農地林地流轉市場化運作機制還沒有完全建立，更未形成統一規范的農地林地流轉市場，缺乏市場化的運作機制，嚴重制約農村農地林地流轉的有序進行。一方面，雙河鄉尚未形成統一規范的農地林地流轉市場，缺乏流轉的中介組織，致使流轉信息傳播渠道不暢，農地林地供需失衡，影響了生產要素的合理流動和優化配置。另一方面，目前很多地方在農地林地流轉方面還沒有完善的資產評估機構、委托代理機構、法律咨詢機構、農地林地投資機構、農地林地保險機構等，流轉就不能健康有序的進行，從而嚴重制約了農地林地交易市場的發育，需求的規范化與交易的零散性之間的矛盾突出，農地林地很難以較為合理的價格在市場中流轉［1］。

4.2 流轉金偏低，部分支付方式不合理

在雙河鄉的農地林地流轉都是通過雙方協商的方式制定流轉金，但是通過訪問，多數農戶都認為企業給的流轉金偏低，遠低于農民自己種植蔬菜等經濟作物的收入。農戶處于弱勢地位，信息的不對稱容易使農戶的利益受損，阻礙了農民流轉的積極性，同時也為農戶與企業之間的糾紛埋下隱患。

此外，在多數流轉合同的約定上，農民土地流轉收益一般為定值，流轉期間不再調整租金，流轉收益沒有隨經濟的不斷發展得到相應增長［1］。而且除租金外，企業沒有給農戶其他補償金，租期又長達幾十年，使農民無法分享土地價值的增長，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地承擔著農民生產資料和社會保障的雙重功能，損害了農民的利益［2］。

4.3 土地流轉監管調處機制不健全

目前，雙河鄉農地林地流轉缺乏必要的人力物力、財力和法律建立仲裁機構，難于有效開展工作。農地林地承包與流轉糾紛的調處缺少詳盡的法律依據，向法院起訴又由于情況復雜、政策性強、訴訟費用難以解決等問題，加大了法院受理難度。造成流轉工作難于嚴格監管，流轉糾紛調處難以有效受理，一些地區的農村農地林地流轉處于被動、孤立、無助狀態，甚至造成干群矛盾，影響了農村社會和諧穩定［3］。

4.4 農村社會保障措施不夠到位

社會保障是指國家為了保持經濟發展和社會穩定，通過國民收入分配與再分配，對暫時或永久失去勞動能力及因各種原因造成生活困難的勞動者或全體社會成員，由政府和社會依法為其提供基本生活保障或幫助而建立起來的各種具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障體系的統稱。通過實施社會保障，可以構筑社會公共安全網［4］。但是目前云南省農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不夠健全，還處于研究探索階段，農民主要依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待［5］。所以，除非找到能獲取更高收益并較為穩定的非農崗位就業，否則農民不會輕易出讓自己最后的保障權利。在廣大農村社會保障體系還沒有建立的情況下，土地仍然是大部分農民安身立命之本，這在客觀上造成了流轉農地供給不足，也直接影響土地規模經營和流轉速度［4］。

5 對策與建議

5.1 建立健全農地林地流轉市場

在市場經濟條件下，優化配置土地資源應主要采取市場化手段，把市場作為基礎性手段，促進農地林地使用權良性流轉，這是農地林地流轉的關鍵。

（1）培育和發展各種類型的為農地林地流轉提供服務的中介組織。目前雙河鄉尚未形成統一規范的農地林地流轉市場，沒有一家專門為流轉服務的中介組織，流轉信息傳播渠道不暢。建立獨立的農地林地流轉服務中介組織，可以及時為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。在農地林地進入市場之前能讓農民對所承包的農地林地價值有所了解，對能否轉讓或轉包承包權有充分的認識，減少農地林地流轉的風險［6］。

（2）完善農地林地市場服務體系。農地林地流轉的順利進行需要農村服務業的支撐。隨著農地林地的自由流轉，必須建立健全農村農地林地評價指標體系，采取有效科學的評估方法，建立農地林地價格評估機制；金融機構需重整農村業務，為農業林業發展提供更好的資金支持，為農地林地使用權抵押貸款提供金融服務；要加強保險服務業，建立農業林業風險防范機制。對農業林業技術研究、基礎設施建設和農業林業可能遭遇的自然災害，建立政府補償機制；建立農業林業保障基金，在政府劃撥保障?？畹耐瑫r，逐步把商業保險引入農業林業保險等。

（3）為了滿足規模經營的企業對農業勞動力的需求，以及與大量農村剩余勞動力的相互溝通，還要在農村相應地建立和增加就業服務機構，建立農村勞動力的人才供需市場［7］。

5.2 建立科學的土地流轉價格形成和指導機制

在雙河鄉，需因地制宜地建立多元化的流轉價格體系，通過流轉價格來調節農地林地的利用結構。同時，根據市場供求、宏觀經濟運行狀況和農地林地受讓方的投資變化，在研究受讓方承受能力的情況下，適時進行流轉價格的調整，以便更好地反映農地林地的動態價值變化，從而建立健全農民流轉收益增長機制，保障農民收益能隨經濟的不斷發展得到相應增長［1］。

5.3 健全土地流轉糾紛調解機制

（1）建立矛盾預防機制。努力探索執法監察新路子，變事后被動查處為事前積極預防。建議建立以縣為龍頭、鄉為主體、村組為基礎的農地林地動態執法監察巡查網絡。實踐中，要及時處理好農地林地流轉矛盾糾紛，糾正和查處違背農民意愿，強迫流轉問題，疏通訴求渠道。政府要變堵為疏，疏通信訪渠道，專門開通信訪通信專線，包括政府公眾訴求網，農民可以在網上反映自己的利益訴求，政府要責成有關部門進行處理。

（2）完善農地林地承包經營權流轉糾紛調解機制，建立對征地行政決定的司法審查。老百姓認為征地不公平不合理，可以向法院提起訴訟，以保證征地工作的公平、公正。依法建立仲裁機構，建立健全協商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的土地承包和流轉糾紛解決制度，應堅持“調解優先、仲裁慎行、不得以才司法”的原則。確保流轉糾紛及時化解，維護農民的土地承包經營權正當權益，促進土地健康流轉［2］。

5.4 建立完善的社會保障體系

（1）建立健全農業風險保障機制。農業生產要受到多種因素的影響，如自然生物因素等，是一種高風險低收益產業［1］。此外，“土地是農民的一切”，農民不僅把土地收益視為主要收入，更在幾千年的傳統延續中把土地視為唯一的保障［8］，視為農民就業和生存的重要載體。因此應建立農業風險保障制度，增強農業對自然災害等因素的對抗能力［1］。

（2）擴大“新醫?！焙宛B老保險的參保范圍。目前國家雖然出臺了農村新型農村合作醫療保障和農村社會養老保險政策，但是因為新醫保是全部國家出錢，所以每村有名額限制，很多人都享受不到這項政策。很多農民的生活并不富裕，沒有多余的錢來買養老保險等保險，且由于繳費方式、收益時間等因素，不能從根本上消除農民的思想顧慮。建議加大農村新醫保的參保范圍，建立完善的城鄉居民大病醫療救助制度；同時對特殊困難群體的養老、醫療保險給予專項資金支持［6］。

（3）逐步把進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系，免除農民對土地林地流轉后進城打工的后顧之憂。

［1］張月瀛.我國土地流轉中存在的問題及對策思考［J］.商業時代，2010（26）：103～104.

［2］陳志強.農村土地流轉問題及對策研究［J］.農業考古，2010（3）：98～101.

［3］趙美玲，楊秀萍，王素齋.農村土地承包經營權流轉：現狀、問題與對策［J］.長白學刊，2010（6）：92～97.

［4］陳錫斌.困境與出路：我國農村土地流轉問題探討［J］.湖北社會科學，2010（3）：53～56.

［5］孟慶珍.吉林省農村土地流轉中存在的問題及對策［J］.農村經濟，2009（11）：6～8.

［6］姜 龍.農村土地流轉新模式促增效增收［J］.上海農村經濟，2009（11）：33～34.

［7］蔣秀蘭，朱桃杏.論農村土地經營權流轉的問題及對策［J］.中國農學通報，2010，26（01）：331～334.

［8］末 末.轉土為“金”，再創增收“動力源”——探索農村土地流轉［J］.農家之友，2009（11）：10～14.