節約集約開發利用土地資源的思考與建議

劉會春

（遼寧省阜新市國土資源局清河門分局，遼寧 阜新123006）

1 引言

土地是地球表層的陸地部分及其以上、以下一定幅度空間范圍內的全部環境要素，以及人類社會生產生活活動作用于空間的某些結果所組成的自然－經濟綜合體。《中華人民共和國土地管理法》曾把土地定義分為：“農用地是指直接用于生產的土地，包括耕地、林地、草地、用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。”

土地，承載著地球的生命，演澤著人類的歷史，古今中外，有無數的故事表達了人類對土地的珍視。希臘神話中的巨人安泰，只有身體不離地才力量無窮；《左傳》中的晉公子重耳在逃亡的饑餓中而對農人給予的一塊泥土恕而轉謝，叩首蒼天；2011年，中興地產以40.6億元的天價拍得一塊北京地區的建設用地。珍貴的生存資源還能否在18億畝耕地的紅線上堅守，已經向我們國土資源的管理者敲響了警戒的鐘聲。

2 土地資源的現狀

2.1 工業用地

我國的經濟結構是倚重于工業，以2004年的統計為例，當年我國的GDP比例是：農業占15.4%，服務業占33.5%，工業占55.1%。如果與印度的服務業占GDP的51%和美國占79.4%比較，明顯看出我國經濟結構這種偏重的狀況。經濟增長的工業份額過大，意味著對土地的占用是快速的“蠶食”，比如說制造業的土地耗用是很驚人的。

2.2 建設用地

我國的建設用地，僅“十五”期間城鄉建設用地就增加了1.6萬km2，平均每人多了10m2。特別是在鄉村，由于農業收入的提高，富裕的農民幾乎都蓋起了高大的住房，圈起了寬闊的院落，加上縱橫鄉間的硬路面，這些建設都在占用大量的耕地。按照國家關于城市規劃建設用地的最高定額，一般城市人均用地面積最高標準是100m2。據統計，我國664個城市，城鎮居民人均用地已達133m2，而世界上發達國家人均城市用地為82.4m2，發展中國家人均城市用地只有83.3m2。這樣算來我國城市人均用地面積已超過國家規定的最高限量的33%。此種粗放的經濟增長所耗用的土地和十幾億人口的建設用地的不斷擴張，已經逼近了農業用地的警戒線。

面對此種嚴峻的形勢，新一輪土地規劃（2006～2020年）按照國務院領導提出的“用地要一分一厘算，而不是一分一畝”的要求進行修編，18億畝耕地的堅守，要求我們必須增強民族未來發展的憂患意識。

3 節約用地的建議

（1）農村的建房節約。依我國土地資源現狀所知，農村的建房，特別是土地較多的偏僻農村，大院落用耕地的現象極為普遍，而土地管理的力度往往達不到這些角落。因此要強化土地管理的意識和機制，將原有自然屯延續擴展的模式進行改變。可將良田以外的上坡之類的土地作為今后農村建房的選址方向，并在院落、房屋的規模上加以科學地限制，以此騰出或保住良田。

（2）減少盲目的養殖種植、科技示范之類的基地建設。長期以來，各地為了帶動、發展農村經濟，幾乎每一個行政村都建立了養殖、種植或其他項目示范的基地，時至今日，由于各種原因，有很多不成功的基地里住著散戶人家，有的長著荒草或好歹種上幾顆莊稼，而當初那都是精選的大片良田，這一現象應著手解決。

（3）林木的發展用地應以河灣、上坡為主，盡量不占用耕地。閑置的河灣、山坡隨處可見。公路兩側或大片的農田卻成了綠化的代表作。要想牢牢守住18億畝耕地，必須徹底改變原有土地使用中的粗放管理，以節約集約為綱，在方針和政策上，在具體執行上，有一個根本的轉變。這種轉變是一種全新的、適合當地具體情況的土地管理措施的落實，即是一場深化的土地革命。既然是一場土地革命，作為土地管理部門，應該有大無畏的勇氣、大刀闊斧的措施來破舊立新。

4 土地集約的建議

（1）加大經濟開發區的土地投資密度。目前，對各地區招商引資的經濟開發區，雖然在投資密度上都有相應的規定，但按現有的情況看，其投資密度還不足以提高土地的單位產出值，還處于低度利用的階段。以2004年的深圳為例，其每平方公里的生產總值只有東京1997年相同單位產出值的7%。那么如何加大土地的投資密度呢？一是從項目上加以篩選，盡可能把那些科技含量高、生產用地少、高投入、高產出的項目引入開發區；二是在投資政策和細則上提高土地投資密度，加大生產、生活區的建筑密度和容積率，防止那些投資少、產出少、多圈地的項目進入開發區。

（2）加大城市功能區的高效利用。在城市的規劃布局上一要考慮每塊區域的綜合利用功能，比如集綠化、休閑等功能有機結合的市民活動區域的建設。二是提高城市的立體空間利用率，比如說很多中小城市的建筑只有幾處點綴式的高層，很多居民樓大多數為五層或六層，以前的建筑更低于這個樓層。從我國現在的住房觀念、建筑水平消防能力等綜合因素考慮，居民樓或其他功能樓的高度還是可以適當向上提的，這是最簡單的土地集約。

（3）新農村的住房或其他功能區的建設要加強節約，采用土地集約利用的模式。黨的十七大和十七屆三中全會提出了全面推進社會主義新農村建設，有些省市相繼提出了農村住房的改造、生產生活模式的設想，這為農村的土地集約創造了空前的機遇。例如江蘇省丹陽市將全市域2751個自然村撤并為617個居民點，這不僅達到了土地的高度集中利用，同時在建筑成本上也是很劃算的，比如該市一個合并后的居民區的總建筑面積為86.23萬m2，總投資7310萬元，可住4151戶，所以說，這樣的住房既是節約，又是集約。

（4）加大執法監察工作力度。各級政府特別是國土資源監察部門要堅持依法執政，嚴肅查處非法占地行為，對未批先建的，要發現一座拆除一座，依法嚴肅追究違反者的法律責任，對情節嚴重、涉嫌犯罪的，法院、檢察院等部門要積極配合，依法處理。

5 結語

18億畝耕地紅線，已經牢牢地根植在我們的心中。為堅守這道紅線，我們必須大力推行節約、集約用地，迎接經濟增長方式的轉變和產業結構的優化升級，使有限的土地順利地承載中華民族未來偉大的復興和繁榮。

［1］ 中華人民共和國土地管理法［M］.北京：中國法制出版社，2011.

［2］ 中華人民共和國土地管理法（中華人民共和國主席令第28號）［R］.北京：中華人民共和國第十屆全國人民代表大會，2004.

［3］ 張 帥.土地規劃的行政法規制［D］.鄭州：鄭州大學，2011.