城市土地集約利用評價若干問題的思考

張 勇，阮履云

(1.貴州省畢節(jié)市國土資源局七星關區(qū)分局，貴州 畢節(jié)551700;2.貴州省畢節(jié)市七星關區(qū)

人民政府辦公室，貴州畢節(jié)551700;3.貴州省畢節(jié)市七星關區(qū)發(fā)展和改革局，貴州 畢節(jié)551700)

1 引言

自1999年提出土地集約利用的概念以來，全國各地科研院校、專家學者就對土地集約利用的課題進行了大量的探討，從土地集約的概念、內(nèi)涵、內(nèi)容、評價模式等多方面分析土地集約利用的問題。目前，我國正處于經(jīng)濟快速增長、城市化進程加速發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴張以及建設用地需求不斷上升的階段，很多地方受到利益的驅(qū)動，不斷進行土地的粗放性開發(fā)，導致土地資源相對緊張但又存在浪費嚴重的現(xiàn)象［1］。

隨著社會的發(fā)展，特別是當前人地矛盾的加劇，土地資源的重要性愈發(fā)明顯，因此走一條土地集約利用的道路迫在眉睫。無論從土地資源的利用與保護，還是從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，都決定中國只能走土地集約利用的道路。

2 城市土地集約利用的內(nèi)涵

“土地集約利用”的概念最早產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)領域，主要是用來探究土地產(chǎn)出的問題，后來被學者借鑒到城鎮(zhèn)建設的領域，出現(xiàn)了“城市土地集約利用”的概念。比較農(nóng)業(yè)領域的土地集約利用，城市土地集約利用的范圍和內(nèi)涵寬廣的多。對于城市土地集約利用的概念，很多的學者都做過闡釋和概括。有的學者從土地投入的角度看待這個問題，主要是借鑒古典農(nóng)業(yè)領域的土地集約利用理論，認為城市土地集約利用就是通過增加投入，以獲得更多的產(chǎn)出;有的學者則主要從土地利用結(jié)構、布局的角度看待問題［2］;還有一些學者認為，土地集約利用不僅僅是投入產(chǎn)出、結(jié)構布局的問題，還應該包括土地的生態(tài)環(huán)境的問題，強調(diào)從土地利用的可持續(xù)性等方面看待土地的集約利用的問題［3］。

綜合前人的研究，可以看出土地集約利用應該包含以下幾點最基本的信息:結(jié)構與布局、投入與產(chǎn)出、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)性，包括用系統(tǒng)理論去分析土地集約利用的問題;土地利用不僅僅是產(chǎn)出效果的最大化，還應包含布局的最優(yōu)化、最適當?shù)耐度搿⒂行У纳鷳B(tài)配置及持續(xù)的利用方式;土地集約利用要考慮時間維和空間維，不同的時間節(jié)點、區(qū)域，對土地集約利用的要求不一樣;城市土地集約利用要與以人為本的原則聯(lián)系起來，將城市的發(fā)展與人居的舒適度和諧統(tǒng)一。

因此，城市土地集約利用是一個動態(tài)的、相對的概念，是指現(xiàn)期或可預見的社會經(jīng)濟及技術發(fā)展條件下，在城市所能利用的土地上，通過優(yōu)化土地利用結(jié)構布局，增加土地利用投入，加大土地利用程度，提高土地利用效率，從而促進社會、經(jīng)濟和生態(tài)和諧統(tǒng)一的可持續(xù)城市土地利用方式。

3 評價指標體系構建的思考

基于土地集約利用內(nèi)涵的復雜性，目前專家學者在構建評價指標時基本上都是采用多層次結(jié)構樹的模型。關于指標體系的構建，大體上區(qū)域相同，主要是構建角度的問題。構建的角度是指構建指標體系從不同方面入手，關注的重點不同，理解的程度不同，構建的方向就不一致。比如有的人在構建指標體系的時候側(cè)重于經(jīng)濟因素，重點全部放在土地利用的投入產(chǎn)出等方面，忽略了土地利用的結(jié)構合理性、生態(tài)效益、可持續(xù)性的方面的內(nèi)容。其實，不管從什么角度構建，不管側(cè)重點在那里，筆者認為構建指標體系的基本出發(fā)點有兩條:一是深刻理解土地集約利用的內(nèi)涵，二是緊密聯(lián)系實際。這兩條也可以理解為既要全面系統(tǒng)，又要重點突出。深刻理解土地集約利用的內(nèi)涵就是要把土地集約利用的內(nèi)涵理解透徹，要求全面具體，盡可能涵蓋土地集約利用的每一個方面，綜合性強;緊密聯(lián)系實際就是根據(jù)區(qū)域的特點，要求突出重點。我國地域廣闊，區(qū)域條件與城市發(fā)展水平千差萬別，評價指標體系的設計應該因地制宜，具體情況具體分析。指標體系的構建要求全面系統(tǒng)，但也要求突出重點，可操作性強。

因此，全面地理解土地集約利用的內(nèi)涵才是構建指標體系的基石。構建指標體系應主要從以下幾個方面入手:一是反映結(jié)構和布局合理性的指標因子，如城市各地類的比重、在城市的分布均值度等;二是反映土地投入強度的指標因子，如地均從業(yè)人數(shù)、地均資產(chǎn)投入額等;三是反映土地利用強度的指標因子，如容積率、建筑密度、土地利用率等;四是反映土地產(chǎn)出效率的指標，如地均GDP;五是反映土地利用生態(tài)效益的指標，如城市綠化覆蓋率、三廢排放處理率、居民生活舒適度;六是反映土地利用可持續(xù)性水平的指標，如城市綠化覆蓋率、GDP與建設用地增長彈性、人口與建設用地增長彈性等。在此基礎上，可以有側(cè)重點的選擇，或者用指標權重去調(diào)整，這樣才達到了評價的效果。

4 土地集約利用理想值確定的思考

土地集約利用評價指標理想值又稱為標準值、合理值或適宜值。合理是相對的概念，理想值也應該是一個彈性的概念。通過前面對于城市土地集約利用內(nèi)涵的分析，可以理解理想值與城市建設的很多方面息息相關。比如:城市發(fā)展階段(主要是指經(jīng)濟發(fā)展水平)、城市發(fā)展定位、時間節(jié)點等等，包括人的審美觀點都可能對合理值的確定產(chǎn)生影響，這些主客觀因素的存在導致理想值的取定很困難［4］。

理想值的確定是評價極其重要的一環(huán)，判定標準的選擇直接影響評價結(jié)果的高低，而且這個判定標準特別易于受到評價者主觀思維的限制，如知識結(jié)構、個人喜好，同時還受到客觀條件的限制，如參考數(shù)據(jù)的完備性、準確性。因此，指標理想值極易出現(xiàn)過高或過低的問題。指標合理值確定的過高，現(xiàn)實發(fā)展水平與本階段的理想狀態(tài)相差太遠，評價結(jié)果偏低;反之亦然，都不能反映真實的情況。因此，理想值確定的適當與否對于土地集約利用評價甚為關鍵。

(1)因地制宜的原則。不管理想值如何取值，都應該貼合實際。盡量參考國家及各省份地區(qū)制定的相關技術標準，同時結(jié)合該城市土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃。

(2)不絕對的原則。一是指理想值的參考數(shù)據(jù)不是絕對的越多越好，要注意剔除粗差，盡量用有效數(shù)據(jù)測算絕對值;二是指理想值不是絕對的越高(或越低)越好，不能絕對的用極值代表理想值。如土地利用率，從土地利用的角度，極值100%最好，但是從土地利用可持續(xù)的角度，利用率100%最差。

(3)理想值原則上不應小于現(xiàn)狀值，應該保留足夠的彈性空間［5］。

但是，目前在土地集約利用評價中經(jīng)常出現(xiàn)為了追求土地集約利用評價等級高而隨意設定理想值的情況，對于同一個區(qū)域，不同的評價機構得出的結(jié)果大相徑庭。其實土地集約利用就如一枚硬幣的正反面，從最終的角度，肯定是集約度越高越好;但從發(fā)展的角度，肯定是有適量的空間好。所以，本文認為，集約評價可以理解為現(xiàn)階段的適宜性評價，不能絕對地看結(jié)果的高低。

同時，需要指出的是，隨著城市發(fā)展和社會經(jīng)濟的進步，城市土地集約利用的標準和主要影響因素會不斷發(fā)生變化。因此，本文認為在設定評價指標理想值的時候，還要把握以下的原則:城市土地集約利用是動態(tài)的概念，具有階段性和時間性。理想值設定不能生硬，要因時而動，合理調(diào)整。土地集約利用情況具有地域性，理想值的確定也具有地域性，不能用相同的標準去要求不同發(fā)展階段、不同發(fā)展水平、不同地理區(qū)域的城市。理想值的設定主要要考慮因地制宜的原則，不同的條件明確不同的理想值［6，7］。

5 評價方法的思考

當前，關于土地集約利用評價的方法主要有:模糊綜合評判法、加權平均法、層次分析法、多因素綜合評判法、人工神經(jīng)網(wǎng)絡方法、基于可拓學原理的評價方法等。這些方法各有優(yōu)缺點，本文認為，方法不是主要的因素，不管采用那種評價方法，一定要和已有的基礎數(shù)據(jù)相結(jié)合，要根據(jù)數(shù)據(jù)情況選擇合理的評價方法。從某種角度看，最好能選取兩種以上的評價方法，進行結(jié)果的驗證與校正。

6 結(jié)語

(1)指標體系的構建既是城市土地集約利用評價的第一步，也是最關鍵的一步。指標體系的構建應在充分理解土地集約利用內(nèi)涵的基礎上結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H作出的選則，既要全面系統(tǒng)，又要重點突出。對于不同的區(qū)域，指標體系的設置建議可以設定強制因子、選擇因子、強制因子的設置主要考慮評價結(jié)果橫向的比較。

(2)為了便于評價結(jié)果的可比較性，建議全國或省按照“自下而上和自上而下”相結(jié)合的原則在省域范圍內(nèi)分區(qū)域給定相關的評價指標理想值的參考值［8］。各地區(qū)可以結(jié)合本地的發(fā)展規(guī)劃，在實際的評價過程中采用“參考值+修訂值”的辦法確定該次評價的指標理想值。

［1］洪增林，薛惠鋒.城市土地集約利用潛力評價指標體系［J］.地球科學與環(huán)境學報，2006(3):177～179.

［2］于春艷.城市土地集約利用探討［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學，2005(7):39～41.

［3］李效順，郭忠興.節(jié)約與集約用地的經(jīng)濟學思考［J］.廣東土地科學，2007(1):27～29.

［4］鄭澤慶，黃賢金.我國城市土地集約利用評價研究綜述［J］.山東師范大學學報，2008(23):93～95.

［5］國土資源部.開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程(試行)［R］.北京:國土資源部，2008.

［6］廖平凡，楊小雄.基于理想值法的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價研究［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學，2009，37(30):264 ～267.

［7］李志偉，趙魯燕，田 力等.基于RS技術進行城市土地集約利用潛力評價——以石家莊市為例［J］.河北省科學院學報，2006，23(1):77～80.

［8］李 翔，靳相木.開發(fā)區(qū)土地集約利用評價中的指標理想值［J］.社會科學研究，2009(5):17 ～18.