環境執法行政調解制度初探

王榮斌

(河北省石家莊市欒城縣環境保護局，河北欒城051430)

1 引言

調解，在中國有著優久的歷史。早在西周時期，銅器銘文中就有調處的記載。秦漢以來，調解成為司訴的原則。兩宋時期，隨著民事糾紛的增加，調處呈現制度化的趨勢。明清以來，調處已日臻完善。新中國成立以后，調解逐步發展成為多種形式互補，官民靈活互動的，解決糾紛的獨特模式。特別是近年來，隨著改革開放的不斷深入，老百姓的經濟糾紛和人事矛盾勢必會越來越多，甚至會越來越復雜。調解這種頗具中國特色的治世良方，也勢必會越來越廣泛的運用于廣大人民群眾社會生活的方方面面。可以說，“調解時代”已經悄然來臨。

通常來說，調解分為人民調解、司法調解，以及行政調解。與司法調解相比，行政調解同人民調解一樣，均屬于訴訟外調解，所達成的協議并不具有法律上的強制執行力，但對當事人都應具有法律上的、道義上的約束力。這是因為，行政調解和人民調解一樣，皆是在當事人自愿的基礎上進行的調解活動，在某種意義上，這便是在現有相關法律框架的大前提下，協商解決糾紛的一種模式。對這種在當事人談判協商下達成的協議的執行，自然不需要動用法律層面的強制力，而是憑借當事人的道德自律下的自覺履行。

然而，與人民調解不盡相同的是，行政調解過程中居間調停的不是由普通老百姓擔綱的人民調解員，而是代表國家公權力的行政機關。因此，這種頗具權威性與公信力的調解活動，便以其特有的動作快捷、成本低廉、同時又能充分尊重意愿自治的方式，贏得了人民群眾的普遍信賴。行政調解，既很好的實現了社會主義制度下的民主管理，又充分體現了當事人自主行使處分權的自愿原則。而且，通過做耐心、細致、全面、具體的調解工作，能夠樹立起行政機關良好的公眾形象，發揚為人民服務的公仆精神，并由此增強人民群眾對行政機關的信任感，提高行政機關的執法權威，有利于實現行政機關與相對人之間的全面和諧與良性互動。

隨著我國改革開放的不斷深化，國民經濟的飛速發展，使得人民生活水平普遍提高的同時，也同許多發達國家一樣，不可避免的產生環境污染事件，繼而引發了越來越多的環境糾紛。積極、穩妥的處理好這些環境污染糾紛，對于保護和改善環境，切實維護受害者的合法權益，具有極為重要的現實意義。

解決環境糾紛一般有兩個途徑:一是司法訴訟;二是行政處理。目前，在環境行政處理過程中所運用的調解，絕大多數都是針對環境污染事故已經結案定性，污染企業與受害群眾之間的環境糾紛已然形成的情況下開展的調解工作。是在應環境民事糾紛當事人一方或雙方的請求，環境保護行政主管部門依照有關法律法規規定的程序和方法，以第三人的身份，居間對當事人環境污染糾紛進行的調解。這種以自愿為原則，通過行政機關被動的說服教育，促使雙方當事人在互諒互讓原則下平等協商，最終達成協議、消除糾紛的訴訟外活動，其主要的調解對象是環境民事糾紛，以及涉及環境行政賠償或補償案件，在賠償或補償金額上的利益糾紛。然而，在環境行政執法過程中，特別是廣大基層環境執法隊伍的一線工作人員，所面對的突出問題，是在環境污染侵權案件剛剛立案，正處于調查階段時的企群紛爭。能否在環境執法查處過程中，針對雙方當事人糾紛事態的發展變化，審時度勢、機動靈活的予以調解，是筆者所要深入研究、重點推出的一個話題。

筆者認為，當前的環境保護工作，迫切需要建立起環境執法行政調解制度。所謂的環境執法行政調解制度，是指受到環境違法行為侵害的公民、法人或其他組織，在環境違法案件調查處理的行政執法階段，以侵權相對人的身份介入，陳述自身受到污染侵害的情況，對環境侵權單位如何排除妨害、消減危害提出要求，并對行政機關采取何種處罰措施提出意見;與此同時，環境侵權單位在承認是自己的原因造成相對人權益受損的前提下，也主動提出自己的辯護意見，并就自身如何排除妨害，并盡可能的減少或消除危害提出解決辦法。環境行政執法部門充分結合雙方的意見，在不違反環境保護相關法律法規的剛性規定，并在具體的處罰條款中規定的自由裁量范圍內，在對環境違法侵權案件的查處過程中進行調解。這種以環境行政執法人員為調解主體的，邊執法邊調解的制度，能夠靈活高效的將調解結果與采取的行政處罰措施緊密結合，公平合理的實現行政處罰的同時，完成環境侵權單位對侵權相對人的損害賠償，切實維護好在環境違法侵權行為中受害的公民、法人或其他組織的合法權益。

2 環境執法行政調解制度分析

2.1 環境執法行政調解制度的法理依據

《中華人民共和國環境保護法》中規定了政府保護環境的職能，例如制定環境標準、進行公害防治事務、普及環保知識、研究防治污染的技術，建立糾紛解決及受害者救濟制度等等。這些法律規定，為環境糾紛行政調解提供了良好的法律基礎。

環境保護是政府，乃至整個國家的社會管理職能之一。法學界普遍認為:“在環境權益受損的當事人請求環境保護部門，以及其他環境監督管理部門對環境民事糾紛予以調處時，這些部門無權推卸這份職責。”美國的瑟夫?薩克斯教授指出:“環境資源就其自然屬性和對人類社會的極端重要性而言，它應該是全體國民的共享資源和公共財產。為了合理支配和妥善保護這些具有公益性的環境資源，共有人委托國家來管理。”據此可知，環境污染侵權糾紛的解決，不僅限于私法領域內的平息民事爭端，而且關乎公共利益的有效實現。另外，環境法學者們普遍認為:“將一些與行政管理事項關系密切的民事糾紛交由行政機關裁決，同時保留司法機關對糾紛的最終裁判權，成為現代行政制度中一項行之有效的制度。”因此，由行政機關主持調解環境執法過程中的糾紛，容易為當事人所接受。

例如:日本頒布了《公害糾紛處理法》，此后多次對該法進行修改。為了更加合理而迅捷的妥善處理好公害糾紛，日本專門設置了具有獨立性和中立性的環境管理行政機構，作為解決國內公害糾紛的專門機構，確立了全國性的環境糾紛行政解決機制。此外，我國臺灣地區于1992年公布并實施了《公害糾紛處理法》，規定了斡旋、調解、仲裁等方式處理環境糾紛。總之，國外和我國臺灣地區運用行政調解方式解決環境侵權損害糾紛的成功做法，在實踐中為我國提供了可資借鑒的寶貴經驗。

2.2 環境執法行政調解制度的功能

(1)環境執法行政調解制度可以充分體現行政執法的科學性和民主性，能夠全面聽取侵權單位和侵權相對人的意見，使環境行政機關的執法活動，在一種協調互動的過程中更趨于合理化，使“公平優先，兼顧效率”這一法律原則得到淋漓盡致的體現。

(2)環境執法行政調解制度可以對受到環境污染侵害的公民、法人或其他組織，乃至整個群體性、區域性的問題集中處理，統一解決，從而有效防止環境安全以及信訪工作中不穩定因素的惡化，有利于迅速而全面的化解社會矛盾。

(3)環境執法行政調解制度可以節約社會公力救濟的資源，避免在不同領域處理同一問題而可能產生的沖突。

2.3 環境執法行政調解程序的啟動

環境執法行政調解應在環境執法行政部門的主持下進行。環境執法機關在環境污染侵權案件立案后，應及時向受到環境違法行為侵害的公民、法人或其他組織發出公告，告知其在一定期限內到環境執法機關陳述意見，提供自身權益受到侵害的相關證據。并且，環境執法機關也應同時向環境違法侵權單位發出公告，告知其在一定期限內到環境執法機關陳述意見，并呈報對排除妨害，盡可能的減少或消除環境危害所采取的具體措施。因此，當事人應包括環境侵權單位和受到環境違法行為侵害的公民、法人和其他組織。雙方當事人中的任何一方，如逾期不到，則視為放棄此項權利。結合我國現行的環境法律法規，以及廣大基層環境執法隊伍的實踐經驗，筆者認為，環境執法行政調解程序具體應分為3個過程。

2.3.1 調解啟動

(1)發出公告。由環境執法行政機關在環境污染侵權案件立案后，向受到環境違法行為侵害的公民、法人或其他組織，以及向環境違法侵權單位分別發出公告，告知雙方當事人在一定期限內到環境執法行政機關陳述意見。

2.3.2 意見審查

(1)調解委員會的成立。行政執法單位在接到受到環境違法行為侵害的公民、法人或其他組織，以及環境違法侵權單位的陳述、辯護意見后，在法定期限內迅速組成兩人以上的調解委員會。調解委員會的成員應當由負責立案調查的環境行政執法人員，與環境行政機關內通曉相關環保法律法規的專業人員共同組成。雙方當事人在調解過程中，有權利要求調委會成員回避。

(2)調查取證。調解委員會組成之后，首先應對雙方當事人之間的環境違法侵權案件進行全面而深入的了解，對雙方當事人提交的有關證據材料進行認真核實，與當事人一起深入到環境違法侵權事故現場，結合環境行政執法人員的前期調查結果，認真聽取包括證人在內的各方面意見。

(3)協商調解。在此階段中，通過環境執法行政機關調解委員會成員的居中調解，雙方當事人通過面對面的接觸，達成符合法律規定的，能夠為彼此所接受，而且能夠被切實履行的協議。

2.3.3 調解終結

環境違法侵權案件經過執法階段的行政調解，大致可以得到3種結果。

(1)經過協商調解后，雙方當事人達成和解協議。

(2)可以借鑒日本的《公害糾紛處理法》中的勸告制度，如果雙方當事人自行達成和解協議確有困難，行政調解機構可以綜合考量雙方當事人的實際情況，在法律允許的范圍內制定一個調解方案，在規定的時間內，雙方當事人對該方案沒有異議的話，可視為調解成立。

(3)如果調解不成，環境行政執法人員依照自己立案調查的結果，根據法律規定的處罰措施，對環境違法侵權單位進行處罰，并在規定的時間內結案。

2.4 環境執法行政調解內容中應包含的必要因素

筆者認為，在環境執法行政調解過程中，應包括環境違法侵權單位對排除妨害，盡可能的降低或消除環境危害所采取的具體措施。具體措施必須包含明確的治理期限，以及所應達到的效果要求。如果環境違法侵權主體不能就排除妨害、消減危害拿出切實可行的計劃或方案，不能與環境侵權相對人達成符合法律規定的一致意見，環境執法行政機關應當在自由裁量范圍內，采取嚴厲的上限處罰措施。如雙方當事人能夠達成一致意見，環境行政機關應當制作調解書，并加蓋公章予以確認，使其具有民事意義上的法律效力。如果環境違法侵權單位不能履行，或不能完全履行已生效的調解協議，環境執法行政機關，或者政府部門應責令其停止生產、關閉或停業整頓。必要時，還可動用司法機關予以強制執行。

3 結語

在實踐中，環境行政執法人員，以及環境保護專業領域內的法律工作者，不斷創造并發展了各種糾紛調解方式，卻大多都是基于環境污染侵權糾紛經過立案、調查、定性、處罰、結案等一系列行政執法程序之后的行政復議，乃至于行政訴訟階段才啟動運行的。而環境執法行政調解制度的創設，就是將調解程序提前至環境違法侵權案件的立案調查階段，從而大大提高了環境行政執法的透明度和公信力，更大大增強了環境行政執法的合理性和時效性。該方式既承襲了我國糾紛處理的優良傳統，又能夠彌補其他行政調處方式的不足，勢必會越來越廣泛的運用于解決各類環境污染侵權案件中。

但是，由于我國在這方面的理論研究尚待深入，缺乏相關配套的法律規定，運作方式也不盡完善。此種現狀，嚴重影響了環境執法行政調解在解決環境糾紛方面的積極作用的有力發揮。所以，我們應當不斷加強理論研究，為更好利用環境執法行政調解提供理論基礎。

［1］張戈躍.和諧社會背景下我國環境糾紛行政調解制度的重構［J］.北方環境，2010(6):28 ～29.

［2］盧曉莉.環境糾紛行政調解制度研究［D］.北京:中國政法大學碩士論文，2005.

［3］周麗麗.環境執法行政調解制度之設置［N］.人民法院報，2009－06－05(11).

［4］蔡守秋.環境資源法論叢［M］.北京:法律出版社，2001.

［5］公丕祥.法理學［M］.上海:復旦大學出版社，2003.