淺談清理取締土小企業面臨的問題和對策

趙 萌，吳波濤

(1.山東省鄒平縣環保局，山東鄒平256200;2.山東省濱州市環境保護科學技術研究所，山東濱州256600)

1 引言

“土小企業”指污染重、規模小、使用土方法生產的企業。它包括“十五土小”和“新五小”、“新六小”。“十五土小”即國務院在1996年8月發布的《關于環境保護若干問題的決定》中列出的小造紙、小制革、小染料、土煉焦、土煉硫、小電鍍、小漂染、小農藥、土煉砷、土煉汞、土煉鉛鋅、土煉油、土選金、小石棉、土法生產放射性制品。“新五小”即小火電、小煉油、小水泥、小煤礦、小鋼鐵。“新六小”即小水泥、小玻璃、小煉焦、小火電、小煉鐵、小煤礦。

2 土小企業的危害分析

土小企業的危害較大，比如小電鍍，一般來說，電鍍污染物主要有3個方面:一是包括鎳、鉻、鎘等在內的重金屬，這些重金屬屬于第一類污染物，存在于電鍍廢水中;二是氰化物，這是一種毒性很高的物質。因為電鍍工藝的局限，目前還有很多帶氰電鍍，使得電鍍廢水中含有氰化物;三是生產過程中使用強酸所產生的廢氣污染。

國務院在1996年8月發布《關于環境保護若干問題的決定》，明確提出要在1996年9月30號之前對包括小煉油、小造紙等在內的“土小企業”實行取締、關停。然而10多年后的今天，眾多土小企業卻依然存在，并且成為環境執法的難點。

3 取締土小企業面臨的問題

3.1 現有政策支持不夠完善，土小企業定性覆蓋面偏窄

對于土小企業，現有的“十五土小”，“新五小”，“新六小”確定的范圍仍然太窄，一些規模小、污染重的企業不包括在土小企業范疇中。例如小石灰窯、小焦寶石窯、小防水油膏等企業，這些企業產生的廢水、廢氣嚴重影響環境，但此類企業卻不屬于土小企業，其清理取締過程，缺乏直接政策法規的支持，依法取締需要消耗大量時間［1］。

3.2 地方政府對土小企業取締工作缺乏重視

現在某些基層地方政府環境執法意識不強，存在地方保護主義現象。目前的黨政干部政績考核的設置決定了GDP增長率必然是被考核者的主要關注點，而肩負環境執法責任的環境保護行政主管部門受同級黨委、政府領導，執法過程中或多或少受到干擾，導致環境執法難以到位［2］。由于取締土小企業的費用難以解決，財政困難的基層政府對于取締土小企業興致不高。

3.3 土小企業具有很強的隱蔽性

目前土小企業建設之初，在選址上越來越隱蔽，一般都位于偏僻的地界，或選在市與市交界處、地域交叉處、地界有爭議處，地界執法人員難以確定是否屬于己方管轄，造成土小企業出現“兩不管”情況。

3.4 環保部門強制執行難

目前，環境主管部門執法手段落后，缺乏必要的強制執行權。對大多數的環境違法行為只能給予警告、罰款等處罰，無停產、拆除、查封等強制權力。對于本應取締的“十五小”企業，因無有效措施而屢禁不止，反彈現象時有發生。對于一些環境違法行為，即使已作出行政處罰決定，當事人若不主動履行，環保部門只能向法院申請強制執行，而法院在具體行政行為處于行政復議或訴訟期間，一般不予強制執行。以致環保部門有時面對肆意污染和破壞環境的違法行為而束手無策，降低了執法效率，造成環境污染侵害的延續，使得環境執法不可避免地帶有軟弱性和不徹底性。一方面土小企業污染仍然持續，一方面群眾認為環保部門不作為。

3.5 群眾環保意識淡薄

近幾年來，雖然廣大人民群眾的環保意識有所提高，但仍有相當一部分群眾環保意識淡薄，只追求眼前經濟利益而不顧環境污染。土小企業的形成，很大一方面是由于群眾環保意識淡薄造成的，土小企業主往往從個人利益出發，盲目地去建設土小企業。

4 對策與建議

(1)完善取締土小企業的政策法規。首先，不再局限于土小企業的具體行業、類別，而是按照其性質，凡是生產方式、工藝落后，規模小，污染重的企業，均納入土小企業取締范圍。第二，制定相應政策法規，簡化清理取締過程。

(2)環境主管部門將部分責任下移，實行屬地管理。由基層黨委政府負責土小企業的清理取締，將土小企業取締納入基層政府績效考核。對于財政困難的基層政府，在土小企業的清理取締資金上上級政府要給與支持。

(3)加強環境執法力度，日常執法要做到細節執法。加強區域聯合執法，對于跨界土小企業做好平級移交工作，使區域交界處執法實現無縫對接。實行有獎舉報制度，對于舉報土小企業的群眾進行物質獎勵。

(4)強化環境監察執法權力，提高環境監察執法效能。賦予環保部門查封、凍結、扣押等必要的強制執行權力，這可以免去申請法院強制執行的時間差，使環境違法行為能夠及時得到制止，最大限度地減輕污染危害，維護人民群眾的環境權益;同時也可以震懾無視環保法律法規的違法企業，有利于提高環保執法的權威性和嚴肅性，徹底改變環保“軟執法”的狀態［3］。

(5)加大環保宣傳力度，提高全民環保意識。環境保護關系社會安定，關系經濟可持續發展，涉及人民生活的方方面面，于每個人都息息相關。樹立全民環保意識，既要增強企、事業單位和普通民眾的環保意識、責任和法制觀念，又要增強廣大環保執法人員，尤其是領導干部的環保意識和環保法制觀念。如果環保法律意識能夠扎根于民眾，領導干部能夠真正樹立起法律至上的理念，自覺維護環保行政執法，養成依法行政的自覺性和積極性，環保法律法規必然能得到正確的貫徹與實施。通過加強環境法律法規宣傳力度，使群眾真正知法懂法，牢固樹立先審批后建設的企業建設路子。同時，在群眾創業過程中地方政府要進行有效引導，環境主管部門要起到監督作用。

5 結語

目前土小企業的取締僅僅依靠環保部門來抓是行不通的，需要發改、經信、安監、工商、電力、公安等部門多管齊下聯合執法，形成強大的高壓態勢，使土小企業不具備生存環境。同時，環境監察部門也要不斷增強創新意識，加強與相關職能部門的溝通與協調，不斷創新環境監察工作機制體制，不斷提高執法人員的政治和業務素質，積極探索監察執法新途徑，才能不斷提高環境監察執法效能，才能適應社會發展對環境保護提出的新要求，改善環境質量、確保環境安全、服務科學發展。

［1］賀圣中.“土小企業”長期存在的原因分析及對策［J］.中國高新技術企業，2009(19):271～273.

［2］洪麗華.新形勢下加強環境管理的探討［J］.環境保護，1996(5):29～31.

［3］王淼淼，婁 佳.基層環境管理存在的問題及對策［J］.中國環境管理，2004(2):143～144.