歐投行貸款林業項目的前期工作研究

吉鵬飛

(湖北省通山縣林業局，湖北 通山437600)

1 引言

2011年4月29日，湖北省林業廳下發了《關于征求利用歐投行貸款實施森林可持續經營項目意見的函》(鄂林外函［2011］202號)，征求各縣(市、區)的意見。2012年5月7日，湖北省財政廳下發了《關于利用歐洲投資銀行林業專項框架貸款有關事項的通知》(鄂財際發［2012］9號)，要求2011年向省林業廳報送了申報意向的縣(市、區)，于5月20前向省財政廳報送項目申請書和還款承諾書。本文對各縣級林業部門的前期準備工作進行了探討，供同行參考。

2 項目背景介紹

為加快中國林業發展，根據國家《林業“十二五”利用外資貸款項目發展規劃》，國家計劃在“十二五”期間，引進一定規模的歐洲投資銀行貸款，在國內進行較大規模的林業項目建設。為做好此項工作，財政部和國家林業局先后與歐洲投資銀行進行接觸、溝通、協商和談判。2011年4月，國家林業局在國內征求各省意見。2012年2月13日，財政部副部長李勇代表中國政府，與歐洲投資銀行副行長馬格達萊娜·阿爾瓦雷斯·阿爾薩在北京簽訂了引進2.5億歐元的林業專項框架貸款協議。據了解，此貸款項目是繼《中國應對氣候變化框架貸款協議》下正在實施的歐洲投資銀行貸款“江西生物質能源林基地建設示范項目”、“內蒙古碳匯造林項目”后，我國林業利用歐洲投資銀行貸款的又一重大項目。此協議的簽訂，標志著利用歐洲投資銀行林業專項框架貸款項目，在國內已進入實質性的全面啟動實施階段。

此項目的實施，將對中國林業引進先進的森林經營模式，加快引入并實踐國際上先進、成熟的森林可持續經營理論與經營技術，探索符合中國國情的森林可持續經營模式;增加項目區森林資源，提高森林資源質量，鞏固集體林權制度改革成果，增加農民就業，有效促進項目區可持續發展等方面發揮積極的示范帶動作用。

3 貸款條件、使用范圍和貸款規模

3.1 項目貸款條件

該貸款項目的貸款期限為25年(含5年寬限期)，貸款利率同世行、亞行貸款相近。但免除了承諾費、先征費、管理費等費用。貸款的采購方式以國際競爭性招標為主。

3.2 貸款使用范圍

該貸款主要用于新造防護林、用材林、經濟林、森林撫育和低效林改造、森林生態系統可持續發展及生物質能源林基地等項目建設。

3.3 項目貸款規模

全國貸款的總規模為2.5億歐元，計劃在國內5個省實施，每個省的貸款總規模約為5000萬歐元(按2012年5月13日，1歐元兌8.15元人民幣的匯率計算，約為40750萬元人民幣)。因該項目為全省打捆項目，湖北省計劃支持在10～15個縣(市、區)實施，平均每個項目縣(市、區)的貸款總規模為300～500萬歐元。

4 前期準備工作的思路

因歐洲投資銀行林業專項框架貸款項目是舉國債造林，務必將貸款用好，用出效益，確保貸款項目能按時還本、付息和付費。同時兼顧生態、社會和經濟效益的協調，以及林業的可持續經營發展。從而，實現貸款項目責、權、利的高度統一和借、用、還的良性循環。而縣級林業部門既是項目實施的主管部門，又是項目實施的載體，起著承上啟下的橋梁和紐帶作用。因此，在項目實施前，務必要做好如下的前期準備工作。

4.1 爭取政府的重視和支持，與其他部門溝通、協調和配合

因歐洲投資銀行林業專項框架貸款屬于歐洲投資銀行貸給中國政府，用于國內林業建設的信貸資金，是財政部代表中國政府與歐洲投資銀行簽訂的貸款協議。那么，其債務主體是財政部。然后由財政部轉貸給各省級人民政府，再由省人民政府轉貸給各縣人民政府，其債務主體是省財政廳和縣財政局。而縣級林業部門要爭取此項目的先決條件，就是縣人民政府要向省財政廳上報項目申請書，縣財政局必須出具項目還款承諾書。因此，要申報和實施此貸款項目，縣級林業部門主要領導就要及時向縣人民政府主管和分管領導匯報，爭取政府的重視和支持。同時，與縣財政等部門的領導進行溝通和協商，做好與這些部門的密切配合。只有這樣，才能贏得工作的主動權。

4.2 做好項目的前期規劃和論證，選擇實力雄厚的造林業主

因要申報和實施任何林業項目，首先必須做好項目的規劃和論證工作，這也是確保項目實施成功和資金投放安全的必要舉措。當然，此貸款項目也不例外。而要做好此項工作，則必須做到如下幾點:一是合理確定投資規模和投資項目。縣級林業部門要根據本縣林業生產實際來選擇投資項目，并按縣財政局向省財政廳出具的還款承諾書的總額度，來確定項目投資的總規模，然后將投資總規模分解落實到每個投資項目。二是合理選擇造林業主。在進行造林業主選擇的過程中，要對造林業主的地理、交通、林地資源、經濟實力和償債能力等方面進行綜合考評和論證。將項目投放在地理和交通條件好，林地資源豐富，經濟實力雄厚和償債能力強的造林業主，以確保整個項目資金投放的安全和高效。三是合理選擇造林地塊和造林樹種，明確資金投放重點。投資規模和造林業主選擇好后，縣級林業部門要安排技術人員對造林業主的造林地塊進行詳細調查。并按照適地適樹的原則設計好造林類型和造林樹種，將資金的重點投放在見效快、效益高，還貸有保障的具體造林項目，以實現將來項目投資效益的最大化。

4.3 落實好配套資金，為項目能夠按期實施奠定堅實的基礎

根據省林業廳下發的(鄂林外函［2011］202號)和省財政廳下發的(鄂財際發［2012］9號)文件精神，歐洲投資銀行林業專項框架貸款項目的貸款額度只占項目總投資的50%，國內配套資金占50%。但要實施好此項目，僅靠50%的信貸資金是根本完不成的。而在項目實施前務必落實好項目所需的配套資金，否則將影響項目的建設質量，影響中國林業在世界上的國際信譽。因此，要多渠道籌措項目建設所需的配套資金。一是爭取中央和省級財政20%的配套資金，用于項目配套建設。二是由縣政府統籌和整合涉林項目資金，按項目投資總額的15%安排配套資金，用于項目配套建設，做到小項目為大項目配套。三是項目造林單位以投工、投勞、苗木和現金等方式，按項目投資總額的10%自籌配套資金，用于項目配套建設。四是縣財政按項目投資總額的5%，從財政預算中安排配套資金，用于項目配套建設。

4.4 建立綜合還貸機制，確保項目能按時還本、付息和付費

因歐洲投資銀行林業專項框架貸款項目是舉國債造林，到期必須還貸的涉外項目，而項目的寬限期只有5年，到了第6年就要開始償還貸款。但因林業造林項目投資額度大，受水災、雪災、冰災和火災等不確定性因素的影響大，回收期限長，收益難以預見。同時，項目建成后形成的林木資產流動性不強，變現能力差，資金周轉不快和回收速度慢。一般商品林的周轉期是10～25年，經濟林的周轉期是5～10年，而防護林和生態公益林的建設與修復項目，不但沒有經濟效益，而且每年還要投入項目林后續管理的防火、防盜和防蟲等“三防”費用。加之，林木采伐受國家限額采伐制度的影響，使項目建成后資金回收的時間會更長，還款的難度會更大。可以說，在還貸的前8～10年，僅靠項目投資產生的經濟效益來償還貸款，真是“杯水車薪”。因此，在項目實施前就必須建立一套綜合的還貸約束機制，做到未雨綢繆，以維護國家對外開放的信譽。

一是實行資產抵押發放貸款。即將項目主體的資產(包括山林權證)經權威機構評估和法律公證后，再抵押給項目監管單位，且抵押物價值必須大于貸款額。一旦造林業主無法按時償還貸款時，項目主管部門可以將抵押的資產(包括林地使用權)進行公開拍賣，拍賣收入全額用于償還欠款。二是項目主體建立貸款償還機制。造林業主要將每年正常經營收益的20%，項目新增純收益的100%建立還貸準備金，存入縣財政還貸保證金專戶。三是在項目實施過程中，按項目投資總額的10%從項目撥款中收取項目資金，建立還貸準備金，存入縣財政還貸保證金專戶。四是縣財政按每年項目投資總額的10%，列入年度財政預算支出計劃，建立還貸準備金，存入縣財政還貸保證金專戶。五是根據縣財政出具的還款承諾書，如項目實施單位不能如期償還貸款，縣財政局將先從還貸保證金專戶支付所欠的項目貸款本息費，不足部分將由縣財政代為償還。

4.5 籌建項目管理機構，保證項目管理所需的正常工作經費

因歐洲投資銀行林業專項框架貸款的貸款期限為25年，其中寬限期為5年，還款期為20年。而要實施好此項目，縣級林業部門就必須籌建一個項目管理機構，并保證項目管理所需的正常工作經費。這既是保證項目建設期間，加強在建項目管理的需要，也是保證項目建設后期，加強項目林后續管護和債務管理的需要。

一是加強領導，成立項目領導小組。從項目申報開始時，縣政府就要及時成立由縣長任組長，分管林業的副縣長任副組長，縣林業、財政、發改和審計等部門負責人為成員的項目領導機構，以切實加強對項目的領導。領導小組下設立項目管理辦公室，由縣林業局局長任辦公室主任。二是配備合格的項目管理人員。縣林業局要在本部門挑選政治合格、作風過硬和業務精良的人員，到項目管理機構擔任管理人員，以切實加強對項目的管理。三是保證項目管理所需的正常工作經費。根據項目管理的有關規定，在項目實施期間，可以按項目投資總額的一定比例提取項目管理費。但由于項目建設期間要做好項目的規劃設計、檢查驗收、提款報帳、物資采購、環境評估和科技試驗等方面的工作，需要投入大量的人力、物力和財力。而提取的項目管理費，在項目實施期間就全部用完了。因此，縣財政局應將項目管理機構人員的工資列入財政預算，縣林業局要保證項目實施前和后續管理所需的正常工作經費。四是要保證項目管理機構和人員的相對穩定。由于項目建設期只有5～6年，而還款期長達20年。同時項目后期的管理工作難度大，要求高，政策性強。可以說，項目實施完畢，才是項目管理新的開始。因此，縣林業局要保持項目管理機構和人員的相對穩定。不能項目實施剛結束，就將項目的管理機構撤銷、合并或降級。從而，使項目林后續管護、承接債權、核對債務和分配還款額度等工作，處于無人管理的狀態。

［1］湖北省林業廳.關于征求利用歐投行貸款實施森林可持續經營項目意見的函［R］.武漢:湖北省林業廳，2011.

［2］湖北省林業廳.關于填寫利用歐投行貸款實施森林可持續經營項目建議書申報表格的通知［R］.武漢:湖北省林業廳，2011.

［3］湖北省財政廳.關于利用歐洲投資銀行林業專項框架貸款有關事項的通知［R］.武漢:湖北省財政廳，2012.

［4］付健全，田 禾.我國與歐投行簽訂2.5億歐元林業貸款協議［J］.中國綠色時報，2012(2):1.