林木種苗執(zhí)法管理中存在的問題和對策

葉波

(貴州省鎮(zhèn)寧自治縣林業(yè)局，貴州 鎮(zhèn)寧 561200)

1 引言

進(jìn)入21世紀(jì)，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)初步形成，在社會生活的各個領(lǐng)域都已基本實現(xiàn)了有法可依的局面，我國已制定施行的林木種苗法規(guī)有《中華人民共和國種子法》、《中華人民共和國植物新品種保護(hù)條例》、《中華人民共和國植物新品種保護(hù)條例實施細(xì)則(林業(yè)部分)》、《中華人民共和國植物檢疫條例》、《中華人民共和國植物檢疫條例實施細(xì)則(林業(yè)部分)》、《主要林木目錄(第一批)》、《林木良種推廣使用管理辦法》等，形成了覆蓋種質(zhì)資源保護(hù)、良種選育和品種審定推廣、林木種苗生產(chǎn)經(jīng)營管理、基地建設(shè)、繁育、產(chǎn)品質(zhì)量及質(zhì)量檢驗方法、儲藏和流通等全方位的林木種苗法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及質(zhì)量監(jiān)督體系。

2 林木種苗行政執(zhí)法中存在的問題

2.1 種苗依法行政觀念淡薄

近年來，鎮(zhèn)寧縣雖然加大了對《種子法》及林業(yè)有關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，但是部分干部和群眾，對《種子法》和林業(yè)的法律法規(guī)還認(rèn)識不清，不了解林木種苗行政執(zhí)法部門的職能，在一些管理人員中，仍存在著模糊意識、上級意識、人情大于法的意識等不良意識傾向，這也給依法行政和種苗執(zhí)法帶來困難。

2.2 行政執(zhí)法主體混亂

行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)是依法享有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)或事業(yè)組織。目前沒有合法依據(jù)而行使行政執(zhí)法的現(xiàn)象比較突出。林業(yè)局設(shè)立的木材檢查站、植物檢疫站和種苗站，行政上歸林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)，都可以檢查苗木及苗木生產(chǎn)經(jīng)營，但木材檢查站主要檢查木材流通，植物檢疫站主要進(jìn)行植物產(chǎn)地檢疫，種苗站主要是指導(dǎo)苗木生產(chǎn)。林業(yè)局未授權(quán)苗木執(zhí)法行政主體，各部門對如何檢查苗木，適用的法律，處理的方式，仍沒有明確的規(guī)定，致使部門之間職責(zé)不清，職責(zé)交叉。

2.3 執(zhí)法水平不高

(1)林業(yè)行政執(zhí)法隊伍整體水平偏低。行政執(zhí)法是一項綜合性的工作，要高質(zhì)量地完成執(zhí)法任務(wù)，就要求執(zhí)法人員有較高的法律素質(zhì)和政治素質(zhì)。目前林業(yè)執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)偏低。首先是林業(yè)執(zhí)法人員林業(yè)專業(yè)水平較低，特別是林木種苗知識偏低，執(zhí)法人員學(xué)歷偏低，繼續(xù)教育不夠，雖然有組織部分執(zhí)法人員參加執(zhí)法培訓(xùn)班，但是仍存在一些執(zhí)法人員對法律、政策理解不深不透，對法條、法理的認(rèn)識膚淺，使得林木種苗執(zhí)法不規(guī)范，執(zhí)法水平不高。

(2)沒有專門的林木種苗執(zhí)法人員。鎮(zhèn)寧縣的林業(yè)行政執(zhí)法人員大部分是木材檢查站工作人員，對于林木種苗執(zhí)法的重要性認(rèn)識不夠，同時，在林木種苗執(zhí)法時缺少林木種苗知識和執(zhí)法經(jīng)驗。

(3)執(zhí)法程序不規(guī)范。在實際執(zhí)法過程中，存在使用執(zhí)法文書不規(guī)范，漏項、丟項、引用條文錯誤、字跡潦草、語言表述不清、人為地簡化或省略法定的執(zhí)法步驟等問題。

(4)執(zhí)法隨意性大。部分行政執(zhí)法人員由于沒有林木種苗執(zhí)法的水平和必要的苗木知識，執(zhí)法時憑經(jīng)驗執(zhí)法，執(zhí)法隨意性大。

2.4 資金缺乏

基層林業(yè)行政執(zhí)法部門普遍執(zhí)法經(jīng)費不足，行政執(zhí)法人員大多都是兼職，沒有固定的編制，沒有專職苗木行政執(zhí)法人員。

2.5 監(jiān)督、管理力度較弱

一是林木種苗執(zhí)法監(jiān)督的廣度和深度不夠。目前，鎮(zhèn)寧縣的林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督主要是年度執(zhí)法檢查和專項檢查，沒有專門的林木種苗執(zhí)法檢查和監(jiān)督。二是執(zhí)法監(jiān)督的效果無法體現(xiàn)。執(zhí)法監(jiān)督的主要目的是為了糾錯和改正。但在實際工作中沒有很好地發(fā)揮作用，對執(zhí)法過錯行為不能及時發(fā)現(xiàn);有的雖然發(fā)現(xiàn)了但追究責(zé)任，對違法人員起不到規(guī)范、懲戒和教育的作用。

3 解決林木種苗執(zhí)法中有關(guān)問題的主要對策

3.1 加強(qiáng)種苗執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)，保障執(zhí)法工作的順利進(jìn)行

林木種苗執(zhí)法工作明確由由分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，組織有關(guān)專業(yè)技術(shù)人員開展執(zhí)法工作。將林木種苗執(zhí)法工作列入了議事日程，通過加強(qiáng)種苗執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)，使林木種苗執(zhí)法工作正常有序開展，林木種苗執(zhí)法工作得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.2 加大宣傳力度，充分發(fā)揮公眾輿論監(jiān)督的作用

加大宣傳《種子法》等法律法規(guī)的力度，以貫徹實施《種子法》為重點，加強(qiáng)宣傳力度，充分利用電視臺、廣播站、板報等媒體開展形式多樣、內(nèi)容豐富的種苗法制宣傳，擴(kuò)大宣傳層面和范圍，進(jìn)一步提高宣傳效果。讓廣大群眾充分了解《種子法》，讓執(zhí)法人員充分了解林木種苗執(zhí)法工作職責(zé)和任務(wù)，了解保護(hù)和規(guī)范林木種子市場的重要意義，要使那些制售假劣種苗的違法行為得到相應(yīng)的處罰，要把檢查出的違法行為在相應(yīng)的媒體進(jìn)行曝光，讓違法分子無機(jī)可趁，無利可圖。

3.3 規(guī)范執(zhí)法工作，加大執(zhí)法培訓(xùn)力度

在林木種苗執(zhí)法中嚴(yán)格按照《種子法》規(guī)定，根據(jù)行政處罰程序的適用條件、適用簡易程序、一般程序和聽證程序。實施處罰時要做到事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)準(zhǔn)確，處罰適當(dāng)，手續(xù)完備。對林木種苗執(zhí)法人員進(jìn)行必要的執(zhí)法培訓(xùn)，讓執(zhí)法人員掌握相應(yīng)的林木種苗知識和相關(guān)的法律知識，提高執(zhí)法水平。

3.4 加大林木種苗執(zhí)法力度

(1)加大種苗行政執(zhí)法力度，凈化種苗市場。加強(qiáng)對出圃苗和種子的質(zhì)量檢驗，全面推行“兩證一簽”制度，重視種苗生產(chǎn)、流通和使用，重視監(jiān)督和檢驗工作，查處無證和無簽生產(chǎn)經(jīng)營林木種子的廠家。整頓和規(guī)范林木種苗市場秩序，切實解決在種苗行政生產(chǎn)和使用過程中存在的突出問題。

(2)要針對林木種苗工作中突出的問題和薄弱環(huán)節(jié)，開展林木種苗行政執(zhí)法專項檢查。苗木生產(chǎn)經(jīng)營必須具備苗木生產(chǎn)許可證和苗木經(jīng)營許可證，開展苗木執(zhí)法檢查要重點檢查是否有生產(chǎn)經(jīng)營假劣種子行為，是否按許可核準(zhǔn)的名稱、地點、種類、有效區(qū)域、經(jīng)營方式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動等。林業(yè)重點工程造林使用的苗木必須要具備“兩證一簽”，必須要進(jìn)行苗木檢疫，必須是國標(biāo)Ⅱ級以上的苗木，如果不符合以上標(biāo)準(zhǔn)，要責(zé)令和督促工程建設(shè)單位進(jìn)行整改，直到解決問題。

(3)完善種苗行政執(zhí)法手段，要充分運用動態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段，對林木種苗生產(chǎn)經(jīng)營主體實施管理和監(jiān)督;應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政指導(dǎo)等方式的作用，引導(dǎo)林木種苗經(jīng)營企業(yè)樹立品牌意識，培育林木種苗品牌經(jīng)營主體，樹立品牌信譽(yù)和形象，積極開展名牌林木種苗產(chǎn)品推薦認(rèn)定，并鼓勵支持有能力的苗木生產(chǎn)單位進(jìn)行商標(biāo)注冊，尤其是擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和特色產(chǎn)品的商標(biāo)注冊，引導(dǎo)有關(guān)育苗單位和個人選育、生產(chǎn)、經(jīng)營和使用林木良種，推動林木良種化進(jìn)程。

3.5 完善行政執(zhí)法體制

林業(yè)局要積極協(xié)調(diào)各部門，明確林業(yè)種苗執(zhí)法主體，明確林木種苗站的編制和人員，為林木種苗行政執(zhí)法人員定崗定編，增加經(jīng)費投入力度，以保證種苗執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。

3.6 加大種苗案件查處力度

依法打擊非法、無證經(jīng)營，依法查處非法收購等現(xiàn)象。依法整頓種苗市場，加強(qiáng)種苗市場監(jiān)管，打擊制售假劣種苗行為情況，嚴(yán)格種苗市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。

3.7 規(guī)范市場運營機(jī)制

引導(dǎo)種苗生產(chǎn)經(jīng)營者學(xué)法、知法、守法，規(guī)范經(jīng)營。實行種苗質(zhì)量自查制度，嚴(yán)格執(zhí)行種苗質(zhì)量管理有關(guān)規(guī)定，在種子調(diào)撥、入庫和播種前、苗木出圃前都要經(jīng)過質(zhì)量檢驗和產(chǎn)地檢疫，實行統(tǒng)一檢疫、統(tǒng)一包裝、統(tǒng)一質(zhì)量，保證種子和苗木質(zhì)量，并防止林業(yè)有害生物入侵，為林木種苗生產(chǎn)供應(yīng)提供健康的發(fā)展環(huán)境。

3.8 開展專項執(zhí)法行動，規(guī)范種苗市場

在造林育苗和林木種子采收季節(jié)，開展了林木執(zhí)法專項行動，規(guī)范林木種子生產(chǎn)許可和經(jīng)營許可，查處無證生產(chǎn)經(jīng)營林木種子情況，整頓和規(guī)范林木種苗生產(chǎn)經(jīng)營秩序，依法打擊非法經(jīng)營，制售假劣種苗行為。加強(qiáng)林木種苗檢驗檢疫管理，確保林業(yè)和生態(tài)建設(shè)種苗質(zhì)量。

4 鎮(zhèn)寧縣林木種苗行政執(zhí)法新思路

4.1 明確林木種苗執(zhí)法主體，調(diào)動林木種苗執(zhí)法的積極因素

鎮(zhèn)寧縣沒有明確的林木種苗執(zhí)法單位，林木種苗執(zhí)法基本處于癱瘓的狀態(tài)，為改變這一現(xiàn)狀，該縣必須明確林木種苗執(zhí)法主體，明確專職人員，調(diào)動林木種苗執(zhí)法的積極因素。從而保障該縣林木種苗生產(chǎn)、經(jīng)營、管理工作健康可持續(xù)發(fā)展。

4.2 保證林木種苗執(zhí)法的必要經(jīng)費

縣林業(yè)局要安排林木種苗執(zhí)法工作的專項經(jīng)費，購置必要的執(zhí)法工具，確保鎮(zhèn)寧縣的林木種苗執(zhí)法工作能正常開展。

4.3 林木種苗執(zhí)法要注重創(chuàng)新，全面監(jiān)管

新形勢下林木種苗行政管理工作面臨許多新情況，新問題，比如網(wǎng)上交易、廣告的監(jiān)管、對種苗質(zhì)量的第三方監(jiān)管等等，對于這些問題，不能簡單地用老方法，老觀念來看待，必須用創(chuàng)新的思維，用發(fā)展的眼光，堅持疏堵結(jié)合，重在疏導(dǎo)上下功夫，同時加強(qiáng)法制和制度建設(shè)，用法律手段去引導(dǎo)、規(guī)范，從而全面開創(chuàng)和諧美好而充滿活力的林木種苗建設(shè)新局面。

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