古藺縣集體林權(quán)主體改革問(wèn)題與對(duì)策探討

趙中國(guó)

(四川省古藺縣林業(yè)局，四川 古藺646500)

1 引言

集體林權(quán)改革包括主體改革和配套制度改革兩個(gè)階段，主體改革簡(jiǎn)稱“確權(quán)頒證”，主要成果是建立起林權(quán)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，打好基礎(chǔ);配套制度改革是實(shí)施國(guó)家各項(xiàng)惠林政策，促進(jìn)林農(nóng)受益的基礎(chǔ)。古藺縣2009年基本完成了集體林權(quán)制度主體改革任務(wù)，確權(quán)頒證面積占全縣集體林的95.88%，全縣林權(quán)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)初步建立。但是，隨著配套改革的進(jìn)一步深化，商品林采伐、國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)日邔?shí)施，局部地方前期工作粗糙隱藏的一些問(wèn)題陸續(xù)暴露，引發(fā)糾紛，直接對(duì)林農(nóng)切身利益和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。

2 存在的問(wèn)題

2.1 林改政策宣傳不到位，集體林地處置不公開(kāi)

有的群眾對(duì)“林改”一無(wú)所知，有的農(nóng)戶對(duì)自己的林地是否已填辦林權(quán)證不知道，部分農(nóng)戶對(duì)公益林商品林及各項(xiàng)惠林政策知之甚少。

少數(shù)地方集體林地處置沒(méi)按村民民主討論程序進(jìn)行，只憑村組干部等少數(shù)人意思操作，以村組干部名義直接申請(qǐng)登記林權(quán)，或暗箱操作低價(jià)處置落實(shí)給親戚好友承包經(jīng)營(yíng)，或分?jǐn)偯娣e時(shí)村組干部多占。

2.2 林權(quán)信息不準(zhǔn)確，林權(quán)證權(quán)威遭遇沖擊

有的地方勘驗(yàn)登記沒(méi)通知林農(nóng)參加，閉門造車，登記的地點(diǎn)、四界、樹(shù)種、林種與現(xiàn)地不合，面積分?jǐn)偛还踔亮謾?quán)證遲遲不發(fā)到林農(nóng)手中。每年上半年申報(bào)商品林采伐，都有農(nóng)戶申請(qǐng)修正林權(quán)證。有的地方在征地過(guò)程中發(fā)生糾紛，新林權(quán)證基本不管用。林權(quán)證不規(guī)范問(wèn)題的突出，嚴(yán)重影響了林權(quán)證的法律權(quán)威性。2011年安排兌現(xiàn)公益林生態(tài)補(bǔ)償金以來(lái)，已有幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)整村返工重新確權(quán)勘驗(yàn)。

2.3 林權(quán)糾紛調(diào)處不徹底，未確權(quán)林地面積大

林權(quán)證發(fā)放以后，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)放松了林權(quán)糾紛調(diào)解工作，原有疑難問(wèn)題繼續(xù)存在，新的問(wèn)題不斷滋生，導(dǎo)致農(nóng)戶到縣上訪，訴訟案例大為增加。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)古藺縣尚有5897.3hm2集體林地未確權(quán)辦證，占全縣應(yīng)確權(quán)集體林地的4.12%，主要為鄉(xiāng)村林場(chǎng)、集體山林、世行造林大戶承包造林、整組扯皮等，已是多年未解的老大難問(wèn)題。

2.4 局部地區(qū)存在私下流轉(zhuǎn)林權(quán)現(xiàn)象

有的地方私下流轉(zhuǎn)林地林木，甚至有向林農(nóng)收購(gòu)公益林地(政府明令不準(zhǔn)私下流轉(zhuǎn)林權(quán)，政策規(guī)定公益林禁止流轉(zhuǎn))的現(xiàn)象。

3 不良后果

3.1 林農(nóng)利益受影響

商品林采伐政策不能正常執(zhí)行，公益林生態(tài)補(bǔ)償金不能正常兌現(xiàn)，森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策不能細(xì)化實(shí)施到戶，受災(zāi)林農(nóng)索賠困難，抵押貸款、股份合作難以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家造林補(bǔ)貼等政策難以實(shí)施。

3.2 林木采伐管理難度加大

私下流轉(zhuǎn)導(dǎo)致采伐管理脫節(jié)，更新工作扯皮不斷，大片皆伐林地多年丟荒。

3.3 經(jīng)營(yíng)者不敢大膽投資

林地未確權(quán)的，經(jīng)營(yíng)者不敢大膽投資培育森林資源經(jīng)營(yíng)林地。

3.4 林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范

典型問(wèn)題是私下轉(zhuǎn)讓。農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)林權(quán)導(dǎo)致林農(nóng)過(guò)早失去林地，集體林沒(méi)經(jīng)資產(chǎn)評(píng)估也不登記過(guò)戶就轉(zhuǎn)讓給私人老板，林農(nóng)合法權(quán)益受損害，甚至發(fā)現(xiàn)有私下協(xié)議轉(zhuǎn)讓公益林的現(xiàn)象，這些都埋下種種隱患。

3.5 農(nóng)村不穩(wěn)定因素增加

林權(quán)糾紛已成為影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的主要因素，給當(dāng)?shù)卣矌?lái)壓力。

4 原因分析

4.1 思想認(rèn)識(shí)不到位

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于集體林權(quán)改革的重要性和復(fù)雜性認(rèn)識(shí)重視不夠，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今還在用“宜粗不宜細(xì)，擱平為原則，睡著娃兒莫弄醒”的思想領(lǐng)導(dǎo)林改工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為縣領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有連續(xù)追蹤督查就不重要。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部擔(dān)心群眾了解林改政策后權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，增大了工作阻力，采取保守策略，有的地方根本沒(méi)召開(kāi)過(guò)群眾會(huì)議。

有的基層干部片面追求進(jìn)度，省略重要程序，導(dǎo)致勘界成果質(zhì)量粗糙。

4.2 人員隊(duì)伍不穩(wěn)定

林改期間，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)頻繁變化，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林權(quán)數(shù)據(jù)錄入工作經(jīng)歷過(guò)多人參與，最終數(shù)據(jù)不全。有的村請(qǐng)人代勞，又沒(méi)把熟悉本地情況的人員用上，純粹以完成任務(wù)為目標(biāo)。

4.3 群眾參與不充分

由于宣傳不夠和外出務(wù)工戶較多等原因，農(nóng)戶在林改工作中參與不充分，有的持無(wú)所謂態(tài)度，不擔(dān)心林地會(huì)被他人拿走;大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)面積分?jǐn)偠嗌俨魂P(guān)注。林權(quán)公示不看，林權(quán)證領(lǐng)回也不看。直到牽涉經(jīng)濟(jì)利益時(shí)才重視起來(lái)。

4.4 糾紛調(diào)處不主動(dòng)

調(diào)查處理林權(quán)糾紛是很復(fù)雜的工作，耗時(shí)費(fèi)力費(fèi)神，有的爭(zhēng)議方強(qiáng)勢(shì)、態(tài)度過(guò)激，當(dāng)事人對(duì)處理決定不服申請(qǐng)復(fù)議直至訴訟程序三年五載的也要爭(zhēng)下去，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)心下處理決定后要當(dāng)被告而遲遲不愿做出處理結(jié)論。

4.5 工作經(jīng)費(fèi)不保障

林權(quán)改革勘驗(yàn)操作主要靠村組干部完成，而村組干部和業(yè)務(wù)人員工作量大、報(bào)酬低、被逼干、不愿干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排給村組的工作經(jīng)費(fèi)少，有時(shí)甚至只表態(tài)不兌現(xiàn)，村組干部不信任。

5 對(duì)策與建議

5.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，保障經(jīng)費(fèi)

縣委政府借實(shí)施天保工程二期全縣兌現(xiàn)公益林生態(tài)補(bǔ)償金之有利時(shí)機(jī)，把集體林權(quán)主體改革“回頭看整改”作為2012年一項(xiàng)大的“民生工程”來(lái)抓，作為檢驗(yàn)新一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政為民態(tài)度和執(zhí)行能力的一大題目，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)書記“一把手述職”機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，列入目標(biāo)考核，層層落實(shí)責(zé)任制，縣領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)會(huì)議強(qiáng)調(diào)和下鄉(xiāng)采訪群眾等多種方式加強(qiáng)督查，縣財(cái)政安排工作經(jīng)費(fèi)做有力保障，特別要將村組干部等操作者層的工作報(bào)酬安排保障到位。

5.2 廣泛宣傳，動(dòng)員到位

通過(guò)電視公開(kāi)宣傳林改確權(quán)政策和各項(xiàng)配套惠林政策，發(fā)動(dòng)廣大群眾從關(guān)心自身利益的態(tài)度積極參與“回頭看”核實(shí)整改。公布縣林改辦和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林改辦電話號(hào)碼，接受群眾咨詢。

5.3 注重培訓(xùn)，跟蹤指導(dǎo)

由縣林改辦精心組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)骨干、林業(yè)站人員、村組操作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)，將“回頭看整改”所需掌握的林業(yè)政策、操作技術(shù)、糾紛調(diào)處技巧等項(xiàng)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)到位(特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委換屆以來(lái)，多數(shù)分管領(lǐng)導(dǎo)和村干部屬新接手林改工作，尤為急需)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要確定1名業(yè)務(wù)骨干專人保持與縣林改辦聯(lián)絡(luò)，接受其跟蹤指導(dǎo)。

5.4 強(qiáng)化監(jiān)督，陽(yáng)光操作

村組干部如何操作是集體林權(quán)主體改革及本次“回頭看整改”成功的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面核實(shí)林權(quán)數(shù)據(jù)，工作量大，會(huì)牽出一些麻煩需要面對(duì)和處理。現(xiàn)任村組干部中很多是林改時(shí)的主要操作者，本次又要通過(guò)他們?nèi)ソM織整改修正前期錯(cuò)亂和解決遺留問(wèn)題，多種糾結(jié)心態(tài)特別值得關(guān)注:有耗盡心力談到“林改”色變的，有嫌辛苦麻煩試圖繼續(xù)敷衍的，有自身存在問(wèn)題放不下面子的，有沒(méi)兌現(xiàn)前期工作經(jīng)費(fèi)情緒抵觸的，有既得利益遭受沖擊不甘心的，必然要經(jīng)歷一個(gè)思想大轉(zhuǎn)彎的過(guò)程。

縣鄉(xiāng)紀(jì)檢公布監(jiān)督電話，加強(qiáng)對(duì)“回頭看整改”和生態(tài)補(bǔ)償金兌現(xiàn)全過(guò)程的檢查監(jiān)督，督查各級(jí)工作人員不良工作作風(fēng)，查處違規(guī)操作和侵占群眾利益的行為，為整改工作保駕護(hù)航。

5.5 全面核實(shí)，切實(shí)整改

(1)將全縣已確權(quán)頒證林權(quán)數(shù)據(jù)以生產(chǎn)組(社)為單位輸出表格，公示到組、核實(shí)到戶、修正到每個(gè)地塊每項(xiàng)信息。凡有差錯(cuò)的，通過(guò)核實(shí)修正申請(qǐng)表收集回來(lái)。

(2)為保證真正將林權(quán)信息與林農(nóng)見(jiàn)面，核實(shí)表經(jīng)農(nóng)戶本人簽字、填寫農(nóng)戶電話號(hào)碼備查，組長(zhǎng)簽字蓋章、包組村干部簽字、村委會(huì)蓋章、林業(yè)站人員就樹(shù)種林種修正核實(shí)簽字、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府蓋章等程序?qū)徍税殃P(guān)后上報(bào)縣林改辦修正。

(3)凡核實(shí)需要修正的林權(quán)證，登記收集修正換證。

(4)本次核實(shí)整改過(guò)程中，本著有錯(cuò)必糾的原則，務(wù)求實(shí)在，確保林權(quán)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠。錯(cuò)亂較多的組，應(yīng)直接重新確權(quán)勘驗(yàn)。

(5)扎實(shí)開(kāi)展林權(quán)糾紛調(diào)處大突擊，及時(shí)化解前期遺留問(wèn)題，落實(shí)確權(quán)頒證，妥善處理整改中暴露的新問(wèn)題。

(6)經(jīng)全面核實(shí)整改確認(rèn)的林權(quán)數(shù)據(jù)作為今后分類經(jīng)營(yíng)(兌現(xiàn)公益林生態(tài)補(bǔ)償金和商品林采伐流轉(zhuǎn)等)的依據(jù)。

［1］四川省林業(yè)廳.四川省集體林權(quán)制度改革文件資料匯編［R］.成都:四川省林業(yè)廳，2009.

［2］財(cái)政部，國(guó)家林業(yè)局.關(guān)于印發(fā)中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法的通知［R］.北京:財(cái)政部，國(guó)家林業(yè)局，2009.

［3］國(guó)家林業(yè)局.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)林地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知［R］.北京:國(guó)家林業(yè)局，2012.

［4］四川省林業(yè)廳.關(guān)于加強(qiáng)集體林權(quán)制度改革工作的通知［R］.成都:四川省林業(yè)廳，2012.

［5］四川省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究院.古藺縣天然林資源保護(hù)工程二期實(shí)施方案［R］.成都:四川省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究院，2011.

［6］王 玲.四川集體林權(quán)流轉(zhuǎn)及對(duì)策［J］.四川林業(yè)科技，2010(4):86～89.