妥善解決無序縮短工期才能“提高經濟效益”——應在工程招投標過程中明確合理工期，依法加強工期控制

文｜上海市建緯律師事務所 錢 虹 朱樹英

我國《招標投標法》第1條規定：“為了規范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，提高經濟效益，保證項目質量，制定本法”。國家立法部門對該條中“提高經濟效益”的解釋為“節省投資，縮短工期，保證質量”，這里的“縮短工期”絕不等于是無序縮短工期。但多年來，在工程項目招投標的實務操作中，“提高經濟效益”卻被誤讀為無序縮短工期的代名詞。工程項目的中標與否，很大程度上與投標人是否響應招標人要求的工期有關，與投標人的投標方案中工期長短直接相關，招標投標過程成了無序壓縮工期的合法通道。通過招投標，正常的施工工期常常被壓縮一半甚至更多，更有甚者，時下的工程招標工期及合同工期一般都以天計算，節假日及休息日均被計算在工期內，那么實際施工日期又被壓縮了七分之二。事實上，為了完成已被大大壓縮的工期，建筑行業一般都不執行國家的勞動法規，為了搶工期，施工企業的工人周末一般都不能休息。

對于工程工期，國務院的《建設工程質量管理條例》第10條明確規定：“發包單位不得迫使承包方以低于成本價格競標，不得任意壓縮合理工期。”但何為“合理工期”，我國立法本身并未界定，國家的管理制度并沒有相應的規定，建筑行業原有的定額工期制度也基本荒廢。因施工工期被無序縮短，不僅相應縮短了建筑工程的使用壽命，也誘發了不少重大的工程質量安全事故，在實踐中造成了極其嚴重的負面影響。因此，通過招投標合理確定合同工期，主管部門加強施工工期的控制已迫在眉睫，建立合理工期制度也已勢在必行。

1 無序壓縮工期已造成極其嚴重的負面影響

實踐證明項目建設無序縮短工期是影響建設工程質量和壽命的一個關鍵性問題。市場運作中，通過不規范的招投標已形成施工工期被無序壓縮和搶工期的操作習慣，導致很多施工企業在工期緊張的前提下無視施工安全，違規搶工期造成的安全隱患非常嚴重。通過工程招標投標無序壓縮工期，在我國建設領域造成的負面影響主要體現在兩方面：一方面，搶工期引起了重大的建設工程的質量安全事故；另一方面，因工期縮短也相應縮短了建筑物本身的壽命。

（1）無序壓縮合理工期是造成重大安全質量事故的重要原因。

近年來，隨著我國城市化進程和經濟建設的迅速發展，建筑業得到長足發展，但隨之而來的問題也接連不斷，尤其是建設工程的質量、安全事故不斷。凡在發生事故的事后原因調查中，基本都能發現無序壓縮工期是一個重要的原因。

任意壓縮施工合理工期，常常導致一些基本的工程建設規范和標準成為被遺忘的角落。不少項目以“邊設計、邊施工、邊報建”方式建設，未審批、先開工埋下安全隱患。有的項目采取違反科學的技術手段使澆灌的混凝土加快凝固，以達到縮短工期的目的，從而形成了“豆腐渣”工程。有的項目在施工中已發現新的地質風險，但為趕工期，不及時采取措施或者采取的安全措施不到位最終導致事故發生。造成21人死亡的杭州地鐵一號線湘湖站塌陷事故，正是由于在地質發生異常變動情況下仍然搶工期所致；造成死41人傷200余人的溫甬動車相撞事故，經國務院調查，設計、施工搶工期同樣是一個重要原因。

以建筑市場管理比較規范的上海市為例，這一問題同樣嚴重存在。2009年6月27日，上海閔行區“河畔景苑”小區一棟即將交付的13層住宅樓瞬間整體傾覆倒塌，造成一人死亡，事故造成嚴重的負面影響。其原因之一是工程臨近交付，施工現場產生大量的堆土在大樓一側未被及時搬運出現場，大樓的水平側向力嚴重超過設計標準而導致大樓倒塌。更嚴重的是：2010年11月15日，已使用了13年的上海市靜安區膠州路728號公寓大修、改建工程的施工現場，因施工管理混亂、違規作業引起特別重大火災事故，造成58人死亡、73人受傷的特別重大安全事故。以11·15大火事故為例，正是因為趕工期，該公寓改建項目執行經理在沒有制定新的施工方案的情況下，提出搭設腳手架和噴涂外墻保溫涂料實行交叉同步施工以加快工程進度的施工方案。明知保溫材料是易燃材料、在居民住宅內施工趕工期存在安全危險，但包括監理、安全員等在內的所有人都沒有提出異議。最終，電焊和保溫材料的同步施工為火災發生以及重大人員傷亡埋下直接隱患，并最終導致火災事故的不可收拾。上海市的這兩起重大質量、安全事故，都與無序壓縮工期以及搶工期有關，都造成了人民生命、財產的重大損失。

（2）我國建筑物的壽命明顯降低與無序壓縮工期直接相關。

2010年3月，“第六屆國際綠色建筑與建筑節能大會暨新技術與產品博覽會”在北京國際會議中心召開。據會議報道，住房和城鄉建設部副部長仇保興在會上發表重要講話，稱我國是世界上每年新建建筑量最大的國家，每年20億平方米新建面積，相當于消耗了全世界40%的水泥和鋼材，但住房使用壽命只有25 30年。

國家主管部門的負責領導披露我國建筑物的壽命情況當然有事實依據。武漢白沙洲長江大橋在建成后的10年間，先后經過24次維修，平均不到1年要修兩次，成為名副其實的弱不禁風的“豆腐渣”工程，對此，有關部門的解釋是建造時用的是進口新材料，但為了趕工期，施工用的是“土辦法”：在沒有等到混凝土自然干透的情況下，采取高溫油爐烘干，使得瀝青黏合強度、硬度都大打折扣。如此“土洋結合”并沒有提升維修后的建筑質量，反而創造了建筑界“速朽”的奇跡。2010年廣西梧州市蒼梧縣沙頭鎮雙尚村在受災后重建的新房屋入住不到半年，就發現許多問題：屋頂斷裂、漏水、墻根下沉、地板裂縫隨處可見，很大程度是由于這些房屋是幾百人日夜趕工趕了兩三個月造成的。

建筑物主體結構使用年限被無序縮短，對使用人的生命財產造成嚴重的威脅。2011年11月，上海市茅臺路的一幢多層建筑，僅使用了二十幾年，建筑物陽臺因主筋不能承重而塌落，一位老太太隨之跌落身亡。按我國《民用建筑設計規則》的規定，城市磚混結構建筑的設計年限應不少于50年，按國家國有土地的出讓年限規定商品房的使用年限為70年。顯然，現在城市房屋建筑的壽命被嚴重“折壽”了。實踐證明：建筑物壽命很大程度由合理工期所決定，無序壓縮工期是建筑物壽命縮短的根本原因，因此，有關部門高度重視并有效解決這個問題已迫在眉睫，否則，房屋的使用年限縮短以及影響建筑物使用年限的質量缺陷，必將對子孫和后人造成極大的危害。

2 對建設工程合理工期與合同工期的控制疏于管理的原因

以史為鏡，可以知興替；以案為訓，可以查原委。回看上述事故并總結經驗教訓，不難發現近年來這些頻發的因工期問題導致的事故，直接反映出建設領域在工期控制管理方面存在如下問題。

（1）國家現有法律對工期問題的規定存在矛盾，有關規定針對性和操作性較弱，不符合建設工程施工實際的規范需要。

造成無序壓縮工期的一個重要原因，是我國現行立法本身存在著矛盾和不一致。前述施行于2000年1月1日的我國《招標投標法》第1條規定的“提高經濟效益”，全國人大法工委解釋為“節省投資，縮短工期，保證質量”，工程招投標過程造成的縮短工期，正是當事人按提高經濟效益“依法辦事”的誤讀結果。而施行于2000年1月30日的國務院《建設工程質量管理條例》第10條規定：“發包單位不得迫使承包方以低于成本價格競標，不得任意壓縮合理工期。”這前后只差一個月的兩條法律規定本身不一致，存在互相矛盾之嫌；且規定都過于原則，過于籠統，并沒有明確什么是工期？什么是合理工期？“任意壓縮合理工期”的衡量標準是什么？造成在工程招投標和工程施工實踐中，當事人都可以各取所需，自行其是。

除此之外，我國現行有關建設工程的法律體系缺乏操作性也是一個重要的原因。我國《建筑法》和《合同法》對建設工程的合理工期、合同工期以及縮短合理工期的幅度和控制都未作規定。對房地產開發的建設管理由《城市房地產管理法》進行規范，現行《城市房地產管理法》第三章“房地產開發”共有7條規定，分別從開發原則和總體規劃、出讓開發條件、項目總體要求、土地使用權處置、國家扶持、企業設立、注冊資本和投資額對房地產開發進行了規定，但并沒有對房屋建設工期作具體規定。雖然該法涉及了房地產開發的方方面面，但是，究其具體內容，這些規定均屬于原則性規定，既缺乏實際指導和操作上的實用性，也不足以規范、確保商品房屋建設質量的合理施工周期。事實上，我國法律、法規規定本身存在的上述問題，客觀上為建設單位和施工單位的無序壓縮工期提供了可趁之機，甚至給予了容忍或放任。

（2）建設單位和施工單位對合理工期的重視程度普遍不夠。

建設工程施工工期，是指建設項目從基礎正式破土動工起算，按設計文件完成全部工程內容，達到國家竣工驗收標準之日為止的全過程所需的工作時間。問題在于：在市場操作中，“合理工期”和“合同工期”的區別被嚴重忽視。所謂合理工期，是建設項目在正常的建設條件下，依據合理的施工工藝和管理，建設過程中對人力、財務、資源合理有效地利用，使項目的投資方和各參建單位均獲得滿意的經濟效益的工期，是保障工程建設質量與施工安全的必要勞動時間。而合同工期則是在合理工期的指導下，由建設工程的承、發包雙方根據項目建設的具體情況，經招標投標或協商一致在承包合同中確認雙方實際履行合同的建設工期。合理工期與合同工期雖只有一字之差，卻在施工實踐中產生根本不同的實際效果。

作為上海市政協常委，筆者去年參加市政協組織的在建工程施工現場的年中視察，來到本市管理十分規范的某大型施工企業的施工現場，在施工場地非常有限的情況下，地下4層、地上14層共18萬平方米建筑的合同工期按合理工期計算被縮短一半左右。視察的政協委員詢問項目經理是否計算過工程的合理工期，合同工期壓縮了多少合理工期，如何搶回時間差，項目經理明確回答：合同工期由招投標決定，對合理工期沒有研究過。

可見，包括房屋建筑和基礎設施項目的整個建設領域，當事人對縮短工期造成工程質量安全負面影響的認識嚴重不足，操作習慣造成建設單位和施工單位普遍認同合同工期，缺乏對合理工期以及合同工期縮短合理工期的控制范圍和幅度的應有重視。

（3）對違規搶工期，無序壓縮工期的責任追究機制缺失。

縱觀我國的法律規定，對于違規搶工期、無序壓縮工期，法律并無相關責任追究規定，并無預警和調控機制，也就是說只能等到建設工程出現事故后，我們在事故調查中才能查究其縮短工期是否構成事故原因。而且，無序壓縮工期導致的危害往往被事故本身的表面情況所掩蓋，查處也難以對無序壓縮工期進行究責。

在實踐中，經常出現建設單位或者施工單位因為各種利益驅動，任意壓縮合理工期，導致施工質量下降和質量安全事故頻發，工期問題事實上已嚴重影響建設工程項目的質量、安全。在基礎設施的重大工程領域，一些項目也不顧客觀條件盲目搶時間、趕進度，安全質量管理責任難以真正落實，造成工程質量下降，安全隱患增加。如一條地鐵線路的勘察、設計，正常周期至少需要2年。合格的勘察、設計是順利施工的必要前提，是非常重要的基礎性工作，如果這些工作做得不扎實，必然會給后續施工和工程建成后的交付使用造成不可估量的損失。據調研，目前一些地鐵線路的勘察、設計周期往往被壓縮在1年以下，深入研究和優化方案的時間明顯不足。2011年12月28日公布的國務院對溫州動車事故的調查報告證實：造成人員重大傷亡的動車事故，主要是因為高鐵甬溫線的設備存在嚴重的設計缺陷，而趕進度、搶工期、壓縮合理工期現象嚴重是造成事故的主要原因。

工程招投標決定工程合同包括工期在內的實質性條款，中標決定簽訂工程施工合同的前提和依據。由于招投標立法本身存在缺失，通過招投標加強施工工期控制、建立確保工期合理制度尚屬于立法空白，使得實踐中通過招投標造成無序壓縮工期、無視合理工期的行為無法在事故發生前預先得到追究和控制，也難以用合理工期調控合同工期的允許幅度，確保工程施工的質量和安全。

3 加強相關立法，確保工程建設必須的合理工期

為從根本上解決建設工程施工工期管理中存在的問題，促使各相關單位重視合理工期管理，加強國家和地方的相關立法，保障建設工程適用合理工期，保障建設工程的質量和安全，為此建議：

（1）建議我國立法部門高度重視合理工期問題并盡快立法解決。

目前，國家正在修訂《建筑法》、《城市房地產管理法》，國務院正在制定《建筑市場管理條例》。根據原有法律、法規對工期問題基本不涉及、法律對實踐中合理工期被嚴重縮短的市場運作尚未設定合理工期制度的立法現狀，面對已經普遍的市場操作中無序縮短工期的行為和情形，國家必須盡快有新的立法加以規范，必須依靠明確的法律規定來調控。

為對人民的生命財產和對子孫后代的房屋安全使用負責，在國家層面的修法和立法過程中，應當明確合理工期制度并確立合理工期制度被嚴格實施的制度保障，用以確保工程質量和安全。立法必須明確界定項目建設科學的“合理工期”，明確招投標變“合理工期”為“合同工期”的合理范圍和“控制度”，確保建設工程能夠有足夠的工期進行各項工序按設計要求組織施工，用以確保工程質量安全。應通過將我國現有的關于建設工程管理的原則性規定地方性完善和細化，并配套相關健全的法律制度，尤其是建立上述合理工期控制制度，確保建設工程開發建設的質量和安全，保障人民生命和財產安全。無論是對招標方、建設單位還是投標方、施工單位，法律都應對無序壓縮工期的行為明確其應承擔的法律責任，確立嚴厲的處罰制度，以維護城市的房屋建筑和基礎設施的壽命和長期使用安全。

（2）建議各地立法部門結合本地的實際，先行制定地方法規或規章，研究、建立施工工期調控制度，保障建設工程合理工期。

對各地頻發的建設工程的質量安全事故，從技術層面而言，事故反映的是建設項目因施工工期無序壓縮導致施工中的質量問題和使用中的安全問題；但從立法層面分析，事故頻發與本地建設工程工期管理制度落后、相關規定過于原則、缺乏操作性和有關保障合理工期的地方立法缺陷有關。因此，在國家立法尚待完善的前提下，地方政府和有關各方都應當有推進立法并提出立法建議的作為。

以上海市完善有關建設工程工期管理的地方立法為例，11·15事故發生后，無序壓縮工期這一事故原因被提到重要議事日程。上海市城鄉建設交通委員會于2011年10月以滬建交（2011）1032號文件正式出臺《關于加強本市建設工程施工工期管理的意見》，并于同年12月出臺有關建筑、市政和軌道交通工程的《上海市建設工程施工工期定額》。針對實踐中合理工期被無序縮短的市場運作，文件明確規定：“建設單位應當依據現行工期指導標準（或工期定額）計算施工工期，并在招標文件中注明工期要求。如果無工期指導標準的，應當組織專家對施工工期進行單獨評估，并出具專家評估認可的合理施工工期評估報告。確需壓縮施工工期的，且壓縮幅度超過15%（含15%），應當再次組織論證。施工工期評估報告作為招標文件備案的內容。”上海市的地方規定設定建設工程的合理工期調控制度，嚴格控制無序縮短工期的行為和情形，要求按地方政府指導的合理工期限定壓縮的具體幅度，并與主管部門的備案相結合的制度值得推廣。

建議各地立法和政府部門結合本地實際出臺相應規定，應重點完善本地施工工期管理的相應法律制度，解決施工工期控制管理方面的缺漏問題。各地都應建立合理工期管理、明確縮短合理工期的調控制度，這是各地政府完善建設工程管理的重要措施，是保障人民生命財產安全的重要舉措，通過加強施工工期的有效管理，依法保障建設工程和人民生命財產安全。

（3）加強以建設單位、施工單位和監管單位為主要對象的合理工期管理的宣傳教育，提高建設領域重視合理工期的意識。

由于建設單位掌握確定工期的主導權，建設單位盲目追求項目建設速度的行為是導致施工單位無序壓縮工期、無視合理工期的源頭。加強對建設單位的工期管理教育，明確合理工期制度，可以從源頭上減少施工單位壓縮工期的行為。施工單位是工期的實際執行者，關系著合理工期制度是否可以實際執行。加強對施工單位的工期管理教育，明確合理工期制度，可以減少施工單位出于工期獎勵或懲罰的原因擅自壓縮工期。監管單位是合理工期監督管理的責任主體，其有效監管直接影響建設單位和施工單位等對合理工期制度的實施，可以加強合理工期執行的過程操作性，加強對監管單位的工期管理教育，明確合理工期制度，可以促使這些掌握監管權力的部門在審核中嚴格把握，確保合理工期的實行。

在合理工期制度普及的方式上，主管部門可以采取定期舉辦講座、論壇等形式，也可以制作合理工期制度相關的小冊子分發給建設單位、施工單位，或者可以在建設項目審批的過程中要求建設單位和施工單位等簽署合理工期保證書等形式加強監管。

（4）發揮監理單位作用，將合理工期制度落實到實處。

建設工程的監理單位是施工工期監督管理的直接責任人，發揮監理單位的作用，有利于在施工現場和施工過程中直接進行工期監控。目前因建設工程管理的監理制度的不完善，其有效的旁站制度也有待完善，在施工現場，一些工地的總監和其他監理人員不到位，人員嚴重短缺致旁站制度虛設，監理發揮作用不充分，總監一人承擔多個項目的現象仍然存在，監理單位在工期控制上的作用不能完全發揮。

為此，建議各地進一步重視發揮監理單位對工程施工的合理工期和無序壓縮工期的現場監管作用，將合理工期控制制度與監理的責任制度直接相結合，明確監理單位在施工工期管理方面的責任。監理單位發現無序趕工影響工程質量安全，應當依法下達停工令。施工現場的監理單位發揮的監管作用，可以在施工現場隨時發現工期管理中的問題，通過監理單位的現場控制或者向上級部門的報告，有利于政府主管部門進行過程管理，使貫徹合理工期制度落到實處。

（5）政府主管部門應加強建設工程合同的備案審查，發現無序縮短工期的合同，應將合同文本退還當事人，要求重新設定合理工期。

加強對建設工程合理工期的監管，發揮政府主管部門的作用具有現實的操作性，因為建設工程施工合同以及工程分包合同等都必須經過主管部門備案。在實踐中，往往可以發現非常明顯的被無序壓縮工期的施工合同都是經過備案的，例如前述工期被壓縮一半以上的建筑面積18萬平方米的工程項目。從這個層面說，建筑市場中無序壓縮工期的違規操作與政府主管部門監管不力直接相關。

政府對工期的調控具有操作性的就是合同備案。建議各地建設主管部門從施工合同的備案著手，加強對工程施工合同的合理工期的控制。合同備案部門只要根據造價管理部門提供政府的工期定額標準，設定一個合理的工期調控幅度和標準，就能把無序壓縮合理工期監管起來。根據我國《招標投標法》規定的政府行政監督原則，對于明顯的無序壓縮工期的施工合同，備案部門從形式審查的角度，就完全可以退回當事人的申請并要求重新調整工期。

（6）對嚴重的無序壓縮工期并引起工程質量安全事故的違法行為追究，應當明確相應的處罰規定。

如前所述，實踐中對無序壓縮工期的責任追究查處不力、執法不嚴，在確定責任范圍及承擔方式等方面都存在著一系列問題，這些問題的原因是目前缺乏有針對性的法律規定，是因為立法缺失造成了執法的無法可依，因此立法要健全相應的規定，不能姑息放任。

為此，建議各地主管部門在頒布地方法規、明確施工工期管理制度和合理工期控制制度的同時，應當進一步制定相應的處罰制度，對于無論是招標方、建設單位或是投標方、施工單位等無序壓縮工期的行為給予明確的法律規定，確立處罰制度，保證合理工期的實現，以維護城市房屋建筑的壽命和長期使用安全。除了對無序壓縮工期的行為進行罰款、行政處罰等處罰外，建議將建設單位、施工單位等單位的資質與其在建設工程中的合理工期執行狀況相聯系，使得各主體不能因一時利益而違反規定，確保合理工期制度的執行。