深圳市環境信息公開和公眾參與管理實踐與對策

陳曉丹車秀珍，2李煥承潘曉峰

(1. 深圳市環境科學研究院，深圳 518001；2. 國家環境保護飲用水水源地管理技術重點實驗室，深圳 518001)

深圳市環境信息公開和公眾參與管理實踐與對策

陳曉丹1車秀珍1，2李煥承1潘曉峰1

(1. 深圳市環境科學研究院，深圳 518001；2. 國家環境保護飲用水水源地管理技術重點實驗室，深圳 518001)

環境信息公開和公眾參與已經成為一種重要的環境管理輔助手段，深圳市立足城市之先，在立法和執法方面開展了一系列實踐工作，并積累了一定的經驗和教訓。在研究深圳市環境信息公開和公眾參與管理現狀的基礎上，結合實踐中存在的焦點和難點問題，以提高公民環境知情權和參與權的落實水平為目標，從觀念、立法、技術指引和參與形式等方面提出政策建議，為深圳市環境信息公開與公眾參與管理實踐提供了較好的理論和實踐探索。

環境信息公開；公眾參與；環境管理

1．前言

環境信息公開和公眾參與是我國環境管理領域正在推行的一種全新手段，是有效促進環境保護與建設工作的重要途徑，如何規范、完善和充實環境信息公開、公眾參與制度，不僅對環境管理部門提出了更高的要求，也提供了新的機遇[1,2]。《環境信息公開辦法（試行）》施行至今已4年有余，深圳市作為改革開放的前沿，為完善環境信息公開和公眾參與制度，促進政府科學環境決策管理和公眾環境權益維護，深圳在環境信息公開制度、公眾參與環保的立法和執行上開展了一系列實踐，積累了經驗和教訓，本文在總結問題的基礎上，提出改善環境信息公開和公眾參與對策建議。

2．深圳實踐

2.1 政策法規層面

深圳市人民代表大會常務委員會2009年8月頒布了《深圳經濟特區環境保護條例》，該條例于2010年1月1日生效實施，修正后的特區環保條例將環境信息公開和公眾參與環境管理及決策同時納入規定。該條例全面設定了公民擁有的4項基本環境權利：在良好環境中生活的權利、獲取環境信息的權利、參與環境監督管理的權利和獲得環境損害賠償的權利；同時賦予環境保護社會團體明確的法律地位，明確鼓勵環境保護團體依法設立，并為其設定3項基本權利：參與環境決策和環境監督管理的權利、維護公民環境權益的權利和宣傳環境保護科學知識的權利。此外，明確環保社會監督員的基本權利，包括投訴受理權、投訴處理監督權等，完善了環保社會監督員制度。

該條例與國家和廣東省、深圳市的相關法律、法規及規章一起形成了環境信息公開法規體系，強化了公眾對環保公開工作的監督，明確鼓勵公眾參與環境保護。同時，為了便于公眾理解和實施，亞洲基金會會同深圳市環境科學研究院一起編制了《深圳市環境信息公開與公眾參與實施指南》，為公眾提供了操作指引。

2.2 信息公開實踐

在環境信息公開中，深圳市政府、市人居環境委員會及區級環保部門承擔著重要職責。深圳市人居環境委員會按照《中華人民共和國政府信息公開條例》以及《環境信息公開辦法（試行）》的要求，及時成立政府信息公開領導小組，將本機關保管的政府信息與環境信息，除依法免予公開的外，主動公開或者依公民、法人或者其他組織的申請予以提供。從實施情況來看，主動公開的環境信息內容較為豐富，除規定公開部分外還結合深圳環境保護實際，主動公開“白皮書”、“治污保潔工程”、“鵬城減廢”、“深港環保合作”、“深莞惠環保合作”等本土特色內容，使得公眾更好地獲取最新動態；部分公開內容較為超前，頻率加密，時限提前；環境信息化水平較高，深圳積極開展環境信息化工作，全力推進“數字環保”建設，不斷提升環境管理和公眾服務水平[3]。同時，深圳市加大污染源監管信息公開力度，根據公眾環境研究中心對2009—2010年間全國113個城市的污染源監管信息公開指數（PITI）評價表明，深圳市以74.5分名列第二，僅次于寧波市，這是深圳市長期以來積極推進信息公開的結果[4]。

2.3 公眾參與實踐

根據我國《環境影響評價法》，公眾可以通過多種渠道參與到環境影響評價的過程中，使公眾意志得到環境行政決策部門的考慮和采納。參與的形式包括調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等。深圳市建設項目環評均按照相關規定開展信息公開和公眾參與工作，一些市政項目如西部通道曾引起公眾質疑，經過反復論證、方案改進和協調達成一致，某些建設項目如比亞迪新能源材料基地項目等經過公眾參與環節未予通過環評審批，近年來深圳市通過回訪調查問卷等形式進一步促進公眾參與的落實和實效。通過公眾參與各類規劃、法規等的廣泛征求意見，公眾參與、專家論證和政府依法決策相結合的模式開始形成，越來越多的公眾有序參與政府管理，決策的科學性、民主性進一步增強。

此外，市民還通過參加環境信訪和各類形式多樣的環保活動參與環境保護。在深圳市的信訪量中，環境信訪量僅次于公安、工商領域位居第三[3]，深圳市環境信訪量居高不下，從側面反映了公眾參與意識的進步。在環保社會活動參與方面深圳將“環保讀書月”、“兒童環保繪畫比賽”、“市民環保獎”評選等活動常態化。公眾參與輿論監督的媒體平臺方面深圳市設置有“民心橋”、“第一現場”等明星節目，這些都便于市民更好地參與到城市環境建設中來。

3．信息公開存在問題

3.1 主體范圍和信息范圍較窄

（1）環境信息公開主體范圍窄。環境信息公開的義務主體依照《環境信息公開辦法（試行）》僅為環境保護主管部門，而實際行使環境管理職責的還有水務、城管、海洋等部門，義務主體僅限于環保部門未體現環境信息資源分布的廣泛性，在一定程度上影響了環境信息公開的效果。此外，從級別上僅明確為市級、區級，未細化到街道和社區。（2）環境信息公開的范圍小。各項法規中規定主動公開的環境信息集中在環境質量、環境污染狀況、重大環境治理措施、企業環境行為等信息，針對的是大氣、水、噪聲、土壤等環境要素狀況的公布，而對于影響環境質量狀況的因素則尚無規定，尤其是重大開發利用活動的環境影響源、影響程度以及減緩措施等非環境要素的環境信息缺乏公開愿望[5,6]。

3.2 評估和監督機制尚不完善

信息公開水平評估是一個過程性活動而非單一指標可以代表，目前國內主要有兩個環境信息公開評價指標體系：一是公眾環境研究中心 （IPE）與美國自然資源保護委員會（NRDC）共同開發的污染源監管信息公開指數（PITI）；二是省級環保廳（局）政府網站績效評估指標體系[7]，但均未能很好滿足環境信息公開水平的評估需求。此外，環境信息公開未納入政府考核，對政府部門和企業違反環境信息公開的法律責任也不嚴厲，難以發揮法律的預防、控制和制裁作用。

3.3 信息公開的雙向性弱

公眾與政府環境信息的不對稱是妨礙公眾參與以及產生環境問題的重要根源。當前各級環保部門的環境信息公開模式，仍以政府主導為主，公眾處于相對被動的地位，政府與公眾之間缺乏有效的信息傳遞和交流，政府部門不清楚公眾需求，導致有些環境管理落實不到位、公眾存在抵觸等問題。

3.4 企業環境信息公開有限

深圳市在強制公開環境信息的企業范圍界定上有創新但仍有限，實際上除了《環境信息公開辦法（試行）》規定的必須公開環境信息的“雙超”企業以及深圳市規定的為環保部門認定的造成嚴重環境污染的排污者以外，化工等一些特殊行業以及污水、垃圾等靜脈產業與民生關系更為密切，公眾很難從正常渠道了解到此類行業相關環境信息。此外，企業環境信息強制公開也存在執行力度不足的問題[8]。

4．公眾參與存在問題

4.1 環境影響評價中的公眾參與指引欠缺

公眾參與環境影響評價開啟了我國的公眾參與環境保護制度并積累了相當的經驗，但有關公眾參與的條文，多為宣言性或應然性的規定，過于原則和抽象，缺乏環境影響評價公眾參與的開展方式、技術規范等技術性指引，意見反饋程序也沒有進一步規范，導致公眾參與未達到應有效果。

4.2 權利保障和責任追究機制未予明確

由于公益訴訟制度的整體缺失，加上對于環境權是否是獨立的權利，公眾及環保團體是否是適合的訴訟主體，環境利益價值的損害是否構成法律上的損害事實等問題一直未能形成統一認識[9]，公民的參與權尚無明確的權利保障和責任追究機制。目前的法律、法規對于缺失公眾參與的環境決策和環境管理的后果及責任未作出相應規定，公眾及民間環保組織在環境保護中的地位并不明確，在公眾及環保組織根據環境保護法要求參與環境管理或對環境質量進行監督受阻時，相關機構或人員的責任如何界定乃至是否需要承擔責任尚缺乏法律依據。

4.3 尚未實現全過程參與

現行法律關于公眾參與的規定，多為末端參與，基本上是對環境污染和生態破壞發生之后的檢舉、控告式的參與。在事后責任、環境信訪中，有一些問題是在規劃和決策中就存在的，而目前嘗試實施的規劃環評和政策環評也未對公眾參與作出具有可操作性的規定。環境污染和生態破壞的特性決定了對環境保護應以預防為主、防治結合，公眾參與應深入到整個環境政策、規劃的制定、實施及開發建設項目的規劃、建設過程中，從源頭及過程中發揮群眾力量減緩環境污染和環境破壞。

此外，在通過環評審批后的實施階段，特別是項目施工階段的公眾參與規范不明確，建設項目施工是主要的環境信訪源之一，2010年深圳市來自建筑施工的環境信訪量占總量的45.7%[9]，施工階段的環境信息公開和公眾參與監督工作亟待開展。

4.4 公眾缺乏主動性和客觀性

近年來公眾的公民意識隨著網絡傳媒手段的快速發展逐漸覺醒，然而公眾的環境意識、環境知識和環保行為差距較大，加之欠缺有效激勵機制，公眾的公民權行使僅限于與自身利益緊密相關的空間和時間之內，而對于公共外部性的環境信息和參與的訴求并不強烈，實際上，深圳市要建設公民社會和生態文明示范市需要市民的廣泛參與，環境保護是重大的民生問題，公眾市民對于環境質量的要求以及對環境信息公開的訴求將有力地加強行政監督，促使政府職能的轉變。

5． 政策建議

5.1 環境信息公開逐步由政府主導轉變為公眾本位

（1）建立環境信息需求的公眾調查、環境信息公開的滿意度評價機制。定期組織多種形式的公眾問卷調查、訪談，及時準確了解市民對信息公開的滿意程度、需求，針對調查結果，認真研究及時反饋并對環境信息公開的形式和內容不斷改進，以保證公眾能及時便捷獲取環境信息。

（2）建立環境信息公開程度的評估機制，研究制定能夠體現政府各部門和企業在環境信息公開領域的執行水平和反映深圳市環境信息透明程度的評估指標，將指標和建設任務納入生態文明建設規劃中，將其作為深圳建設生態文明示范市的硬性約束。促使政府各部門和企業重視各類環境信息的收集、交流、共享與公開，建立政府、企業與公眾之間有效互動的良性環境信息公開體系。

5.2 建立深圳市環境影響評價的公眾參與導則，引入施工階段公眾參與

（1）研究制定深圳市環境影響評價公眾參與的技術導則，明確規范公眾參與的方式、途徑等具體內容。制定深圳市環境影響評價公眾參與技術導則，明確相關的具體措施性條款。如：開展公眾參與時要注意調查范圍與評價區域范圍的一致性、調查對象的隨機性、結構構成的廣泛性和代表性，適當增加公眾參與者中利益相關團體和公共機構代表、人大代表和政協委員等民意代表、公眾團體和學術團體或居委會代表等的參與。同時，合理確定公眾參與數量，對環境影響評價范圍內不同區域的人群賦予不同的權重。此外，對開展公眾參與的具體形式（問卷調查、座談會、聽證會）適用的項目類型予以明確。完善公眾意見的處理規定，對公眾意見的處理情況詳細說明，并注明相應補救措施。明確沒有調查表、反饋意見、處理表的，視為公眾參與無效，不予通過環保審批。

（2）將公眾參與延伸到建設項目施工階段，實現項目立項和施工全過程的公眾參與。落實建設項目工程環境監理制度，在環境監理中適時公開施工情況和監理方案，逐步引入重大項目建設施工信息公開和定期通報機制。

（3）在環境審批中加重對公眾環境利益的考量，完善環境行政許可聽證制度。深圳市環保部門應率先在環境審批決策中，調正環境審批者的立場，將行政決策的天平向保護公共環境利益傾斜，審批決定應全面歸納分析各方利益代表的意見，尤其是要注重收集和分析反對派的主張和意見。設計更為公正和有效的聽證程序，鼓勵公眾參與環境行政決策，以充分吸納環境保護的民意，提高環境行政的民主性。

（4）應樹立公眾提早參與和源頭參與意識，逐步推進規劃環評和政策環評中的公眾參與，保障公眾權益在規劃、決策中的運用。

5.3 研究制定深圳市環境信息公開辦法，明確環境信息公開的主體、范圍、流程以及責任

利用深圳的較大市立法權和特區立法權，研究制定深圳市環境信息公開辦法，系統、完整地規范信息公開與公眾參與制度。

（1）擴大應當公開環境信息的行政主體范圍。將政府環境信息公開的義務主體從市、區級環境保護行政主管部門擴大到街道環保所，從環保行政主管部門擴大到水務、城管等所有負有環境保護監督管理職責的部門；擴大應當公開環境信息的企業范圍，除了“雙超”企業和造成嚴重環境污染的排污者以外，將企業環境信息公開的義務主體擴大到對環境有較大影響的上市企業，電鍍線路板、化工、汽車制造等重點行業，以及污水處理廠、危險廢物處理站、垃圾填埋場等市政環保設施。

（2）擴充主動公開環境信息的內容。逐步增加與民生相關的危險廢物、有毒有害物質的生產和使用信息以及開發利用活動對自然生態系統的影響信息和灰霾、酸雨、赤潮、噪聲等各類典型環境問題信息，增加企業環保類信息，將企業環境信息公開情況納入排污企業環保誠信評價與分級系統。

（3）明確環境信息公開的考核和責任追究機制[10]。將環境信息公開納入環保實績考核和黨政績效考核，擴大環境信息公開工作的社會參與度，促進生態文明示范市的建設；建立信息公開責任倒查機制，杜絕環境信息公開違法亂紀現象。

5.4 充分發動民間組織、媒體、企業的積極性，強化網絡信息技術的使用，建立多方綜合的環境信息公開和公眾參與平臺

應由環境保護主管部門牽頭，建立發改委、規劃國土部門、水務部門、城管部門、海洋部門、氣象部門等多部門聯動的環境信息平臺和機制，及時發布和分享環境信息，從而便于環境綜合管理決策和公眾參與環境保護。建立政府、企業、環保組織聯合公開環境信息的新形式，政府官方網站設立專門欄目或與環保組織聯合建設新網站，為企業提供平臺，既減輕企業經濟負擔又能便于監管。鼓勵并支持民間組織的成立與發展，政府可將對企業環境信息公開的監督權力下放給環保組織，由環保組織開展調查、評估，建立企業環境信息社會評估機制。在環境信息公開過程中注重網絡技術的運用，建立以網站為主要陣地和基本載體的環境信息公開平臺，注重引入微博、手機等新型傳播媒介，建立網上咨詢定時回復系統。

[1] 蔡守秋. 環境法學教程[M]. 北京:科學出版社，2003.

[2] 王華，曹東，王金南等. 環境信息公開：理念與實踐[M]. 北京：中國環境科學出版社，2002.

[3] 深圳市人居環境委員會. 深圳市環境質量報告書(2010年度) [R]. 深圳：深圳市人居環境委員會，2011.

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[5] 李富貴，熊兵. 環境信息公開及在中國的實踐[J]. 中國人口·資源與環境，2005，(4)：22- 25.

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[8] 陳炳基，馮妙虹. 淺談企業環境信息公開[J]. 環境科學與管理，2007，32 (11)：9-11.

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Environmental Management Practice and Countermeasures on Environmental Information

Disclosure and Public Participation in Shenzhen
Chen Xiaodan1Che Xiuzhen1,2Li Huancheng1Pan Xiaofeng1（1. Shenzhen Academy of Environmental Sciences, Shenzhen, 518001; 2.State Environmental Protection Key Laboratory of Drinking Water Source Management and Technology, Shenzhen, 518001）

Environmental information disclosure is an important auxiliary means in the current environmental management. Shenzhen carries out practice in legislation and execution as the head of Chinese cities furthermore accumulates experiences and lessons. Based on the present environmental management of environmental information disclosure and public participation in Shenzhen,with focus to problems and difficulties encountered in practice and aims of the realization of civic right to know and participate policy, suggestions from aspects of concept, legislation, technology guide and forms are put forward in order to provide theoretical and practical basis for the management of environmental information disclosure and public participation in Shenzhen.

environmental information disclosure，public participation，environmental management

X32

A

1674-6252（2012）03-0031-05

亞洲基金會中國行政法項目（項目號：31350.200.）