伴生礦開發利用輻射環境管理機制探討

魏方欣

（環境保護部核與輻射安全中心，北京 100082）

1.引言

伴生放射性礦（以下簡稱“伴生礦”）是指天然放射性核素濃度水平較高的非鈾礦（如稀土礦和磷酸鹽礦等)[1]。在伴生礦的開發利用過程中，鈾、釷及其子體等天然放射性核素在產品、殘留物、廢物和工作場所中富集，造成礦區周圍環境的天然放射性水平升高和放射性污染，對人員健康和環境安全帶來潛在危害。由于這種天然放射性水平升高對環境的影響具有潛在性和長期性（鈾、釷等天然放射性核素壽命極長），容易被管理者、工作人員和公眾等忽視，形成管理盲區。同時，伴生礦的開發利用涉及行業和利益主體眾多，各利益主體對輻射危害的認識水平不同，不同企業的規模、工藝技術水平差異大，產生的放射性廢物的比活度范圍廣、數量多，人員受照途徑多樣，實施輻射環境管理存在政策和技術上的極大困難。目前國內主要從審管范圍、法規標準等角度研究輻射環境監測和放射性水平控制的方法和手段[2-5]，但適宜的管理機制是政策和法規標準得以有效實施的前提和保障。本文通過分析當前我國伴生礦開發利用輻射環境管理中存在的問題及其制度成因，提出強化監管職責，開發廢物處置示范工程和建立資金保證制度等管理機制方面的建議，為推進伴生礦輻射環境管理的有效實施提供制度和技術平臺。

2.我國伴生礦輻射環境管理狀況及現有問題

我國自20世紀70年代開始關注伴生礦開發利用中的輻射環境管理問題，主要集中于伴生礦尾礦與廢渣的管理，相關工作包括環境放射性水平的調查和法規標準的建設等[6]。1983-1990年原國家環境保護總局組織開展了全國天然放射性水平調查，并分別于1991年和1999年對部分省、市的石煤與稀土礦等伴生礦開發利用項目的輻射環境影響進行了深入調查，發現石煤和稀土等伴生礦的開發利用已對周圍的輻射環境帶來一定影響[6-8]。石煤礦區居住在碳化磚（石煤渣）房的居民，因室內、外γ照射和吸入內照射所致的人均年附加有效劑量約為1mSv和3mSv，超過《電離輻射防護與輻射源安全基本標準》（GB18871-2002）中規定的公眾照射基本限值（1mSv/a）[7]。內蒙古白云鄂博稀土廢渣的比活度為0.8～6.6Bq/g[3]，大于國際原子能機構（IAEA）推薦的天然核素豁免水平和國家標準《可免于輻射防護監管的物料中放射性核素活度濃度》（GB27742-2011）規定的免管水平(1Bq/g)。部分有色金屬地下礦山的職業照射典型值高達16mSv/a，其中超過職業照射劑量限值20mSv/a的百分比很大[10]。近幾年，江蘇、重慶、廣東等省市對本地伴生礦開發利用的輻射環境影響開展調查，結果表明稀土、煤炭等礦的開發利用對當地環境造成了一定的放射性污染[11-14]。2007年國務院組織開展了第一次全國污染源普查，首次在全國范圍內對11個可能引起天然輻射水平升高的工業行業開展了輻射污染調查，其結果將為制定伴生礦企業名錄和審管水平提供技術支持[3]。

除了對伴生礦開發利用中輻射環境影響的調查，我國還針對伴生礦開發利用中的放射性廢物管理、輻射環境監督管理職責等問題制定了一些法規要求。《放射性污染防治法》將伴生放射性礦開發利用中的放射性污染防治納入審管范圍，要求編制環境影響報告書，報省級環境主管部門審批。伴生礦開發利用中產生的尾礦應在符合放射性污染防治要求的尾礦庫進行貯存、處置。《放射環境管理辦法》要求執行環境影響評價和“三同時”制度，并對廢物的再利用和貯存做了規定。《放射性廢物管理規定》（GB14500-2002）對鈾、釷伴生礦放射性廢物管理做了專門規定。《伴生礦環境保護監督管理手冊》對伴生礦管理的具體執行做了指導性說明，并要求“放射性比活度大于7×104Bq/kg的廢渣，按規定收集、包裝，全部送城市放射性廢物庫貯存”。同時，國家核安全局已將《伴生放射性礦開發利用引起天然輻射照射增加的控制》作為輻射環境系列導則列入我國核與輻射安全法規體系的未來五年計劃[15]。這些法規導則的制定和規劃將有力地推動伴生礦輻射環境管理的有效實施。

雖然我國對伴生礦開發利用中輻射環境影響的關注已持續近40年，并開展了調查研究和法規建設等工作，但依然存在管理無序、放射性廢物送貯困難等問題。

2.1 管理無序

主要表現為：部分伴生礦企業的環評形式化，或未執行環境評價和“三同時”制度；轉移和處理放射性廢物未經環保部門批準，或隨意堆放廢物，管理松懈[11]；缺乏對職業人員的防護和培訓；對工作場所及人員的管理要求不明確，工作人員缺少防護措施和設備；部分省、市依然存在地方保護和越權審批現象等。另外，企業由于多種原因處于停產、半停產狀態，或轉制、承包等使得輻射環境污染狀況不容樂觀[2]。

2.2 放射性廢物送貯困難

《放射性污染防治法》和《伴生礦環境保護監督管理手冊》對廢物處置提出了要求，但實踐中由于此類廢物體積非常大，部分省市不收貯，但送交放射性固體廢物處置場進行處置的費用較高，造成廢物難以及時處置。目前伴生礦開發利用中產生的放射性廢物的主要出路是：送回原料地；向河水傾倒或填溝造地；處置在尾礦庫中或堆積、露天堆放等，放置方式存在安全隱患，難以確保環境安全和人員健康[11]。

普遍存在的問題需要從制度上找原因。管理無序和廢物收貯困難的制度原因主要在于監管職責不明確和廢物處置導則與資金保證制度的缺失，以致伴生礦企業、地方政府、監管部門等利益相關者缺乏實施有效管理的積極性，難以達到管理目標。

3.伴生礦輻射環境管理問題的制度成因分析

管理無序和廢物收貯困難等問題存在的部分原因是相關法規標準的不健全和地方政府、伴生礦企業和公眾等利益相關者對伴生礦輻射環境管理認識的不足等，而更多是管理機制的缺失所致，主要表現為：監管職責不明確、缺少具體的廢物處置導則和資金保證制度。

3.1 監管職責不明確

雖然《放射性污染防治法》對伴生放射性礦開發利用中的放射性污染防治的監督責任作了原則性規定，但相應的支撐性法規導則并未明確監督的范圍和要求，包括需要納入監督范圍的伴生礦企業和監督對象與標準等 ，難以據此開展有效的監督管理和檢查。在伴生礦輻射環境的管理體系中，伴生礦企業是管理的選擇主體。由于伴生礦企業對伴生礦開發利用導致天然放射性水平升高的輻射影響的認識相對不足，相應的輻射環境管理需要監管機構的有力推動。雖然科學發展觀要求環境保護工作應與經濟發展統籌管理，但以經濟建設為核心的觀念依然主導部分地方政府的工作，同時，輻射環境影響是一個長期的綜合過程，環境放射性水平的升高短期內并不顯著帶來安全和健康問題，因此，在缺少明確的監管責任和要求的情況下，環境保護的訴求往往讓步于經濟發展的要求，導致伴生礦企業對輻射環境管理缺乏積極性；導致出現管理無序等問題。

3.2 放射性廢物的安全處置是伴生礦輻射環境管理的制約因素之一[16]

《放射性污染防治法》和《放射性廢物管理規定》要求對伴生礦開發利用中產生的放射性廢物進行貯存和處置，但實踐中缺少工程上可行、經濟上合理的安全處置方式導致上述要求的落實存在困難。如上所述，伴生礦開發利用中產生的放射性廢物比活度范圍廣、數量多，人員受照途徑多樣，單一的處置方式無法滿足要求（相關的處置方式包括填埋、近地表處置、回填等），如何針對特定廢物選擇適宜的處置方式是處置此類放射性廢物所面臨的主要問題。在政策上缺少對處置設施形式與安全性能和廢物接收標準的規定，實踐中缺少成熟工程經驗的情況下，伴生礦企業和潛在的廢物收貯與處置單位都缺乏收貯和處置此類廢物的動力，造成收貯困難。

3.3 資金保證制度的缺失是伴生礦輻射環境管理的另一個制約因素

資金是管理體系有效運轉的必要保障。工作人員的防護，廢渣的處置，周邊環境和公眾的保護都將增加礦產企業的經營成本，沒有資金保證作基礎，企業往往因為管理費用的經濟壓力而放棄管理或流于形式。不同于核電廠和核燃料循環設施，輻射環境管理不是伴生礦企業管理中的必要組成，更需要資金保證制度的支撐。同時，資金保證制度的缺失也是放射性廢物收貯困難等問題的重要原因之一。

4.伴生礦輻射環境管理的政策建議

雖然對輻射安全的認識和管理政策有所不同，包括IAEA、歐盟和聯合國輻射環境效應科學委員會在內的各國際組織和相關國家確定的伴生礦審管水平（或清潔解控水平）和需要監管的工業、廢物和產品等的范圍存在差異[3]，但在伴生礦輻射環境管理的必要性上具有共識。為有效推進我國伴生礦輻射環境管理的實施，針對當前存在的管理無序、廢物送貯困難等問題，建議在輻射環境管理體系中強化監管機構的職責，以監管機構為主導，開發伴生礦放射性廢物處置示范工程并建立資金保證制度。

4.1 以監管機構為主導

不同于核電廠、核燃料循環設施等營運者，伴生礦企業管理人員在輻射環境管理方面的認識和能力普遍不足，難以履行相應的管理職責，同時相對于伴生礦企業、地方政府等利益主體、監管機構與伴生礦開發利用的利益關系相對較小，因此，強化監管機構在輻射環境管理中的作用，以監管機構為主導可以作為推進伴生礦開發利用輻射環境管理、解決管理無序問題的一條途徑。由于伴生礦企業數量多、規模各異，建議在環境保護部對全國伴生礦開發利用輻射環境實施統一監督管理的基礎上，以地方輻射環境監管機構（輻射環境監督站）為輻射環境管理的主體和責任單位，通過制定技術導則文件和監管措施、組織研究和實施管理技術和方法引導企業減少放射性核素的富集和天然放射性水平升高帶來的潛在危害，而伴生礦企業作為最終責任單位對管理工作的實施給予支持，這也符合《放射性污染防治法》對伴生礦開發利用中放射性污染防治工作監管職責的原則要求。

在具體的管理方法上實施分級管理，針對不同的污染源，采取不同的管理措施，以合理分配行政管理資源[3]，主要體現在：1.根據企業的不同規模和性質分別由中央監管部門和地方監管部門管理，中央監管部門保留立法和監督權，實施統一監督，并對規模較大和在經濟體系中占有重要位置的企業實施管理；2.根據不同企業、不同區域或生產階段對輻射環境所致影響的不同分別采取不同的管理方法 。

4.2 開發伴生礦放射性廢物處置示范工程

以國家核安全局為組織實施主體，選取特定的伴生礦工業和企業（如稀土礦開發利用企業），針對其產生的典型放射性廢物研究廢物處置策略、選址技術與方法，并選定場址開發處置工程設施，為地方監管機構和伴生礦企業實施廢物處置和相關安全導則與標準的開發提供技術支持，促進伴生礦輻射環境管理體系的有效運作。

放射性廢物處置策略和工程設施的選擇需要考慮放射性廢物中不同放射性核素的活度水平：對于放射性水平較低的廢物宜就近處置，如回填采空區等；放射性水平較高的廢物宜按就近原則送交填埋場和低中放固體廢物處置場。對現有堆積的放射性廢物，由輻射環境監管部門或伴生礦行業主管部門牽頭組織相關企業進行集中處理處置。

4.3 建立資金保證制度

環境管理的理念之一是“污染者付費”，其費用應主要來自于產生污染的伴生礦企業，構成伴生礦開發利用的必然成本，并以稅費或保證金等形式中體現。建議建立由輻射環境監管部門、伴生礦行業主管部門、國家財政部門等多部門參與的協調機構，如伴生礦輻射環境管理辦公室，負責組織制定資金保證制度，包括資金籌措、管理組織、管理形式和使用方法等。輻射環境管理資金可采用基金式管理，設立管理委員會和監督委員會。結合以監管機構為管理主導的建議，由監管機構成立管理委員會，將基金用于相應的輻射環境管理，保證事權和財權的統一。由伴生礦企業、地方政府等共同成立監督委員會，對基金的管理和使用情況進行監督管理。

管理資金的來源包括預提保證金、廢物處置基金和對企業所致污染的罰金等，主要用于輻射環境的治理、為減少放射性核素的富集和放射性廢物的產生對工藝技術的改進與優化和放射性廢物處置等方面。

5.結論與展望

人為活動引起的天然照射增加（NORM）受到國際上越來越多的關注，其放射性對環境的影響高于核設施已經形成廣泛共識，而其主要貢獻來自于包括稀土礦、磷酸鹽礦等在內的伴生放射性礦的開采和利用[17-19]。目前，環境保護部正著力構建伴生放射性礦開發利用引起天然輻射照射增加的輻射監管體系，在政策和技術上的相關建議包括分類管理、設定審管水平、制定我國伴生礦輻射環境管理的審管標準和管理名錄等[3,15]。管理體系的有效運作需要適宜的管理機制的支撐。本文介紹了我國伴生礦輻射環境放射性水平調查和法規標準建設等情況，總結提出伴生礦開發利用的輻射環境管理中存在的主要問題是管理無序和放射性廢物送貯困難，并認為問題的制度成因主要是監管職責不明確、廢物處置導則和資金保證制度的缺失等，在此基礎上建議明確環境保護部對全國伴生礦開發利用輻射環境實施統一監督管理、以地方的輻射環境監管機構（輻射環境監督站）為輻射環境管理主體的職責要求，開發伴生礦放射性廢物處置示范工程引導和推動廢物處置的實施和相關標準導則的制定，以及建立資金保證制度等。另外，建立完善的公眾參與機制，提高公眾對伴生礦開發利用的輻射環境影響的認識水平，引導公眾合理表達利益訴求也是建立伴生礦輻射環境管理機制的重點關注點。輻射環境機制的建立為管理體系的有效運作搭建制度和技術平臺，有助于推動伴生礦的可持續開發利用和保護人員健康與環境安全。

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