搶險救災中軍隊征用民用物資若干問題淺析—— 兼論國防征用權與私人財產權平衡機制的構建

盛輝輝

(山東省煙臺警備區 山東 煙臺 265000)

2008年5月12日，我國四川省汶川地區發生8.0級地震。為保障抗震救災物資的緊急輸送、解決運輸工具有限的現實障礙，黨中央、國務院決定征用地方民航飛機執行運輸任務，有效地保障了救災人員和物資的緊急輸送。救災過程中，公民的車輛、器材等亦被大量征用，這在抗震救災中發揮了重要的作用。

當前，伴隨我軍職能任務的拓展，部隊遂行多樣化軍事任務增多。在諸如抗擊雨雪冰凍災害、抗震救災、抗洪搶險等急難險重任務面前，基于國防利益征用私人財產已出現一種不可回避的制度約束。然而，亦應看到，軍隊征用民用物資仍存在諸多問題。能否有效地解決，直接影響著國防動員效能的有效發揮，事關公民合法權益的完整性。

一、搶險救災中軍隊征用民用物資存在的主要問題

搶險救災過程中，由于國防征用作為快速、高效獲取所需物資的重要手段，其實施有助于實現多樣化軍事任務、更好地維護國防公共利益，因而要求公民的私人權益退居次要位置，屈從于國防公共利益的實現。然而，因無相關的具體規定，搶險救災中軍隊征用民用物資較為“隨性”，存在諸多問題，主要表現為:

(一)征用的精準度不高

搶險救災中軍隊對民用物資的征用以私人財產權的讓渡為代價，必然造成其合法權益的減損。為規避不當征用的侵害，減少由此引發的兩權沖突，應規范征用權的行使。對此，可行的辦法是提高征用的精準度。以軍事需求為基礎，確定征用的數量和力度，不僅能減少不必要的浪費，而且能縮短征用時間，提高征用效率。而在實踐中，因精準度把握不清致使兩權沖突頻生。比如在搶險救災中需車輛100艘就可保障運輸任務，結果征用了500輛，兩者之間明顯不對稱，有違合理性原則。這在實際操作過程中必然造成不必要的浪費，侵犯公民的合法權益。

(二)征用的時限性不明

征用的時限性，要求軍隊征用民用物資應及時，并保持必要的時間限度。然而實踐中，因時限性不明導致沖突頻生，具體分為三種情形:(1)軍隊提早征用民用物資，對公民權益造成侵害。我們認為，征用勢必造成私人財產權的減損，而提早征用會加劇此種侵害，導致兩權沖突的尖銳。(2)軍隊不當時機征用民用物資，對公民權益造成侵害。合理時機的選定，有助于征用的順利實現。然而，實踐中征用方卻很少考慮“時機”的重要性，一旦做出征用決定，不管條件是否成熟，便立即付諸實施，易激化被征用方的對抗情緒，結果往往是“欲速而不達”。(3)軍隊無限延長占有征用物的時間，對公民權益的侵害。在征用本應結束之時拒絕返還征用物，無限延長對其占有的時間，推遲征用結束時間，必將造成對公民權益的二次侵害。

(三)征用的程序不規范

現代社會，程序公正已成為避免公權力濫用的重要手段。“正當法律程序原則”作為保障公民權利的一道屏障，已經為多數國家所仿效。搶險救災中軍隊征用民用物資作為一種強制性行為，自然需要建立相應的程序性規范。鑒于其時間緊迫的特點，自應更為重視效率。然而，對效率的過分追求并不等同于法律控制的虛無與失當。國防征用若要順利完成，勢必需要一套完整的程序性規范來約束征用權的行使。可是，受“重實體、輕程序”法律傳統的影響，目前我國征用程序性規范嚴重缺失。這極大地制約了緊急情況下征用正當性的實現及其效率的提高，與現代法制精神亦不相符。

(四)事后的補償不完善

搶險救災中，國家基于國防公共利益之需對私人財產權進行限制，必應予以補償，以體現社會最本源的正義。然而，“由于保障經費不足、補償缺乏可操作的具體辦法、補償實施中的官僚主義和違規操作，以及群眾對被征用義務和被補償權利的不太理解，導致出現掛賬、欠賬、不公正、不合理等現象”。此亦為搶險救災中軍隊征用民用物資存在的最主要問題。(1)補償難保證。現代法治國家已不承認無補償的征用，但征用實踐中事實上仍存在無限拖延補償的情形——而此種情形，恰是不予補償的另一種表現。(2)補償不及時。補償方本應于征用結束后及時補償相對方的損失，然而實踐中因補償方與受益方相分離，作為補償方的縣級以上人民政府，事實上并不會積極主動地提供補償，傾向于推遲補償的時間。(3)補償不充分。各國普遍承認，應給予征用相對方與其損失基本相應的補償數額，以滿足其最低生活水平。但在實踐中，因補償過程各種利益相交織，這一最低限度的要求事實上亦很難達成。補償不夠額的現象普遍存在于補償實踐中，致使征用補償過于表象化、形式化，造成相對方的利益受損。

二、完善搶險救災中國防征用制度的重要意義

搶險救災中軍隊征用民用物資存在的上述問題，制約了緊急情況下國防動員效能的有效發揮，侵害了突發事件中公民的合法權益，影響了社會的公平正義。不斷完善搶險救災中的征用制度，可以有效地防范征用權的濫用，最大限度地保護私人財產權，對于維護國防動員秩序、增進國防動員效益及確保社會正義具有重要意義。

(一)有助于增進搶險救災中的動員效益

效益 (或效率)作為法的基本價值，日漸為人們所重視。其含義是指于短時間內以同樣的投入獲取更多的財富，即實現資源配置和使用價值的最大化。隨著國防動員時效性要求的突顯，效益亦成為其首要的追求目標。能否及時、高效地完成包括人員、經濟、科技等方面的動員，保證國家快速完成由國防潛力向國防實力的轉換，成為衡量國防動員制度科學與否的關鍵。搶險救災中存在的突出問題，導致國防征用權與私人財產權沖突加劇，勢必阻滯國防征用的實現。此種情勢下，不斷完善搶險救災國防征用制度，平衡兩權沖突，可有效地調動被征用方的積極性，確認、保護、創造最優效率的國防征用模式，從而實現國防征用效率的最大化。

(二)有助于維持搶險救災中的動員秩序

秩序在自然進程和社會進程中一直發揮著重要作用，成為人類社會生活的基本目標。“從最抽象的意義上講，秩序總是意味著在社會中存在著某種程度的關系的穩定性、進程的連續性、行為的規則性、以及財產和心理的安全性。”搶險救災中軍隊征用民用物資事實存在諸多“缺陷”，勢必破壞國防征用雙方的關系，造成國防征用進程的阻滯，必然會危害國防動員秩序。因此，不斷完善搶險救災國防征用制度，通過法律使正當征用權制度化和合法化，明確權利和權力的邊界，避免糾紛，可有效地維護國防動員秩序。

(三)有助于實現社會的公平正義

“正義有著一張普洛透斯似的臉 (a Protean face)，變幻無常，隨時可呈不同形狀并具有極不相同的面貌。當我們仔細查看這張臉并試圖解開隱藏其表面背后的秘密時，我們往往會深感迷惑。”盡管如此，作為衡量法律之善的尺度，正義仍為人們所普遍追求。我們承認，的確存在著一些最低限度的正義，需要任何社會都予以承認。然而，又無一例外地賦予其受限制性。各個社會雖普遍承認私人的財產權，但又試圖以公共福利為界，藉以限制私人財產權的行使。可以說，“在個人權利和社會福利之間創設一種適當的平衡，乃是有關正義的主要考慮之一。”國防動員立法必然面臨如何既實現國防公共利益 (社會福利)，又不過度侵犯私人財產權 (個人權利)的兩難處境。換言之，如何在實現秩序和確保低限度正義之間達成“共贏”，是國防動員立法的首要價值選擇。搶險救災過程中，軍隊征用民用物資導致的征用方與相對方沖突不可避免，同時實現這兩種價值可謂天方夜譚，而竭力避免和平衡兩權沖突，防范國防征用權濫用的同時最大限度地保障財產權，無疑是綜合秩序與正義價值的最優選擇。

三、完善搶險救災中國防征用制度的建議思考暨國防征用權與私人財產權平衡機制的構建

基于搶險救災中存在的主要問題，不斷完善搶險救災國防征用制度，構建國防征用權與私人財產權沖突的平衡機制，已成為當前亟待解決的問題。鑒于搶險救災過程中國防公共利益與私人個體利益的明顯“懸殊”，完善搶險救災國防征用制度的重點即在于規范軍隊征用民用物資的行為，對私人財產權予以適當的“保護”，以更好實現國防征用目的。具體表現為以下幾點:

(一)嚴格限定征用時節

明確規定搶險救災中軍隊征用民用物資的具體時節，可以有效地防范征用權的濫用。具體包括以下兩點:一是明確征用決定做出的時間。在搶險救災活動中，軍隊征用民用物資應僅限于緊急情況下且確有必要之時，不應過早或過遲。從根本上看，“時間就是金錢”的經濟原則在行政法領域也適用。于需要之時，若不能及時開展征用，必將損害國防公共利益;反之，若實施過早，易使公民承擔不必要的損失。因此，應明確規定搶險救災中軍隊征用民用物資的適用情形，將滿足緊急事實確有存在且危險迫在眉睫、征用措施恰是滿足需求的唯一選擇、所欲實現的國防公共利益明顯大于損害的私益等條件。努力做到:依需要決定征用時機，未必須適用征用時不提前征用，做出決定后不遲延和拖沓。二是明確征用的期限。世界各國普遍授予特定機關以國防征用權，卻未規定征用的期限。這種只管授權不管限權的規定，勢必造成國防征用權的濫用。我們認為，軍隊征用民用物資應只適用于緊急情況下國防公共利益的特殊需要，一旦緊急狀態結束，或者出現其他可替代的措施，國防征用就應及時結束，以減少對公民的侵害。應在立法層面對國防征用的期限加以規定，避免征用機關無期限地占有公民財產，規范國防征用權的行使，減少兩權沖突的發生。

(二)準確把握相稱性原則

在軍隊征用民用物資中堅持相稱性原則，要求采取的征用措施和手段在滿足需要的基礎上，應與所欲實現的目的或結果相稱，以減少不必要的侵害。換言之，國防征用所采取的措施和手段對公民權益造成的損失，應基本等同于達到國防征用目的對公民權益造成的損失。其對公民造成的侵害，應與所欲實現的國防公共利益保持一定的比例。而實踐中堅持相稱性原則，最重要的是對“度”的把握。實施國防征用的目的只能是為了維護國防公共利益，至于對私人財產權限制到何種程度，亦應由所欲實現的國防公共利益而定。選擇征用的范圍和數量，應當與國防征用的目的保持合理的關系。如果超過了必要的界限，就會導致國防征用權的濫用。因此，應結合緊急情況下的特殊物資需求，選擇最“適當”的措施手段，既滿足國防需求，又不致過度侵害公民權益。可以看出，相稱性原則的核心價值理念在于實現公正和保障人權，它對于控制國家征用手段與目的之間的有機連接、受益與成本之間的適度均衡等都具有重要作用。于國防征用前準確把握相稱性原則，有助于防范國防征用權的濫用，平衡國防征用權與私人財產權的沖突。

(三)建立正當征用程序

搶險救災中，軍隊征用民用物資的程序設計價值在于效率和公平的兼顧。立法者必須將確保征用效率作為主要任務，在價值選擇上堅持效率優先的原則，在此基礎上，通過對征用主體的權力制約來保證公民的合法權益不受侵犯。通過維護相對方的合法權益、調動其積極性，增進征用效率。搶險救災中，軍隊征用民用物資的程序可以相對簡化，但亦應滿足最基本的正當程序要求。程序正當性的關鍵是保障相對方的參與權，因此，建立正當程序的核心是完善公民的參與制度和公民權益保障制度，落實公民的知情權、參與權和監督權。具體主要包括:(1)表明身份。軍隊征用民用物資時應表明身份，這“可以防止有人借緊急征用之機實施非法行為，又可以取得征用相對方的信任，還便于征用相對方向法定機關尋求救濟”，必要時還應出示有關征用的決定或相關文件。(2)告知。應告知相對方征用的種類、數額、理由、依據，補償的標準和方式，及被征用方享有的權利等。時間緊迫來不及說明理由的，可事后說明。(3)公開并聽取意見。征用決定及征用的數目、補償的相關規定等都應及時公開，并聽取征用相對方的意見，答復其提出的問題，確保相對方參與其中。(4)開具征用單據。征用方應開具征用單據，為相對方尋求事后救濟提供保障。

(四)完善征用補償制度

作為國防征用法律責任的方式選擇之一，征用補償應適用于合法征用造成相對方權益受損的情形。在搶險救災中，合法的國防征用雖符合法律規定，但是亦會造成私人財產權益的減損。由于軍隊征用民用物資對公民私人利益的侵害甚大，且其本身所具有的公益性和強制性，往往使民眾除了忍受之外無法有效地抗辯，無救濟即無權利，只有提供必要的法律救濟途徑，方能使私人財產權得到確實的保障。意在調和公益與私益關系的補償制度，無疑成為平衡搶險救災中征用方與征用相對方沖突的最佳選擇。我們認為，對征用相對方的補償應該體現公平正義的精神，在滿足國防公共利益的基礎上，給予征用相對方充分、合理的補償，以彌補其為公共利益所做的犧牲。補償方式的選擇應堅持直接補償與間接補償結合、經濟補償和非經濟補償結合的方式。

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