公務員個體行為與政府公信力關系探析

殷文超

(南京大學政府管理學院江蘇南京210093)

公務員個體行為與政府公信力關系探析

殷文超

(南京大學政府管理學院江蘇南京210093)

公務員個體行為直接影響政府公信力構建。塑造公務員個體是提升政府公信力的有效途徑，即通過身份認同、道德建設、終身學習等方式達到公務員個體塑造目的，實現公務員政治人、社會人、自然人三種身份的有機結合，打牢政府公信力承建之基石。

公務員個體塑造政府公信力

公務員作為公共權力的直接行使者和具體操作者，其個體行為代表國家和政府公權力，公務員個體的職業素養和道德水平高低，不僅影響到公權力行使的質量，更直接關系到黨和政府在人民群眾心目中的公信力高低。一個有公信力的政府需要打造一支忠于職守、清正廉潔、全心全意為人民服務的高素質公務員隊伍。

一、政府公信力的概念及衡量標準

公信力，來源于英文詞匯Accountability，意指公共權力、公共媒介等與大眾生活直接相關的屬于公域范圍內的事物及機構所帶來的一種信任力。“公信力”一詞進入中國話語體系不過十幾年的時間，但卻迅速衍生出媒體公信力、司法公信力、政府公信力等并成為老百姓耳熟能詳的詞匯群。

政府公信力便是“公信力”一詞在國家政治生活領域內應用的結果，其一經進入政治話語體系便得到廣泛的運用，增強政府公信力、提升政府公信力、維護政府公信力等短語逐漸被納入大眾視野。雖然“政府公信力”是個新詞匯，但其所涵蓋的“為政者要取信于民”的理念在幾千年前就已被中外思想者們所認知。縱觀中西方政治史，提及“取信于民”的思想者們不勝枚舉。《論語·顏淵》篇中有一段子貢問孔子如何從政的話語，“子貢問政。子曰:‘足食，足兵，民信之矣。’子貢曰:‘必不得已而去，于斯三者何先?’曰:‘去兵。’子貢曰:‘必不得已而去，于斯二者何先?’曰:‘去食。自古皆有死，民無信不立。’”按照孔子的觀點，“信”是最重要的，無信則國家、政權不得立。在西方，政治學鼻祖亞里士多德在他的《政治學》一書中也多次提及為政者要樹立威信以及要努力得到民眾信任。我們現在常用的“政府公信力”一詞，正是對政治史上早已有之的“取信于民”理念的繼承和發展，意指人民群眾基于對政府行政、執法等作為好壞的一種價值判斷，代表著政府行為在人民群眾中的受信任程度。進一步理解，政府公信力的評價對象是政府及其公職人員的所作所為，評價手段是人民群眾的主觀信任度，反饋則是政策能否在群眾中順利推行。

按照當前學界的觀點，政府公信力的衡量標準有多項指標。主要包括以下幾個方面:首先，有公信力的政府必須是負責任、誠信的政府，政府嚴格履行職責，恪守誠信;其次，有公信力的政府須是服務型政府，合理使用公權力，追求公共利益，提供公共服務，能做到情為民所系、權為民所用、利為民所謀;再次，有公信力的政府應是法治的政府，堅持在憲法和法律法規框架內行事，依法行政，避免人治超越法治，并竭力提升自身制度化水平;最后，有公信力的政府還應該是公開、透明的政府，能夠有效合理利用現有資源和信息技術，使人民群眾充分享有知情權和監督批評權。

二、公務員個體行為與政府公信力關系探析

眾所周知，公眾是從具體提供服務的人員和機關行為表現來評價政府的，公務員是政府形象的載體。所以，公務員辦事能力強弱及品行的好壞不僅直接影響到其個人的威信，還深深地影響到政府機構在人民群眾心目中的地位和形象。

“惡的公務員會被視作惡的政府化身，善的公務員會被視作善的政府化身”。近些年來，部分公職人員的不作為及亂作為造成的惡劣影響，已經嚴重威害到政府在人民群眾心目中的形象。作為公權力代理人的他們未充分認識到自身地位的公共性質，手中所掌權力的公共性、權力效果的公共性及影響的廣泛性，他們的不當行為消蝕著人民群眾對政府工作的認同度和對政策的擁護度。2011年“7．23”動車事故之后，鐵道部新聞發言人王勇平“救出小伊伊，這是一個奇跡”和“不管你信不信，反正我是信了”的解釋不僅沒有服眾，反而將鐵道部陷于輿論的漩渦。2011年11月21日湖北省浠水縣政府網站咨詢平臺上，面對一位在外打工人員對養老保險問題的咨詢，辦事員卻給出了要求打工人員自行在“百度”搜索的處理結果，再一次將公務員的不作為推到了風口浪尖……這些事例充分證明，不論公務員職位的高低，他們都扮演著手握公權力、舉著公共權柄與人民群眾直接打交道的代理人角色，他們代表公權力的性質是一樣的，任何級別公務員權力行使不當都會嚴重影響到政府及公務員整體隊伍的形象，在這一點上并無普通辦事員和領導干部之分。大體上說，公務員個體與政府公信力的關系可從政府公信力衡量標準的幾個方面進行分析。

1．公務員與責任型政府建設。責任型政府是以主權在民思想以及代議制民主理論為基礎發展起來的，是指作為人民權利的代表者，政府應主動地擔負起政治、行政、法律和道德責任，并應承擔不當行政的后果，實現權利和義務的統一。構建責任型政府，必然需要政府的組成元素——“公務員個體”將權利與義務統一起來，在法律法規和職責范圍內行動，敢于擔當起自身的政治、行政、法律和道德責任，履行其作為善良管理人所應具有的兩大方面職責，即要履行注意和忠誠的義務。

2．公務員與服務型政府建設。服務型政府是指以民主為基礎、以為民服務為宗旨，能切實做到“以人為本”，有效行使自身的行政職責，合理高效地提供公共物品和公共服務的政府。服務型政府建設的目標通過公務員個體去實現，可以說，公務員個體的素質和行為是影響服務型政府能否順利建成的核心要素。構建服務型政府依托轉變政府職能，而政府職能的轉變歸根結底要通過公職人員具體服務行為體現，要通過加強公務員管理，強化公務員的服務意識與優化公務員的服務行為來實現。只有如此，才能使人民群眾在與公務員打交道時能切實感受到政府所提供服務的提升。

3．公務員與法治化政府建設。法治化要求政府做到依法行政，將政府一切行為納入法制化渠道，對法律不踐踏、不逾越，并能及時做好行政立法工作，完善行政法規體系，加強自身制度化。眾所周知，“法治的意思并不是說法律本身能統治，能維持社會秩序，而是說社會上人和人的關系是根據法律來維持的。法律還得靠權力來支持，還得靠人來執行，法治其實是‘人依法而治’”。因此政府實行法治是無法脫離人的因素的，而行使治理之權的“人”正是處在政府中的每個公務員個體。可以說，公務員法治觀的樹立是政府法治化的基石。

4．公務員與陽光化政府建設。政府的陽光化是指政府及其公職人員的行為可以公開透明，能夠在“陽光下”運行，做到政務透明，人民群眾享有充分的知情權、監督權與批評權。政府陽光化關系到公民的有序政治參與，關系到公民對政府官員的有效制約，關系到政府自身的廉潔。政府陽光化呼吁公務員行為陽光化，公務員個體合理作為，不僭越于職權之外，不以權謀私、清正廉潔、親民愛民，做一個真正的人民公仆，實現好、維護好、發展好人民群眾的切身利益。

政府作為一個以公務員個體為單元所構成的統一整體，其責任化、服務化、陽光化、法治化是一個互相交錯、不可分割的系統，構建政府公信力系統中的每一個環節都離不開公務員個體的一言一行，他們是密不可分的。

三、提升政府公信力的有效路徑——公務員個體塑造

如前所述，公務員作為政府公共權力的行使人，直接或間接對政府形象產生影響，是關系到政府公信力建設的重要元素，因此通過對公務員個體的塑造來加強政府公信力建設、提升政府形象是一條值得探索的道路。對公務員進行個體塑造，必須分析公務員作為“人”所扮演的三重角色:首先公務員是一個政治人，執掌公共權力，具有政治意義和政治影響力;其次公務員是一個社會人，參與社會生活，扮演社會角色，參與社會互動;最后，公務員還是一個自然人，有自己私人的生活空間和需求，致力于維護個人權益。在日常生活中，三種角色間的沖突時常存在，以權謀私、行政不作為、貪污腐化都與角色間的不協調緊密相關。協調公務員三種身份的關系，避免“角色沖突”，是公務員個體塑造的出發點和著眼點。

1．公務員應形成身份公共性的體認。公務員作為眾多職業中的一種，有著基于職業需要的身份體認，而正是公務員職業的特殊性決定了公務員身份體認的獨特性——即身份的公共性。《中華人民共和國公務員法》中對“公務員”的界定為，“公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”公務員是國家機構的工作人員，執掌國家公權力，負責制定公共政策，提供公共設施和公共服務，從他們的職位到具體業務再到發揮的作用，都無法脫離“公共性”的范疇約束。同時由于公務員身份公共性起始于入職，消逝于離職，因此在職期間不論是在工作時間還是在私人生活時間中，其身份的公共性并不因所處環境的變化而變化，公務員一言一行，都不能脫離公共性這一特征，因此公務員需對自身身份的公共性、所作所為造成影響的廣泛性形成深刻體認。身份體認的形成需以公務員對自身職業及身份形成認同為基礎，以外部強化如職業培訓等為輔助。

2．實現職業道德、社會公德、個人品德的有機統一。“子曰:為政以德。譬如北辰居其所而眾星共之。”孔子是講:從政的人，需要有德行才能得到擁護。在現實生活中，公務員個體即是當代為政者的代表，而我國人民當家作主的社會主義本質又要求代表人民行使公權力的公務員們必須具有高于其他社會形態中同業者的德行，兼備這一神圣職位所必須的專業素養與職業操守。同時，社會人和自然人的角色又要求公務員個體必須具備健全的社會公德和高尚的個人品德。社會主義國家公務員職位的特殊性決定了公務員必須是職業道德、社會公德、個人品德的優秀模范，公務員個體必須在個體塑造中實現三種“德”的有機結合，以《公務員法》為基準，以優秀公務員個體為模范，并在工作和日常生活中時常自省、不斷錘煉。

3．自我激勵與外部激勵相結合，自我監督與外部監督相配合。一方面，個體塑造離不開公務員基于自身職業的認同與熱愛，而作為認同與熱愛情感來源的激勵機制則需要將公務員的自我激勵與外部激勵相結合。公務員個體本身要愛崗敬業，對職業有強烈的認同感、使命感與事業心;同時合理的外部刺激機制也需建立，職位調動與升遷預期、職業發展規劃、長期職位保證、薪金變化預期等均可以發揮有效的激勵作用。另一方面，公務員個體塑造亦離不開內外監督的配合。自律必不可少，但僅有自律遠遠不夠，公務員個體培育不能脫離外部環境和人民群眾的監督與規范。而外部監督的實行又需要一套完善的監督體系的建立，保障人民群眾對公務員享有充分的監督批評權。

4．建立終身學習體系。作為一名合格的公務員，對自己應有“活到老，學到老”的要求。首先，公務員必須加強理論修養，“對我國公務員來說，就是要通過刻苦學習，弄清社會發展規律和中國特色社會主義建設事業的規律，樹立正確的價值觀、權力觀和事業觀，堅定為人民服務的信心和決心”。其次，由于公務員的業務水平和辦事能力直接影響著公務員履行職責的效率和可靠性，決定著為人民群眾的服務質量，因此公務員還要通過持續的自主學習和參加職業培訓來提升業務水平和辦事能力。最后，公務員還需努力掌握現代信息技術，善于使用現代媒介如網絡等擴展自身知識儲備，加強與普通民眾的交流與溝通。

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責任編輯:劉國春

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10．3969/j．issn．1009－6922．2012．04．27

1009－6922(2012)04－90－03

2012－06－08

殷文超(1988－)，男，山東臨沂人，南京大學政府管理學院2010級中外政治制度專業碩士研究生，主要研究方向:政黨理論、選舉制度。