善治視角下我國公民的政治參與

徐瑜

(南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院江蘇南京210046)

善治視角下我國公民的政治參與

徐瑜

(南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院江蘇南京210046)

目前，政府信息不夠公開、公民政治素質(zhì)不夠高以及法律法規(guī)體系不健全等因素，已嚴(yán)重阻礙了我國公民政治參與的實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)與公民合作，以善治的合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性和有效性的實(shí)現(xiàn)去推動(dòng)我國公民最廣泛的政治參與。

政治參與困境善治

一、善治的引入——基于我國公民政治參與現(xiàn)狀的分析

(一)政治參與的涵義

改革開放以來，我國的社會(huì)主義事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)面貌出現(xiàn)了世界所公認(rèn)的巨變。與此同時(shí)，我國的民主政治發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，政治參與作為社會(huì)主義民主政治的實(shí)現(xiàn)形式，它的重要性已日益引起人們的高度重視。胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域規(guī)范公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。”在我國民主政治發(fā)展的新階段，在社會(huì)發(fā)展向政治發(fā)展提出諸多要求的當(dāng)今時(shí)代背景下，需要我們挖掘現(xiàn)有體制內(nèi)的政治資源，開拓新的公民政治參與渠道，建立暢通的利益表達(dá)與利益綜合機(jī)制，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義。只有在充分理解和把握住現(xiàn)階段我國公民政治參與相關(guān)制約因素的基礎(chǔ)上，才能更好地領(lǐng)悟指導(dǎo)我國公民政治參與的政策導(dǎo)向，從而更好地推動(dòng)我國公民政治參與的發(fā)展和完善。

“參”、“與”二字在中國古代典籍中都曾有“參加”的意思。如《論語·子路》里有“如有政，雖不吾以，吾其與聞之”的說法。但中國古代的政治參與基本上是君臣共謀政治決策的意思，并非現(xiàn)代意義上的政治參與。對(duì)于現(xiàn)代意義上的政治參與，其主體是公民和公民組成的團(tuán)體;客體是政府決策及其與之相關(guān)的政府活動(dòng);政治參與是一種自下而上的政治行為;政治參與的目的是影響或改變政府政策。

(二)我國公民政治參與所面臨的問題

1．政務(wù)信息不公開、不透明制約公民的政治參與。政治參與和信息公開有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，完整的政務(wù)信息是實(shí)現(xiàn)公民有效政治參與的前提之一。然而政府部門出于自身特殊利益的考慮對(duì)政務(wù)信息進(jìn)行封閉，而且由于長期決策行為的神秘性而使公眾對(duì)政府產(chǎn)生隔膜感，公眾無法獲得政務(wù)公開帶來的政務(wù)信息，只有對(duì)政策盲從。目前，阻礙政務(wù)公開的主要因素不是經(jīng)濟(jì)條件，也不是技術(shù)條件，而是政務(wù)公開的義務(wù)主體——政府的主觀限制，各級(jí)政府不愿公開自己所掌握的信息，不愿意從信息的所有者變成提供者，不愿意因信息的公開而改變現(xiàn)有的工作流程。然而，我們的政府信息化進(jìn)程不能止步，只能快速推進(jìn)。因此，解決政治參與過程中的信息公開問題已成當(dāng)務(wù)之急。

2．受公民的文化素質(zhì)及傳統(tǒng)文化觀念的影響，我國公民缺乏政治參與文化。從主觀方面來說，公民的文化素質(zhì)是影響其政治參與的重要因素。公民的文化素質(zhì)既包括公民本人的受教育程度和文化素養(yǎng)，還包括個(gè)人的政治知識(shí)、政治參與熱情與政治參與責(zé)任感。這些方面對(duì)公民政治參與意識(shí)的形成及政治參與能力的提升有巨大的作用。一方面，有效的政治參與要求公民具有積極、有序參與的意識(shí)，具體體現(xiàn)在:在社會(huì)政治生活中有維護(hù)自身及集體的權(quán)利意識(shí);另一方面，有效的公民政治參與要求具備參與公共事務(wù)處理的能力和政治參與的知訊，而我國公民參與公共管理的能力普遍不強(qiáng)。多數(shù)公民對(duì)參與政府公共管理過程的權(quán)力和義務(wù)缺乏了解，同時(shí)對(duì)哪些渠道可以參與，哪些渠道不能參與也缺乏認(rèn)識(shí)。許多公民對(duì)政府的信息缺乏了解渠道或?qū)α私馇勒J(rèn)識(shí)不足。

3．我國關(guān)于公民政治參與的法律體系不健全，保障公民政治參與的法律基礎(chǔ)薄弱。我國的國家性質(zhì)是人民民主專政的社會(huì)主義國家，人民的利益是黨和國家制定路線、方針和政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。這一切都為公民政治參與提供了可能，但具體的關(guān)于規(guī)劃參與行為，暢通參與渠道，保證參與實(shí)施的制度和法律法規(guī)卻不夠健全。很多制度或法律規(guī)范都模糊不清，特別是公民政治參與的行政程序法缺乏規(guī)范的、操作性強(qiáng)的程序或規(guī)定。這就導(dǎo)致本來就處于較為弱勢地位的公民更加難以真正、全面、廣泛地參與其中。甚至在參與過程中，如果因利益沖突而受到政府施壓，終因沒有法律保障而自身利益受損。其次，公民參與公共管理活動(dòng)缺乏制度保障。本來公民對(duì)公共管理活動(dòng)滿腔熱情，但由于沒有制度的保障，只會(huì)使這樣的熱情一次次地消褪，直到全部喪失。

4．我國公民政治參與呈現(xiàn)出各個(gè)階層不平衡狀態(tài)。我國社會(huì)現(xiàn)代化的社會(huì)階層位序已經(jīng)確立，階層分化日益明顯。階層位序取決于各個(gè)階層擁有的文化資源、經(jīng)濟(jì)資源與組織資源，擁有三種資源數(shù)量越多的階層，其階層位序就越高，反之越低。由于不同階層的公民占有文化資源、經(jīng)濟(jì)資源與組織資源的差異，他們在政治參與的意識(shí)、能力和強(qiáng)度上都有所不同。國家與社會(huì)管理者的階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、企業(yè)主與經(jīng)理人員階層擁有的資源最多，他們的參政議政的愿望較為強(qiáng)烈，憑借其掌握的豐富的經(jīng)濟(jì)資源主動(dòng)影響政府的決策，而政府為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展也往往為之大開綠燈。與此形成鮮明對(duì)比的是階層位序較低的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層和產(chǎn)業(yè)工人階層，他們或者是缺乏相對(duì)確定的政治態(tài)度和價(jià)值而呈現(xiàn)出明顯的政治冷漠傾向，游離于國家政治生活之外;或者是有明確的態(tài)度和利益需求，卻因社會(huì)地位的低下，擁有的政治資源和社會(huì)資源缺乏，導(dǎo)致沒有足夠的能力去組織參與，無法組織自己的利益集團(tuán)。

5．網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下公民政治參與的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)與發(fā)展為公民更廣泛深入的政治參與提供了新平臺(tái)。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心最新統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，截止2011年6月底，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到了4．85億，較2010年底增加了6500萬人。如此規(guī)模龐大的網(wǎng)民力量對(duì)政府的一舉一動(dòng)，社會(huì)中發(fā)生的一事一情給予關(guān)注和監(jiān)督，政府不得不開始更加關(guān)注公民社會(huì)的發(fā)展，這也無疑是可以提高公民政治參與的熱情和推動(dòng)我國民主事業(yè)的發(fā)展。然而，網(wǎng)絡(luò)世界本身的匿名性、虛擬性和自由性也導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)參與秩序的一系列紊亂。具體說來包括:(1)網(wǎng)絡(luò)政治參與自由性所引發(fā)的隨意性。(2)網(wǎng)絡(luò)的無邊界性使得參與主體規(guī)模龐大，階層繁雜，信息量巨大。這給政府的管理也提出了挑戰(zhàn)。

二、理論層面上善治理論與我國公民政治參與的契合

(一)善治理論的基本內(nèi)容

所謂善治，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治有六個(gè)基本要素，即合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性和有效性。善治的有效性主要是指管理的效率。善治的責(zé)任性指的是任何個(gè)人或組織都必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。善治的回應(yīng)性與責(zé)任性密切相關(guān)，從某種意義上說是責(zé)任性的一種延伸，因?yàn)槿狈ω?zé)任感的政府更是無暇顧及對(duì)公民的回應(yīng)，或者說即使有回應(yīng)也是一種形式上的敷衍。透明性指的是政府信息的公開性。每個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法獲得、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的政治信息。善治的合法性指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。

(二)公民的政治參與是善治的必然要求

從理論層面來說，善治必然要求公民的政治參與。善治離不開政府，更離不開公民。善治需要公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，從而形成政府與公民良性合作的公共事務(wù)治理模式。政府在制定公共政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確表示并強(qiáng)化公民參與意識(shí)，吸收公民個(gè)人及群體參加訂立社會(huì)契約的過程，為公共政策的執(zhí)行奠定民意基礎(chǔ)。同時(shí)，在執(zhí)行公共政策的過程中，也應(yīng)當(dāng)吸收公民參與，在民主程序的基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一意見并一致行動(dòng)。

(三)善治的實(shí)現(xiàn)也將帶動(dòng)公民的政治參與

如前所述，善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性、有效性。其實(shí)這些特征即是善治理論的特征，更是善治實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志。而善治的實(shí)現(xiàn)必將促進(jìn)公民政治參與的熱情。具體來說:第一，善治合法性的實(shí)現(xiàn)意味著公民對(duì)政府達(dá)到內(nèi)心認(rèn)可的極大高度，此時(shí)，一種所謂的“公共精神”在民主治理的過程中將扮演一種重要的角色，公民會(huì)超越自身利益去關(guān)注更大的公共利益，進(jìn)而會(huì)采取一種更加廣闊且更長期性的視野，促進(jìn)公民集體歸屬感的產(chǎn)生。第二，善治透明性的實(shí)現(xiàn)將大量真實(shí)有效的信息提供給公眾，為接下來的參與做好了準(zhǔn)備。第三，善治責(zé)任性和回應(yīng)性的實(shí)現(xiàn)使政府更多地關(guān)心公民利益，公民因此也更愿意與政府進(jìn)行雙向互動(dòng)與良好溝通，推動(dòng)政治參與活動(dòng)的增加。第四，善治的法治性的實(shí)現(xiàn)必會(huì)將公民政治參與活動(dòng)納入法制軌道。公民參與的內(nèi)容、方式方法、程序以及后果都有了法律的保障，那么有序健康的政治參與將不再是理想了。第五，善治有效性的實(shí)現(xiàn)，提高了政府部門及工作人員的辦事效率，既提升了政府形象，又加深了公民對(duì)政府的信賴。公民的訴求得到政府回應(yīng)并完美解決的速度越來越快，參與的積極性自然也越來越高。

三、實(shí)踐層面上實(shí)現(xiàn)善治與我國公民政治參與的良性互動(dòng)

(一)善治的有效性要求建立并完善我國的電子政務(wù)工程及公民參政的社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)公民政治參與

1．政府應(yīng)加快推進(jìn)電子政務(wù)工程建設(shè)，便于公民政治參與。在信息化時(shí)代，我國政府應(yīng)充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的高效、快速、透明、成本低廉等優(yōu)勢，通過運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與開發(fā)信息資源、重組組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新管理模式、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程有機(jī)結(jié)合的方式，為公民參與和公共服務(wù)提供新的環(huán)境。同時(shí)，電子政務(wù)的推行也大大提高了政府的辦事效率，可以更加積極自信地面對(duì)大量的公共事務(wù)，最終達(dá)到善治要求，從而提升了政府的形象。電子政務(wù)具體包括:第一，政務(wù)公開電子化。電子政務(wù)可以在網(wǎng)上公開公共部門的名稱、職能、組織結(jié)構(gòu)、辦事章程和聯(lián)系方式等，尤其是那些關(guān)系到公民切身利益的并便于服務(wù)工作展開的信息。同時(shí)，設(shè)立友好的訪問界面和多功能的站點(diǎn)，為公民反饋意見、進(jìn)行監(jiān)督提供渠道。第二，溝通電子化。利用網(wǎng)絡(luò)的交互式特點(diǎn)，在網(wǎng)上建起各個(gè)部門與公民之間的信息傳遞、信息反饋的回應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共部門與公民之間交互式的信息傳輸。

2．促進(jìn)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的建立，加強(qiáng)公民的基層政治參與。有效性是善治的基本要素之一，善治程度越高，管理的有效性也就越高。善治的有效性要求最大限度地降低管理成本。而社區(qū)建設(shè)和服務(wù)被認(rèn)為是能比政府與市場提供更快、更好和更有效的公共服務(wù)，同時(shí)也是公民參與社會(huì)事務(wù)治理的最有效的途徑。這里所說的“社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)”是指促進(jìn)公民參與社區(qū)發(fā)展，使社區(qū)公民與政府在特定的領(lǐng)域(主要指社區(qū)及基層政府組織)形成一種合作治理的網(wǎng)絡(luò)。“當(dāng)家庭、居民點(diǎn)、學(xué)校、志愿者組織和企業(yè)公司健全時(shí)，整個(gè)社區(qū)也會(huì)健康發(fā)展，而政府的作用是引導(dǎo)這些社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織的健康發(fā)展。”

(二)善治的責(zé)任性要求端正政府對(duì)民負(fù)責(zé)的態(tài)度，建立行政問責(zé)制度，加強(qiáng)公民的政治參與

有權(quán)必有責(zé)，對(duì)政府問責(zé)合情合理。行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體通過一定的程序針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員所承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的、并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。行政問責(zé)的內(nèi)涵主要包括以下幾個(gè)方面: (1)行政問責(zé)的主體，是指“由誰問”。(2)行政問責(zé)的客體，也稱問責(zé)的對(duì)象，指“向誰問”。(3)行政問責(zé)的范圍，是指“問什么”。

(三)善治的回應(yīng)性要求政府思想與行動(dòng)保持一致，以人為本，建立服務(wù)型政府，鼓勵(lì)公民政治參與。

政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)從管制型的、以自身為本位的政府向服務(wù)型的、以人民為本位的政府轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)理論的杰出代表登哈特也呼吁要政府集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關(guān)系，他試圖在創(chuàng)立一個(gè)服務(wù)型政府的同時(shí)，鼓勵(lì)越來越多的人履行自己的公民義務(wù)并且關(guān)注公民的呼聲。

(四)善治的透明性要求切實(shí)推進(jìn)政府信息公開化，建立陽光型政府，為公民政治參與創(chuàng)造條件

具體說來，建立陽光政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際著重抓好以下四個(gè)“公開”:一是政府文件公開。行政機(jī)關(guān)所制定的一般性政策法規(guī)，都應(yīng)公開在報(bào)刊或政府公報(bào)上刊登，由公眾依照程序查閱和復(fù)制。二是決策過程公開。凡政府的重大決策事項(xiàng)都要公開，廣泛征求意見，實(shí)行民主科學(xué)決策。三是政務(wù)活動(dòng)公開。政府各部門的各項(xiàng)重大業(yè)務(wù)活動(dòng)、建筑工程、重大財(cái)政開支以及其他政府的重大事項(xiàng)要采取適當(dāng)?shù)男问剑邮苋罕姳O(jiān)督，從源頭上防止違法亂紀(jì)行為發(fā)生。四是辦事程序公開。政府各部門都要在本單位最顯眼的地方將辦事程序公開，方便群眾辦事及監(jiān)督，并實(shí)行首問負(fù)責(zé)制和“面對(duì)面”直接辦事，使群眾感到平等、親切、公正、透明。

(五)善治的法治性要求建立健全公民有序政治參與的法律體系，保障公民的政治參與

在現(xiàn)實(shí)生活中，由于政府掌握著權(quán)力，相對(duì)于普通公民來說，政府始終是處于有利地位，這種不平衡導(dǎo)致公民從一開始就已經(jīng)處于劣勢。加之沒有任何法律的保障，公民訴諸政府實(shí)現(xiàn)或保護(hù)自己利益的要求顯得十分無力，尤其是這種要求觸及到某部分政府官員的利益時(shí)，公民更是在被動(dòng)中掙扎。因此，公民參與政治的權(quán)利必須由社會(huì)主義法律來保障。應(yīng)在尊重法律對(duì)公民政治權(quán)利的規(guī)定下，建立公民參與的法律規(guī)范和制度體系，用法律規(guī)范的體系把公民參與的內(nèi)容、范圍、方式予以確定，使公民參與經(jīng)常化和秩序化。在建立完善的公民的參與機(jī)制、制約機(jī)制、議政機(jī)制的同時(shí)，建立和完善社會(huì)的法治機(jī)制，使公民在行使參與、制約和議政權(quán)利的同時(shí)，既有法律依據(jù)，接受法律指導(dǎo)，又能受法律保護(hù)。

(六)善治的合法性要求政府樹立自身公信力，以公民的廣泛認(rèn)可來帶動(dòng)公民的政治參與

政府公信力是政府的影響力與號(hào)召力的體現(xiàn)，它是政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性與民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度。更為重要的是，它反映著廣大人民群眾對(duì)政府工作的滿意程度和信任度。由于人民的感受最為真實(shí)、最為真切，所以，政府的公信力不是抽象而是具體的。主要體現(xiàn)在:第一，政府的誠信程度。政府能不能正確使用權(quán)力，做到“言必行，行必果”，能不能對(duì)人民負(fù)責(zé)都關(guān)系到政府誠信度的高低。第二，政府依法行政程度。政府不能濫用公共權(quán)力，這是構(gòu)建政府公信力的基本要求。嚴(yán)格依照法律而不是政府部門人員主觀意志辦事，這必將減少政府在決策與執(zhí)行過程中“失信于民”的情況發(fā)生。政府講不講誠信，是否對(duì)民負(fù)責(zé)，一條重要標(biāo)準(zhǔn)就是是否依法辦事，兩者之間其實(shí)是一種相互促進(jìn)的動(dòng)態(tài)性關(guān)系。丟失公信力等于失去民心，政府必將遭遇不同層次的合法性危機(jī)，合法性危機(jī)意味著政府的信任危機(jī)和權(quán)威危機(jī)，它直接表現(xiàn)為既定政治秩序的支持力在廣泛性和持久性兩個(gè)方面的嚴(yán)重耗散。

[1]胡錦濤．高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M]．北京:人民出版社，2007．

[2]王浦劬．政治學(xué)基礎(chǔ)[M]．北京:北京大學(xué)出版社，2006．

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[4]俞可平．治理與善治[M]．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000．

[5]蔡立輝．電子政務(wù)[M]．北京:清華大學(xué)出版社，2009．

[6]胡利娟，王沛棟．善治視野中我國公民行政參與路徑的思考[J]．電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，(5)．

[7]張鳳陽．政治哲學(xué)關(guān)鍵詞[M]．南京:江蘇人民出版社，2006．

責(zé)任編輯:秦利民

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10．3969/j．issn．1009－6922．2012．04．28

1009－6922(2012)04－93－04

2012－05－28

徐瑜(1989－)，女，江蘇常州人，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，主要研究方向:行政管理。