城市基層社會管理體制改革問題探討——基于銅陵市撤銷街道辦事處的實例分析

郭曉敏

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

街道辦事處這個在我國存在了50多年的行政機構，2011在安徽省銅陵市已經徹底退出歷史舞臺，銅陵市也因此成為第一個全部撤銷街道辦的地級市。

銅陵市下轄三區一縣，其中銅官山、獅子山兩個主城區共有10個街道辦，郊區和銅陵縣沒有街道辦。2010年7月，銅官山區在全區范圍內推行社區綜合體制改革，將6個街道全部撤銷，原有的49個社區合并成18個大社區，以減少管理層級，加強基層力量和居民自治。之后，這一模式迅速在全市推廣，又撤銷了獅子山區的4個街道辦事處，把原來的12個社區整合為5個社區公共服務中心。這樣，銅陵的行政管理層級就從原來的“市—區—街道—社區”四級管理調整為 “市—區—社區”三級服務。

街道辦是我國特色的一級行政機構，屬于政府的派出機構。1954年12月31日，全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》，其中規定，“十萬人以上的市轄區和不設區的市，應當設立街道辦事處等”，這是街道辦事處作為城市基層管理體制一級機構的開始。該條例已于2009年由全國人大廢止，所以說銅陵的改革是有法可依的。同時，銅陵的改革還受到了國家民政部的肯定，銅官山區被確定為全國社區管理和服務創新試驗區，其改革模式也被稱為“銅陵模式”。

一、城市基層社會管理體制改革的背景

在傳統的計劃經濟體制下，我國實行的是帶有強烈行政色彩的城市基層管理體制，這種以單位制為主、街道-居委會制為輔的管理體制與當時的經濟體制基本適應，為維護社會穩定和發展做出了積極貢獻。改革開放以來，隨著市場經濟體制的逐步建立，城市化進程不斷加快，城市規模不斷擴大，城市人口不斷增加，導致城市的基層社會結構發生了深刻的變化，傳統的基層管理體制已經難以適應日新月異的城市發展速度。具體表現為，單位制向社會制回歸，流動人口不斷涌入，城市基層社會管理的內容不斷增加，越來越多的社會管理和公共服務職能逐步轉移到社區。[1]

目前，我國城市基層組織結構由區、街道、居委會三級構成，區一級政府是城市基層政權機關，街道是區政府的派出機構，而居委會是基層群眾自治組織。街道作為政府派出機構，通過行政權力將社區管理集于一身，逐步演變成了既承擔政府職能，也承擔經濟組織與社區服務職能的綜合性機構，職能越位、錯位、缺位現象并存，政社、政企、政事合一，嚴重影響了基層管理的有序性。1991年，民政部領導在聽取城市基層組織工作情況后，提出基層組織要抓好“社區建設”的新思路，倡導城市基層建設應以社區建設為切入點，推動了城市基層管理體制的改革。[2]

街道辦事處作為縣、區政府的派出機構，曾起到了積極的作用,但隨著社會的發展，尤其是市場經濟的確立和社會結構的轉型,它的負面作用也不斷顯現出來。一是街道與社區在功能、職責上劃分不清，直接影響了社區自治功能的實現。民政部基層政權司副司長王金華指出，“由于街道只是個‘二傳手’，大量的工作任務被交給了社區，直接導致居委會行政化嚴重。按照法律規定，規定，居委會是一個居民自治組織，現在其大量精力卻是放在處理上級政府和街道辦事處交給的各項任務上，沒有時間去組織居民開展活動和了解基層民意、化解基層矛盾等，自治的功能大大弱化”。[3]二是造成行政資源浪費。街道一級掌握了人、財、物等諸多資源，但大量的社會管理事務特別是直接為民服務的事務卻下放到社區，由社區來完成。一方面給予社區的各種資源非常有限，影響了社區為民服務的效果，另一方面造成了辦事效率低下，行政資源浪費。三是缺乏民眾監督，做出的決策難以反映民意。由于街道辦事處只是個派出機構，并不設立人大,不受社區公民選舉產生,缺乏平級監督和民眾監督,不注重傾聽民聲民意，作出的政策和措施，常常難以反映民意。

二、銅陵改革取得的成效

銅陵撤銷街道辦后，原有的具有執法職能的城市管理、協護稅等職能，收歸區直相關職能部門，而原街道黨工委以及群團、武裝等職能和公共管理、服務及部分審批職能等則全部下放到社區。整合后的新社區設置社區黨工委、社區居委會、社區服務中心，其中，社區服務中心主要有7項職能，即綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩信訪、文明創建、社會保障、經濟服務等。

1.公共資源增多，社區服務能力得到提升。改革后，原先由街道吸附的人財物等公共資源被直接下放到社區，社區取得的公共資源得到增加，大大提高了社區服務能力。如銅官山區的陽光社區在改革前只有9個工作人員，每年經費只有三四萬元，撤并成大社區后，工作人員增加到39個，經費增加到約50萬元，直接為社區服務的人和錢都多了，為社區群眾服務的能力得到了提升。

2.辦事流程簡化，社區辦事效率得到提高。撤銷街道辦，減少了一個行政層級，許多原先要到街道去辦理的審批項目在社區就可以直接辦理，簡化了辦事流程，提高了辦事效率。比如低保戶相關手續的審批、審核，在改革前需要到居委會填寫材料，由居委會上報到街道辦，街道辦再上報到區民政局逐級審核，全部辦完差不多要一個月，而改革后，直接在社區服務大廳辦理，再上報區民政局審核即可，時間大大縮短。

3.行政化傾向削弱，社區自治功能得以回歸。改革前，市、區布置下來的任務，通過街道辦再傳達給社區，許多具體事務是由社區完成的，街道辦僅僅起到了“二傳手”的作用。街道辦的“二傳手”作用，強化了其行政管理職能，弱化了公共服務職能，導致了社區的行政化趨勢，弱化了社區的自治功能，抑制了社區居民自治的發展。改革后，成立了社區公共服務中心，集中辦理政府委托社區的各項行政事務，居委會則有了更多的時間和資源組織社區居民開展各種活動，并能夠及時收集居民的意見，有力地促進了社區居民自治的發展。

三、“銅陵模式”引發的爭議

銅陵的改革在取得一定成效，并受到民政部肯定的同時，也存在著一些爭議。

1.“銅陵模式”的適應性問題。從某種程度上來說，銅陵只是一個小城市，因為它的市區只有近44萬人，改革前，有13個街道，每個街道平均約3萬人，每個社區人均居民數約5000人，而且它下轄的郊區和銅陵縣本身就沒有街道辦，這與一些大的地級市、省會城市有很大區別。比如安徽省的省會城市——合肥市，下轄肥東縣、肥西縣、長豐縣、廬江縣和巢湖市以及瑤海區、廬陽區、蜀山區、包河區，并賦予合肥高新技術產業開發區、合肥經濟技術開發區、合肥新站綜合試驗區、巢湖經濟開發區市級管理權限，土地面積達1.14萬平方公里，常住人口達752萬人，這里的基本情況與銅陵市就相距甚遠，情況要復雜得多。而我國現有各類城市約656個，每個城市地理環境、經濟社會發展狀況、人口規模、行政級別等，都呈很大差異性，“銅陵模式”能否在大城市推廣，它的適應性如何，受到諸多質疑。中國社科院政治學所研究員史衛民就認為，“撤銷街道在中小城市是必要的方向，但在直轄市或較大的城市沒有可行性，應該把較大城市的街道做實，較小城市可把區以下的街道一級取消。”[4]

2.其他試點撤銷街道辦的改革遭遇“瓶頸”。撤銷街道辦，銅陵市并不是第一個“吃螃蟹”的人。早在2002年，南京市白下區就撤銷了淮海路街道辦事處，成為全國第一個由街道辦改社區的試點。但在各種阻力下，2009年，白下區在全區范圍內進行行政區域調整，“獨立”了近7年的淮海路社區被劃歸五老村街道。2003年，北京建立了第一個“街道級”社區——魯谷社區，承擔了北京城市基層管理體制綜合改革破冰的重任，被稱為“魯谷模式”。2011年8月，石景山區委決定，轄區內除魯谷外的8個街道辦進行調整，“魯谷模式”陷入尷尬。縱觀這些撤銷街道辦的改革，盡管取得了一些成效，但由于諸多體制難題尚未破解，最終難以繼續。

3.“銅陵模式”能否實現真正意義上的居民自治。在我國，城市社區一般指經過社區體制改革后做了規模調整的居民委員會轄區，社區居民委員會是組織居民開展自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾性自治組織，居民自治是基層社會管理改革的一個方向。目前，影響居民自治的主要障礙是行政化傾向問題，銅陵的改革雖然從職能上理順了政府和社區的關系，但由于改革后的大社區工作人員工資及活動資金來自政府撥款，難以真正去行政化，因此，銅陵的改革，更多的進步是體現在觀念層面和行政技術層面，其改革舉措距離社區居民自治的目標還有一定距離。從事城市基層治理研究的上海政法學院社會學系副教授石發勇認為，銅陵試點撤銷街道辦，或許是因為，同街道辦承擔的職能相比，街道辦運行的成本過高了。但如果簡單地將街道辦拆分成幾個新的社區，將街道辦人員分流到社區任職，將街道辦經費劃撥給新的社區，就只能是“換湯不換藥”，發揮不了社區真正的自治功能。中央社會主義學院政治學教研室主任王占陽教授則認為，銅陵的改革“實質上是靜悄悄的政府擴張，完全違背了居民自治原則。社區變成了政府的外派機構，而不是居民自治組織，這在名義上取消了一級政府派出機構，卻強化了社區政府化”。[5]

四、城市基層社會管理體制改革的其他做法

以合肥市廬陽區街居管理體制改革為例。2011年3月份以來，合肥市廬陽區以杏林街道為試點，實施街居管理體制改革。此次改革將街道機關設置為“一辦三中心”，分別是：黨政辦公室、城建管理中心、社會事務中心、經濟發展中心。按照規模適度，界線清晰，資源配置合理，功能相對齊全，區域相對集中，社區人口控制在3000-5000戶左右的原則，將以前街道的社居委進行整合，減少數量。同時精簡機關人員，部分人員下派社區，增加社區工作人員，真正做到了整合資源、突出重點、區劃合理、工作力量向一線傾斜的目標。改革取得的主要成效有：一是行政資源有效整合，服務功能增強。街道機關內設機構按照職能歸口設置為“一辦三中心”，進一步整合了街道行政資源，實現了機構職能的優化配置實現一人多崗、交叉任職、相互補充、整體統一、均衡推進，機構之間的工作條塊關系更加清楚、順暢，促進了分工協作，避免了推諉扯皮和內耗，從而提高了工作效能。設立的“群眾工作大廳”，改變了長期以來部門多、人員散的被動局面，既便于組織領導、指揮協調，也避免了因部門多，分工過細造成的財力、人力浪費，為更好地服務轄區居民起到了積極的促進作用。二是社區資源有效配置，布局趨向合理。調整后的社區規模適度、界限清晰、資源配置合理、功能相對齊全。實現了資源整合，優勢互補，各社區面積、人口數、工作量大體相當。目前，改革已在廬陽區各街道展開。[6]

五、結語

銅陵的改革，順應了城市基層社會管理體制改革的方向，對城市基層社會管理體制的改革創新具有一定的參考價值與借鑒意義。但銅陵有自身的獨特性，比如城市規模小、人口少，有的區本身就沒有設置街道辦等等。筆者認為，在城市基層社會管理體制改革的實踐中，改革的方向和目標是明確的，那就是為居民提供更好地管理和服務，能夠切實有效地提高社區居民自治的效果。無論撤不撤街道辦，關鍵要理清政府管理服務和居民自治的邊界和關系，通過明確管理職能、工作程序和辦事規程，合理劃分基層行政管理和服務機構的職責權限。像合肥市廬陽區是在對街道辦職能進行重新定位的基礎上進行的改革，這也是城市基層管理體制改革實踐中的一種有益嘗試。而且，“銅陵模式”代表的是中小城市改革的成功，大城市的改革如何進行，還需更多地探索。因此，在城市基層管理體制改革的實踐中，要探索適合本地實際的改革方法，真正做到因地制宜、因時制宜，對于是否撤銷街道辦事處，不能“簡單化”、“一刀切”。

[1]中國發展研究基金會.中國發展報告2010:促進人的發展的中國新型城市化戰略[M].北京：人民出版社，2010.

[2]張若漁.撤銷街道辦是通往“大社會”的必由之路[N].沈陽日報，2011-09-06.

[3]錢平廣.銅陵模式再探:大社區自治還是行政權力優化[N].第一財經日報,2011-09-15.

[4]梁國瑞，陳慶輝.撤銷街道辦成趨勢?[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2011-09/14/c_131136974_3.htm

[5]王占陽.撤銷街道辦實質是政府擴張[J].南方人物周刊，2011，（32）.

[6]中國幸福城市社會管理創新實踐案例調查——合肥市廬陽區街居管理體制改革案例[EB/OL].http://city.lwdf.cn/ArticleShow1.asp?id=72