主體功能區視瞰下安徽“三個強省”建設＊

高淮成

（中共安徽省委黨校，安徽 合肥 230022）

張寶順書記在安徽省第九次黨代會報告中提出安徽要努力打造 “經濟強省”、“文化強省”、“生態強省”（以下簡稱“三個強省”）目標規劃，筆者認為安徽“三個強省”的規劃思路與國家“主體功能區規劃”的思路是高度契合的。把“三個強省”建設與國家主體功能區規劃聯系起來進行分析，有利于我們清楚認識安徽在全國經濟發展這盤棋中的位置；有利于我們了解國家宏觀調控的新手段，更好地爭取國家宏觀層面的支持；還有利于我們更好地領會省委意圖，在“三個強省”建設中發揮主觀能動性，把各項工作做得更好。

一、安徽是國家主體功能區規劃中各種規劃集中的區域

全國主體功能區規劃按開發方式，將國土分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發等四類地區；按開發內容，分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區。在將來經濟社會發展中國家根據不同地區的功能定位，將采取不同的政策，以實現科學發展的戰略目標。

1.江淮地區是國家規劃的重點開發區，同時是安徽經濟強省建設的重要區域

《規劃》第六章重點開發區域中明確江淮地區是重點開發區。從空間上看，該區域位于全國“兩橫三縱”城市化戰略格局中沿長江通道橫軸，包括安徽省合肥及沿江的部分地區。這一區域位置如一個只扁擔，一頭擔著長三角優化開發區的上海市和江蘇省、浙江省的部分地區，另一頭擔著武漢和長株潭等城市區。這一區域，在國家發展戰略中居于極為重要的地理區間。根據國家主體功能區規劃，這一空間到2020年要建成國家重要的城市化地區，即成為經濟集聚、人口集聚的重要的經濟增長極。

從功能上看，國家重點開發區域的功能定位是：“支撐全國經濟增長的重要增長極，落實區域發展總體戰略、促進區域協調發展的重要支撐點，全國重要的人口和經濟密集區?！薄兑巹潯穼吹貐^的功能定位是：“承接產業轉移的示范區，全國重要的科研教育基地，能源原材料、先進制造業和科技創新基地，區域性的高新技術產業基地?！边@一功能定位正是安徽建設經濟強省的重要內容。

2.全覆蓋安徽的兩大農業主產區，是安徽建設經濟強省和生態強省的重要區間

以淮河為界，安徽淮河以北地區屬黃淮海平原糧食主產區，淮河以南屬長江流域糧食主產區。從開發方式來看，農業主產區屬于限制開放區；從開發內容來看，限制開發區的主要產品是農產品。有些同志對國家主體功能區規劃的認識有誤解，將限制開發與限制發展混為一談，其實限制開發并不是限制發展，相反是在明確主攻方向和主要產品的基礎上加速發展，限制的僅僅是不符合產業定位的工業化和城鎮化發展。安徽歷來是農業大省，一方面農業的加速發展是安徽整體崛起的重要支撐力，另一方面在綠色發展理念下農業同樣是生態發展的重要支撐力。

3.相對密集的禁止開發區，是安徽建設文化大省和生態大省的優質資源所在

國家禁止開發區包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園等。目前國家禁止開發區域共1443處，總面積約120萬平方公里，占全國陸地國土面積的12.5%。安徽有5個國家級風景名勝區，國家級自然保護區6個，國家森林公園23個。較之京、魯、江、浙等地區，安徽禁止開發區的密度不算高，但國家森林公園、國家地質公園等地面積大，區間范圍廣；較之東西部其他省份安徽則無論是在密度上還是在范圍上都占有極大優勢。

禁止開發區是自然的饋贈和歷史的遺存，從發展態勢看，可能有新的遺存被發現，但不可能再造。坐擁數量眾多的禁止開發區，是安徽建設生態強省和文化強省的寶貴資源。

二、安徽經濟在國家功能區規劃的過程中得以加速發展

回顧安徽“十一五”期間經濟發展，我們能明顯看出中央在功能區劃分中對安徽的功能定位及舉措加速了安徽經濟發展。2005年是第十個五年規劃的收關之年，這一年有一句自嘲的話在安徽干部中流行——“安徽不是東西”，東部大發展，西部大開發，中部省份發展相對不足。同居于中部的幾個省份中，安徽省許多大的指標又是居于 “鍋底”狀態，如何崛起？筆者認為中央關于主體功能區劃分的思想及實施是安徽崛起的重要外部力量。中央關于主體功能區建設的思想最早見于2005年10月 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》：“各地區要根據資源環境承載能力和發展潛力，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，明確不同區域的功能定位，并制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區域發展格局?！?007年10月在黨的十七大報告“關于促進國民經濟又好又快發展”部分再次提出“加強國土規劃，按照形成主體功能區的要求，完善區域政策，調整經濟布局?！?008年2月胡錦濤總書記在安徽視察時指出“安徽要充分發揮區位優勢、自然資源優勢、勞動力資源優勢，積極參與泛長三角區域發展分工”?？倳浀倪@一指示已明確顯示，安徽在經濟發展功能定位上將要與長三角一體化考慮，安徽省作為重點開發區的端倪已現。緊接著皖江城市帶承接產業示范區的規劃也在國家發改委的明示下，一步步扎實展開。

也就在2008年，美國次債危機嚴重影響到中國經濟發展，拉動經濟發展的出口、消費和投資三駕馬車中由于出口失衡，整體經濟堪憂。為了抵抗出口失衡，國家加大投資力度，這成為安徽功能區建設的重要契機，危機中安徽許多基礎建設項目在國家的支持上得以上馬，國家財政對安徽投入較大。如表1。在六十年代的三年自然災害時期和九十年代的東南亞金融危機時期，安徽經濟均表現為抗跌性差，經濟發展速度落后于全國平均水均，而此次面對國際金融危機安徽的經濟發展一反過往，連續數年站在全國平均線之上。如表2。

表1 2009年安徽省財政收支 （單位：億元）

表2 “十一五”以來安徽與全國經濟增長速度比較 (單位：%）

三、主體功能區視瞰下安徽“三個強省”建設路徑建議

順應科學發展的要求，在主體功能區的框架下謀劃安徽發展，是我省“三個強省”建設的必然選擇。

1.根據主體功能區發展要求，明確各個地區 在“三個強省”建設中的主要功能定位

目前安徽大多數地市擁有三類功能區。比如池州市：有作為重點開發的城市化地區，也有國家級生態保護區，還有大片的長江流域農產品主產區。但不同地區，這三類功能區的范圍、多少是有差異的。比如銅陵，也是三類地區俱全，但三種區域的比重有較大的差異。這種差異可以通過三次產業的差異間接得到反映。見表3。

池州和銅陵三次產業的差異與他們之間的自然秉賦有相當的關系，所以根據主體功能區的思想不能一概而論要求各地市三次產業結構趨同，要求在“三個強省”每個方面的貢獻都相同。從總體上來說，“三個強省”建設對安徽是全覆蓋的，但根據全國主體功能區規劃的要求，不同區域承擔的職責不盡相同。建設“三個強省”，要針對不同的地區作出差別性要求。各地區應結合國家主體功能區規劃以及安徽“十二五”發展規劃，對自己所在區域作出有利于“三個強省”建設的科學規劃。在省級層面應認真分析各地的差異，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調。

2.發揮城市在建設“經濟強省”中主要支撐作用，積極探索城市外來勞動力管理問題

對經濟發展與沿海有相當落差的安徽省來說建設“三個強省”中，重要的是要打造經濟強省。根據主體功能區規劃要求，就是要做大安徽的“一帶一圈一群”城市（即皖江城市帶、合肥經濟圈、皖北城市帶），這是安徽的工業化、城鎮化地區，也是安徽經濟發展的支撐所在。

城市做大的要素主要有土地、產業、勞動者以及公共服務。從土地來說，國家主體功能區規劃中對重點開發區的土地有一系列相關規定，如“相對適當擴大重點開發區域建設用地規?！保@對像安徽這樣經濟需要加速發展的省份來說是重大的支持；從產業來說，十七屆五中全會明確，與安徽緊鄰的上海等特大城市要 “形成以服務經濟為主的產業結構”，相應的制造業向安徽等地進行轉移；而從城市發展需要的勞動者方面來說，筆者以為這是安徽尋求經濟突破性發展的重要方面，也是政府公共服務出政績的重要方面。

全國主體功能區規劃要求 “積極探索實行城鄉之間用地增減掛鉤的政策”，“探索實行城鄉之間人地掛鉤的政策”，“探索實行地區之間人地掛鉤的政策”，解決“勞動者和勞動者贍養人口相分離的問題”等，都是安徽城市經濟做大做強亟待破解的問題。安徽是農民工輸出大省，解決好農民工在安徽城市就業和生活的問題，不僅關系安徽城市發展的用地問題，而且關系農村土地流轉、產業結構調整、內需及社會和諧等各項經濟社會發展中的重要問題。通過改革公共服務，實現安徽農民工的就近轉移，還可以降低農民工的務工成本，有利于當地企業在用工方面獲得更多優勢，從而產生更大的競爭力。所以說，管理好城市外來勞動力可以形成城市用地增加、產業發展、城市做大的良性循環。

3.重視限制開發區和禁止開發區的發展和保護，爭取更多的國家宏觀層面的支持

從國家的層面看，在主體功能區建設中國家財力的主要著力點是限制開發區的發展和禁止開發區的保護問題。十七大報告中就明確指出“按主體功能區要求和基本公共服務均等化原則，深化財政體制改革，完善公共財政體系。”不僅是財政政策，全國主體功能區規劃還就投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化等九個方面逐一作了的政策部署。從農業來說主體功能區安排的投資，主要用于支持國家重點生態功能區和農產品主產區，而且特別是中西部國家重點生態功能區和農產品主產區的發展，包括生態修復和環境保護、農業綜合生產能力建設、公共服務設施建設、生態移民、促進就業、基礎設施建設以及支持適宜產業發展等。逐步加大政府投資用于農業、生態環境保護方面的比例。生態環境保護投資，要重點用于加強國家重點生態功能區特別是中西部國家重點生態功能區生態產品生產能力的建設。農業投資，要重點用于加強農產品主產區特別是中西部農產品主產區農業綜合生產能力的建設。對重點生態功能區和農產品主產區內國家支持的建設項目，適當提高中央政府補助或貼息比例，降低省級政府投資比例，逐步降低市(地)級和縣(市)級政府投資比例。

了解和研究中央相關政策，獲得更多一些來自中央政府的支持，對我們打造生態強省和文化強省有極其重要的意義。我們應充分梳理安徽各地的相關資源，一方面形成爭取中央支持的一、二、三梯隊，另一方面也為省級政府各項政策支持形成一個分清輕重緩急的戰略管理沙盤。

表3 2011年池州市與銅陵市三次產業差異

4.在世界經濟危機尚未走出陰影，經濟復蘇乏力的情況下，關注國家新的功能區定位

2008年爆發世界金融危機以來，沿海經濟發達省分出口受到打擊，中央在中西部地區培育形成了安徽皖江城市帶、廣西北部灣地區、重慶兩江新區等一批新的經濟增長極，成為有效抵御國際金融危機的中流砥柱，為國民經濟可持續發展提供了持久動力。當前國家統計局數據顯示宏觀經濟預警指數處于新一輪下行之中。面對這一形勢，2012年8月7日上午，國家發改委《中原經濟區規劃》編制啟動?！吨性洕鷧^規劃》從總體上說涵蓋河南全域、晉東南的晉城、長治、運城，魯西南的聊城、菏澤、泰安市東平縣，冀南的邯鄲、邢臺，皖北的淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽及淮南市鳳臺縣，區域面積達28.9萬平方公里，涉及人口1.7億。但根據規劃大綱初稿，政策將支持中原經濟區培育豫東、皖北“三化”協調發展先行區。在國家規劃和支持下安徽皖北地區將繼皖江城市帶承接產業轉移示范區之后成為新的經濟增長極。

作為糧食主產區和新興工業區域，中原經濟區更為重要的意義在于其在工業化、城鎮化與農業現代化協調發展的嘗試。我們要與國家規劃相適應，積極探索加快城鄉一體化建設的制度和路徑，推動城鄉經濟社會發展融合，統籌土地利用和城鄉規劃，統籌城鄉產業發展，統籌城鄉基礎設施建設和公共服務，統籌城鄉勞動就業，統籌城鄉社會管理。通過創新發展，使安徽經濟社會發展的洼地，成為中原地區經濟發展的高地。

5.發展與改革并重，設計與國家功定區定位相吻合，有利于“三個強省”建設的考核制度

全國主體功能區規劃要求各部門和各地方政府，“根據本規劃調整完善現行政策和制度安排，建立健全保障形成主體功能區布局的法律法規、體制機制、規劃和政策及績效考核評價體系?！苯ㄔO與主體功能區相匹配的“三個強省”同樣需要相應的考核制度設計，把推進“三個強省”主要目標的完成情況納入對地方黨政領導班子和領導干部的綜合考核評價結果，作為地方黨政領導班子調整和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。從某種程度上可以說建立和完善分類評價和分類考核的評價體系是安徽實施“三個強省”建設的關鍵。

中央要求重點開發區域，實行工業化城鎮化水平優先的績效評價，綜合評價經濟增長、吸納人口、質量效益、產業結構、資源消耗、環境保護以及外來人口公共服務覆蓋面等內容，弱化對投資增長速度等指標的評價。對安徽這樣處于中西部地區的重點開發區域，還要弱化吸引外資、出口等指標的評價。主要考核地區生產總值、非農產業就業比重、財政收入占地區生產總值比重、單位地區生產總值能耗和用水量、單位工業增加值能耗和取水量、二氧化碳排放強度、主要污染物排放總量控制率、“三廢”處理率、大氣和水體質量、吸納外來人口規模等指標。對限制開發的農產品主產區，實行農業發展優先的績效評價，強化對農產品保障能力的評價，弱化對工業化城鎮化相關經濟指標的評價，主要考核農業綜合生產能力、農民收入等指標，不考核地區生產總值、投資、工業、財政收入和城鎮化率等指標。限制開發的重點生態功能區，實行生態保護優先的績效評價，強化對提供生態產品能力的評價，弱化對工業化城鎮化相關經濟指標的評價，主要考核大氣和水體質量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原植被覆蓋度、草畜平衡、生物多樣性等指標，不考核地區生產總值、投資、工業、農產品生產、財政收入和城鎮化率等指標。對禁止開發區域，根據法律法規和規劃要求，按照保護對象確定評價內容，強化對自然文化資源原真性和完整性保護情況的評價。主要考核依法管理的情況、污染物“零排放”情況、保護對象完好程度以及保護目標實現情況等內容，不考核旅游收入等經濟指標。

中央政府考核指標體系的變革，無疑將引起地方政府工作重心、工作方法以及各項投入的重大變化。跟上這種變化和適應這種變化并根據安徽的現實作出創造性發展，是我們“三個強省”建設必須直面的問題。由于目前從安徽各地市的角度看，各地市基本三種類型的功能區兼而有之，因此，安徽對考核指標的設計，還應考慮鼓勵各地市分主體功能考核的問題，以及不同行政區劃間合作共建的問題。

目前從基層實踐的層面來看，功能區的思想或者說“三個強省”尚沒有被充分認識。目前安徽的轄縣被分為三類，但無論那一類縣，GDP的增長速度仍然是最重要的考核指標。在GDP的指揮棒下，各縣紛紛建設開發區，爭上開發區的級別，包括那些山清水秀、工業基礎條件較差的山區縣。各地方建設“小而全”明顯，優勢資源分散，園區建設分散，缺乏功能定位，功能各異的地區間發展趨同性增加。

通過規劃明確一個地方發展的一個或幾個主要功能并通過考核指標指標加以引導，促進同一產業或是相關聯產業向同一地區、同一城市或同一園區集聚，對“三個強省”建設有重要的積極促進作用。產業通過在空間上聚集，可以使生產和銷售的規模上升，在全國同類產品中占有相當份額，這是提高區域競爭力的要求；產業在一個空間內集聚，使專業化分工以一種獨特的方式獲得了空前發展，這是降低生產和銷售成本、供應鏈管理的要求；同行集聚，信息互享，行為互動，這是產業進步的要求；在一定空間內基礎設施集中建設，排污集中整治，這是公共產品的效益最大化的要求，是建設“生態安徽”的必然選擇。在目前考核指標以行政區劃為單位的情況下，可以先行考慮考核對象與空間區位相分離的辦法，先使園區盡量集中開發，即園區在某一空間集聚，產業在某一園區集聚，但成績分屬不同行政區劃的考核辦法。通過園區整合，力爭實現省“十二五”規劃的10個千億元核心園區、50個百億元特色園區建設目標。通過園區整合，甚至城市整合，在支撐起安徽經濟發展的同時，實現效益提高、環境優化等多重發展目的，實現安徽“三個強省”建設的戰略目標。

[1]全國主體功能區規劃[Z].國發（2010）46號文件，2010-12.

[2]張寶順.在中國共產黨安徽省第九次代表大會上的報告[R]﹒2011-10.

[3]國家統計局.統計信息http://www.stats.gov.cn/tjsj/.

[4]安徽省統計局.統計信息 http://www.ahtjj.gov.cn/.