云安改革巡禮（二）——廣東省云安縣實施鎮級大部制的實踐與探索

中共云安縣委 云安縣人民政府

云安改革巡禮（二）
——廣東省云安縣實施鎮級大部制的實踐與探索

中共云安縣委 云安縣人民政府

由于受傳統行政管理體制的制約，鄉鎮施政曾經“沒權辦事、沒錢辦事、沒人辦事、沒時間辦事”，能力下降，威信受損。針對這些問題，云安縣以實施鎮級大部制改革為突破口，激發鄉鎮施政活力，取得了明顯成效。

一、改革動因

破解鄉鎮政府施政難題，必須從體制機制上探究根源。從云安縣情實際分析，體制機制制約主要有以下幾個方面：

1.職權不對稱，權責不明晰。在傳統的行政管理體制下，鄉鎮責重權小。如鄉鎮對農村建房、圩鎮管理等一些違規的人或事，想管管不了，群眾有意見；一些本應由縣級以上部門負責和由市場運作的項目或工程，卻放到了鄉鎮，想做做不了，做了不討好，群眾有怨言。鄉鎮想管的事管不了、該辦的事辦不好、應花的錢花不起。

2.體制機制與農村改革不配套。在社會管理上，僅對鄉鎮的計劃生育和社會綜治實行“一票否決”，對農民增收、公共服務等社會民生并沒有硬指標；在財稅保障上，農業鎮、資源鎮雖然在生態保護和工業發展上為地方發展作出了貢獻，但由于沒有有效的補償機制，鎮級財源收入少，一些區位條件較差的鄉鎮也要上工業項目來增加財政收入，沒有精力解決農民增收等民生問題；在政績考核上，基層干部存在重眼前利益輕長遠發展，重個人政績輕群眾利益的思想傾向。政府行為與群眾意愿不協調，一些農村改革和發展的舉措成了政府的“一廂情愿”，群眾的參與性不高。

3.“重城市輕農村、重發展輕民生”，城鄉發展失衡。對統籌城鄉發展缺乏總體規劃和協調，統籌兼顧運用不夠得當，公共財政對農村的投入不足，城鄉區域基礎設施建設差距較大，農村經濟發展比較緩慢且不均衡。其中，2009年，縣城鎮居民人均可支配收入9515元，農村居民人均純收入5521元，城鄉收入差距比為1.72∶1，兩項指標的總量在全市排位均靠后。

二、創新實施鎮級大部制改革，實現資源整合效益最大化

把鄉鎮機構設置從過去“向上相對應”轉為“向下相適應”，以“不增人員，減少成本，提高效率”為原則，整合現有資源組建黨政辦、農經辦、宜居辦、綜治信訪維穩中心、社會事務服務中心等“三辦兩中心”，構建大部制組織結構，有效解決農村組織建設、環境建設、農民增收、社會管理和民生五大問題。

1.組建黨政辦，解決組織建設問題。黨政辦主任由鎮委副書記擔任，主要負責黨建、廉政建設、文化宣傳、日常事務、組織協調和檢查督促等事務，統籌推進各項工作。2010年，在黨政辦創新設立“兩代表一委員”工作站，作為轄區各級黨代表、人大代表、政協委員履行職責、聯系群眾的工作平臺，使其作用發揮常規化、有效化。兩年來，“兩代表一委員”工作站組織開展調研、視察、評議活動11次，共完成653項決策意見收集，對145項重大決策進行監督。

2.組建宜居辦，解決環境建設問題。宜居辦主任由鎮班子成員兼任，主要承擔村鎮規劃、綠道建設、舊村改造、環境整治、生態保護、沼氣建設等“六大職責”，全面推進新農村建設。2011年，圍繞農村改貌這個重點，按照“政府引導、部門配合、群眾主體、社會參與”原則和“一富解百難、一綠襯百美、一好展新貌、一凈益身心、一和興盲業、一特顯風彩”要求，創新“5+X”（“5”即經濟發展、生態優良、建設有序、環境整潔、鄉風文明，“X”即特色彰顯）模式，扎實推進名鎮名村示范村建設，試點建設名鎮1個、名村3個、示范村5個。據統計，全縣名鎮、名村、示范村建設計劃總投資2128.25萬元，目前已完成投資911.7萬元，其中地方財政投入401萬元，鎮、村自籌146.8萬元，群眾捐款264.64萬元、捐物（折款）25.3萬元、投工投勞0.86萬工日。規劃到2015年，實現全縣30%以上的行政村完成示范村建設（其中全縣100%的行政村完成名村建設），30%以上的鎮完成名鎮建設的目標任務。此外，以“垃圾不清清干部、服務不下干部下”的決心整治農村環境，建立環境整治“政府主導、分級負擔、以獎代補、績效掛鉤”的保障體系，探索構建“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”的農村生活垃圾處理運作模式，開展生活垃圾處理的自然村的覆蓋率由42.3%提高到88.7%，受益人口達27.9萬多人。計劃到2013年，全縣農村垃圾收集率和處理率將達100%。

3.組建農經辦，解決農民增收問題。農經辦主任由鎮班子成員兼任，辦公室整合機關原有涉農行政職能。對駐鎮的8個事業站所全部改為以鎮管理為主、上級部門業務指導，并重新分類整合，改革為農村土地流轉服務中心、農村勞動力服務中心、農業發展服務中心的三大服務中心，既為事業單位，又起到作為政府優化“三農”服務的工作平臺，統籌專業協會、專業合作社等經濟組織資源為基層群眾服務。同時，開通云安“三農”服務網，把農村土地流轉、農村勞動力供求、農產品產供銷等信息統一在網上發布，有效增加農民財產性、勞務性、經營性收入。2010年，全縣勞務經濟收入12億元，農民人均純收入6491元，同比增長17.1%。目前，全縣已有41.18%的農村勞動力實現轉移就業，51.7%的可流轉土地實現流轉，土地流轉為農民增加財產性收入3184萬元。據統計，“三農”服務網開通以來，共發布各類信息1305條，網站瀏覽人數為3.9032萬人次，平均每天240人次。

4.組建綜治信訪維穩中心，解決社會管理問題。綜治信訪維穩中心主任由鎮委副書記兼任、專職副主任由鎮委委員及派出所所長兼任。中心整合鎮司法所、信訪、綜治等資源，主要負責法制宣傳、社會管治、矛盾排查、糾紛調處、接待來訪、應急處置、治安防控、司法建設等工作，以打造密切黨群關系、鍛煉基層干部、保障各項工作、營造和諧氛圍的工作平臺。2011年1月至10月，全縣共受理、調處各類矛盾糾紛746宗，成功調處726宗，調處成功率達97.3%。其中，縣中心調處矛盾糾紛36宗，占全縣總數的4.8%；鎮中心調處矛盾糾紛221宗，占全縣總數的29.6%；村工作站調處矛盾糾紛489宗，占全縣總數65.6%。

5.組建社會事務服務中心，解決民生問題。社會事務服務中心由鎮分管領導擔任中心主任，主要職能是行政服務、社會保障、計劃生育、教育衛生、合作醫療、基礎建設，增強城鄉基本公共服務均等化能力，建立“一校兩院三保障四工程”公共服務體系（“一校”，即優先發展教育；“兩院”，即加快鎮衛生院和鎮敬老院建設；“三保障”，即增強社會保障、醫療保障、勞動保障能力；“四工程”，即實施宜居家園工程、社會管理工程、收入倍增工程和固本強基工程），解決群眾最關心、最直接的民生問題。同時，財政資金向農村傾斜投入力度不斷加大，擴大“三保障”的公共財政覆蓋面。2010年，財政投入到農村的農業、教育、社會保障、醫療衛生、環境保護等民生資金達4.2億元，占一般預算支出的60.23%。

三、創新建立社情農情研判機制，實現社會民生服務常態化

在增強鄉鎮施政能力的基礎上，我縣結合鎮級大部制改革，創新建立“兩研判一考核”機制，強化對新形勢下社情農情的研判分析，健全鎮村落實考核機制，以優化政府服務激發鄉鎮大部制改革活力，把政府“三農”服務導入常態化軌道。

1.建立社情研判機制。以鎮綜治信訪維穩中心作為縣、鎮、村三級信訪維穩大網絡的“神經中樞”，建立“矛盾共排查、糾紛共調處、問題共研判、預案共制定”的工作機制，實施“日排查、周研判、月考核”制度，變事后處理為事前排查、研判、防控，及時排查、化解基層矛盾糾紛和不穩定因素，切實提升社會管理水平，改善黨群干群關系，營造幸福共享的和諧氛圍，維護社會團結穩定。

一是以三級平臺建設為立足點，構筑“村疏導、鎮調處、縣督導”綜治網絡。在明晰“村調處‘小事’、鎮處理‘大事’、縣處置‘難事’”功能定位的基礎上，建立以“兩代表一委員”、居民小組長、村民小組長為骨干的信息員網絡，使三級平臺能及時了解社情民意，有效地化解社會矛盾，真正做到“小事不出村、大事不出鎮、難事不出縣”。

二是以農村改革為結合點，構建“保運作、保發展、保穩定”的工作格局。結合縣域主體功能區建設，把三級平臺作為各地履行社會維穩功能職責的主載體，并逐年提高三級平臺運作經費。結合鄉鎮大部制改革，把鎮中心作為鄉鎮常設機構，并逐步擴大鄉鎮的社會管理事權、財權和人事權，讓鄉鎮的工作重心轉移到社會維穩上來，以改革保運作、保發展、保穩定。

三是以軟件建設為著力點，健全“日排查、周研判、月考核”的運作體系。以優化效能為重點，堅持“日排查”制度，以“每日一體檢”發現病患之源，及時把握工作主動權；堅持“周研判”制度，以“每周一會診”診治疑難雜癥，全面提高工作精準度；堅持“月考核”制度，以“每月一獎懲”兌現激勵政策，有效增強隊伍戰斗力，變事后處理為事前防控，及時排查、化解基層矛盾糾紛和不穩定因素，確保社會和諧穩定。2011年以來，全縣呈現“零上訪、低犯罪、少糾紛”的良好局面，沒有發生群體性事件和惡性治安案件，沒有發生群眾越級進京到省集體上訪、非正常上訪；2011年上半年，萬人犯罪率僅為萬分之3.89，大大低于全省平均水平，矛盾糾紛同比下降35%。

2.建立農情研判機制。結合鎮級“大部制”改革，在農經辦創新設立農情研判室，以“農民增收、農業增產、農村穩定”為研判重點，建立“農情月記、季度研判、年終考核”的研判機制，規范“農情日記-農情月記-農情研判-工作實施-總結考核-建檔立冊”的研判流程，堅持“農民增收、共同研判、實時研判、有的放矢”的研判原則，整合“三中心”資源，把農村土地流轉、特色農業發展、農村勞動力轉移及扶貧開發“雙到”工作等納入農情研判范疇，每月收集、記錄“三農”工作情況，并以鎮為單位，縣、鎮、村三級領導每季分析研究農民增收形勢，針對存在的問題提出解決辦法，有效推動農民增收。

一是建立“農情月記”制度。鎮級“三個服務中心”每月按《農情調度月歷》的規定上報相關表格及文字材料，及時發布種植業生產政策、技術措施、動態等相關信息，并對《農情調度月歷》規定的內容進行綜合記錄、登記造冊、歸檔，深入掌握第一手材料，形成農情月記，供領導決策。

二是建立“季度研判”制度。農情研判室每季組織召開一次研判會，對本季農情工作進行回顧，分析現狀、研究對策、部署工作；根據各個時期農業生產工作出現的新情況、新問題開展研討，包括發展糧食生產、特色農業、推廣良種良法、技術培訓、自然災害、救災復產、病蟲害防治、農產品銷售等，并相應制定工作措施，形成農情研判紀要。

三是建立“年度考核”制度。每年對各鎮促進農民增收的工作制度、工作措施和工作成效等進行考核檢查。2011年以來，全縣編印農情月記166期、農情研判紀要58期，進行農情研判90次，研判事項454宗，提出對策300條，解決問題255個。

3.建立鎮村干部考核機制。堅持把功能區劃理念融入鄉鎮考評機制，建立“不以GDP大小論英雄、只以功能發揮好壞論成敗”的政績考核機制，設置共同指標和類別指標60個，科學設置分值權重，以相同的指標內容、不同的指標權重實行分類考核，把考評重點放在功能履職上來，體現權責一致，充分體現“功能發揮好、考核得分高”特色和“科學性、公平性、公開性、公正性”的特點，從根本上破除“唯GDP論”的政績觀念，營造了“重實績、比貢獻”的工作格局。2009年，屬“生態與林業協調發展區”的高村鎮綜合考評得分排位從過去倒數第一躍居全縣首位，而屬“工業化促進地區”的六都鎮則因社會矛盾考核指標扣分，從過去的首位退居次席，“特色農業地區”的前鋒鎮名列前三，并獲“優秀”等次，而“工業化促進地區”的石城鎮、鎮安鎮綜合考評僅獲“良好”等次；2010年，屬“特色農業地區”、“生態與林業協調發展區”的鄉鎮綜合考評則全部獲“優秀”等次。此外，創新建立了激勵型的村干部養老保險機制，把村干部在職時的工作實績與退休養老保險金掛鉤，充分體現“在職干得好，退休待遇高”特色；制定《關于對全縣村民小組長實行“年度評議，以獎代補”的辦法（試行）》，主要評議村民小組長在維護社會穩定、搞好村容村貌、抓好生態保護、促進農民增收、做好社會服務等方面發揮作用的情況，最大限度地調動和激發村民小組長在扎實推進社會主義新農村建設中的積極作用，在有序推進村民自治中的骨干作用，促進農村和諧穩定、科學發展。

四、創新推行富縣強鎮事權改革，實現政府行政服務效能化

結合鄉鎮“大部制”改革，以“配強、重責、放權”為原則，推選富縣強鎮事權改革，下放“三大權力”，進一步激發“三辦兩中心”的履職活力，提升行政服務效能。

1.逐步擴大鄉鎮應有社會管理事權。本著“能放則放，該放必放”和“責權利相一致”原則，進一步擴大鎮級社會管理權限，切實改變鄉鎮政府責重權小的局面。2011年把原來11個縣直部門的32項職權下放擴大到14個縣直部門的72項職權，包括擅自開墾林地的行政處罰權、投資千萬元以下企業項目審核權、小（二）型水庫防限水位和山塘安全蓄水位審批權限等，增強鄉鎮社會服務功能。

2.逐步擴大鄉鎮應有財權。探索建立財政保障和稅收共享的激勵型增長機制，在云浮循環經濟工業園區、云安現代農業示范園建設和均等城鄉基本公共服務等方面擴大稅收共享、財政保障的覆蓋面。除縣對鎮的干部工資和公共服務支出給予全額保障外，逐步提高鄉鎮稅收返還比例，最高給予超增部分100%的獎勵。其中，2011年財政保障鎮級運作經費從170萬元／鎮提高至210萬元／鎮，強化各鄉鎮履職功能保障，為鄉鎮均等城鄉公共服務提供財力保障；村級保障經費從2010年每村每年1.56萬元提高到2011年的3萬元，主要用于保障村“兩委”基本運作和推進新型城鎮化建設，讓群眾在均等城鄉基本公共服務上得到幸福。同時，轉變縣直部門資金下撥方式，扶持資金統一劃撥到鎮政府，由部門負責監管，鄉鎮直撥扶持對象，樹立鄉鎮權威。通過擴大鄉鎮應有財權，使鄉鎮政府財力進一步增強，既保障了鄉鎮運作，又理順了鄉鎮利益關系，更激勵了鄉鎮履行功能職責的積極性，讓鄉鎮有更多財力投入到服務“三農”工作上來。

3.逐步擴大鄉鎮應有人事權。圍繞配強配優鄉鎮班子的要求，進一步擴大干部人事推薦權、干部調整建議權和干部問責處理權，使鄉鎮黨委對配備鎮級班子副職有推薦權，調整個別鎮班子成員有建議權，鄉鎮干部工作問責有處理權。2009年以來，經鄉鎮向縣委推薦并得到提拔使用的干部達55人。鄉鎮職權改革的穩步推進，逐步改變了基層政府責重權小現狀，讓鄉鎮在履行“5+X”功能職責中，職權對稱、權責明晰，有效增強了和諧施政能力。

五、改革成效及啟示

通過實施鎮級“大部制”改革，有效破解鄉鎮政府施政難題。主要成效體現在三個方面：一是轉變了政府職能，強化了社會管理。改革讓鄉鎮從片面地追求經濟增長中解放出來，政府職能從業務型、管理型向服務型、法治型轉變，履職重點轉移到農村的組織建設、農民增收、生態環境、社會維穩等社會管理和公共服務上來，優化了機構設置，強化了服務效能，鄉鎮有權辦事、有錢辦事、有人辦事、有時間辦事，施政更加堅強有力。二是轉變了干部作風，融洽了黨群關系。改革讓基層干部的工作理念從“眼睛略性研究力量建設。近期建議進一步加強現有國家級研究機構的宏觀性、戰略性研究職能，增設專門性內部研究機構，充實研究隊伍，大幅度提高經費保障力度。鑒于國家級的宏觀性、戰略性研究機構數量比較少、使命特殊，改革可以以獨立事業法人為單位，具體研究每個單位的職能、編制和經費需求，實事求是地制定改革方案，不能搞“一刀切”。長期來看，可以考慮在整合現有研究力量的基礎上組建國家戰略研究院，開展系統性、多學科重大戰略研究，為我國現代化進程和發展成為領導型國家提供強有力的智力支持。

（作者系國家發改委經濟研究所副所長）