社會管理創新中的警民關系問題研究
——對構建和諧警民關系的思考

□林黃鸝

（河南警察學院，河南 鄭州 450002）

社會管理創新中的警民關系問題研究
——對構建和諧警民關系的思考

□林黃鸝

（河南警察學院，河南 鄭州 450002）

構建和諧警民關系是創新社會管理的應有之義。要建立和諧警民關系，核心在于各級公安機關的領導。在我國社會經濟迅猛發展的今天，構建和諧健康的警民關系可從如下幾個方面著手：建立警察職業保障機制是公安民警為經濟社會發展提供可靠保障的必然要求；加強公安執法監督是保證執法公平公正，取信于民的重要保障；了解群眾疾苦，親民為民，及時為民眾解決現實問題是取得民眾信任的根本；民眾自覺參與社會防控體系的積極性高低是檢驗和諧警民關系的標準。

社會管理創新；警民關系；和諧社會

2006年，公安部南京會議提出要大力推進“三基”工程建設，要求各級公安機關特別是領導同志要真正重視基層、關心基層、強化基層，把加強基層基礎建設擺到重要位置，緊密結合實際，進一步明確思路，突出重點，扎實推動“三基”工程建設向縱深發展，隨后又提出把構建和諧警民關系作為當前和今后一段時期“三項建設”的重要內容之一。但幾年過去了，警民關系建設還存在諸多不和諧的因素，局部地區甚至出現警民關系緊張的情況。因此，很有必要從創新社會管理角度對構建和諧警民關系進行探討。

一

構建和諧警民關系是創新社會管理的應有之義。要建立和諧警民關系，其重點是“從優待警，依法從警，依法治警，依法管警”。這個問題包含了三個方面的層次。

（一）從優待警是人民警察職業保障機制的重要組成部分，是公安機關為社會穩定、經濟發展提供可靠保障的必然要求。職業保障機制的建立，需要我們從警力、經費、健康、職級等方面多管齊下，公安機關尤其是領導同志，要下大氣力將這項工作真正落到實處，切實為基層一線的民警解決實際問題，使他們無后顧之憂。比如增加民警值勤津貼、崗位津貼、社區民警特殊補助和節假日補助，最大限度地解決民警職級問題等。

從優待警的提出是中華民族傳統道德在公安機關的一種具體表現形式。傳統道德中的賞善罰惡，就是一種社會道德評價和調節的重要方式，是最基本的道德功能。我們常常提倡無私奉獻、不計回報的精神，但這只能是一種在特殊時期、特殊場合下的口號。在現實生活中，人們需要面對許多具體的問題，而這些問題的解決不僅僅是精神生活層面上的，更多的是存在于物質生活之中的。在我國傳統文明之中蘊涵著豐富的道德回報思想，在道德實踐中道德回報也屢見不鮮。筆者認為，道德回報體現了這樣幾個層面的意思：第一個層面是從領導者角度講，一是伯樂識馬，知人善任；二是從優待人，關懷備至；三是公平公正，寬厚仁愛；四是己所不欲，勿施于人。第二個層面是從民眾或者部屬的角度講，一是恪盡職守，盡職盡責；二是以身作則，不負厚望；三是相信領導，大膽工作；四是謙虛謹慎，以人為鏡。上述兩個層面實際上體現了領導與被領導、上級與下級之間所進行的一種雙向的道德回報，而這種雙向回報可以轉化為一種隱性的道德力量，進而共同去回報社會和民眾，因為他們的行為并非在兩者之間進行，而其行為所面對的是社會。當民警認真聽取群眾的反映，然后及時地給群眾解決問題時，群眾就會從心里真正認識到民警是在為他們辦事，就會真誠地和民警走在一起，以自己的行動來回報民警的關愛。這正是我們所追求的和諧警民關系狀態。

（二）從嚴治警，依法管警是全面規范和監督民警執法行為，建立和諧警民關系的重要保證。其一，建成高標準的警務監控中心，依托網上督察報備系統、視頻監控系統、人像識別考勤系統和GPS衛星定位系統，將各單位值班備勤、民警辦公辦案、警用車輛使用的全過程納入警務監控之下，這樣就能有效解決派出所單位多、位置分散、督察民警疲于奔命的問題，對民警執法執勤、服務工作實時監控和及時糾正查處，實現警務監督的智能化。其二，立足強化一線執法監督的要求，在派出所推行執法執紀派駐制度，建立專門的執法監督室，隨警監督，第一時間介入執法辦案，推動執法監督實戰化，現場化。這兩個方面的特點既體現了執法監督的過程，也是從嚴治警的重要內容，其落腳點在于規范民警的執法行為，以理依法服民，讓民眾理解民警的工作，建立起和諧的警民關系。警民之間的矛盾多產生于執法過程中，在執法中如何做到公平公正是考驗執法部門領導者和執法者個體智慧的重要因素，這個問題也直接影響到警民關系和社會的和諧。因此，有效地限制和壓縮民警執法的自由裁量空間，避免執法的隨意性，并且通過有效監督和及時糾正，避免在各種影響社會穩定的因素繁雜存在的情況下因執法不當而誘發警民對抗，有利于進一步密切警民關系。

（三）合理使用有限的警力是構建和諧警民關系所必需的。警務前移，警力下沉，屯警一線，保障到位，把警務室建在群眾家門口，不但能增加群眾的安全感，也使民警能夠心情愉快地呆在第一線為民執法，為民服務。但問題是，警力倒掛在全國公安機關是一種普遍現象，公安局機關越設越大，一線警力遠遠少于機關警力，報案難、破案難的現象普遍存在。由于一些公安機關抓大放小，集中精力偵破在當地影響較大的案件，而對一些治安案件敷衍應付，嚴重影響了公安機關在人民群眾中的威信，群眾對民警普遍產生了不信任感。正是從這個意義上，公安部提出，在推進“三基”工程建設和隊伍正規化建設時，要求真務實，既要防止形式主義，又要防止官僚主義，真正做到心系基層、心系民警、心系群眾，通過加強“三基”工程建設，實現公安工作重心下移、保障下傾、警力下沉，進一步增強基層實力，激發基層活力，提高基層戰斗力，同時進一步密切公安機關與人民群眾的血肉聯系，做好新形勢下的群眾工作，打牢公安工作的群眾根基。只有讓社區和警務室民警吃住在警務室，才能真正把派出所建到群眾家門口，使警民互動溝通成為現實。

二

建立和諧警民關系的關鍵是要切實為民眾解決現實生活中存在的問題。一些民眾求救無門，便拋家舍業，走上了長期上訪的道路，以求能夠遇到清官給自己解決問題，使冤仇得到昭雪。這給一些不法之徒提供了可乘之機，他們利用上訪給政府施加壓力，為自己撈好處。中國社會存在的這種“清官情結”源自于中國社會長期的農耕經濟，這種自給自足的自然經濟，很難形成一種強大的合力來有效保護自己，因此在受到外來欺辱時，人們總把申冤的希望寄托在所謂的清官身上。在經濟轉型期所形成的這種上訪大軍就是“清官情結”的一種體現。當然，上訪大軍的形成還有這樣幾個方面的原因：一是確因一些地方政府對問題處理不當，侵犯了群眾的合法權益；二是一些群眾不相信法律和司法部門，寄希望通過上訪找到清官來為自己伸冤昭雪；三是利用政府中一些人的保官維穩心態，通過上訪，給他們施加壓力，來為自己撈到好處。這些問題解決的好壞，直接關系到社會的穩定和人民群眾的安居樂業，這是目前中國許多地方都面臨的一個嚴重的社會問題。公安機關要在自己職責范圍內解決好這些問題，筆者認為應當從如下幾個方面著手。

（一）利用自己所掌握的信息進行分析研判。上訪問題始終困擾著各級地方政府，每年都為此投入了大量的人力物力，公安機關也為此浪費了大量的警力，但是問題不但沒有解決，上訪的人反而越來越多。這些上訪大軍里面除了一些有冤無處申、有苦沒法訴的弱勢群體外，的確也是魚龍混雜、各色人等俱全。通過對各種信息資源和警情信息的分析研判，可將當前的上訪大軍分為三類：一是確有冤情，但長期得不到解決，只得寄希望于通過上訪為自己討個說法；二是有冤情，但對解決問題的期望值過高，當地政府無法滿足，寄希望于通過上訪為自己獲得更多的好處；三是以上訪為業，利用地方政府期盼穩定、害怕上訪的心理，不但自己上訪，也鼓動他人上訪，向地方政府施加壓力，為自己撈取好處。只有對上訪戶進行科學的分類，才能為這些問題的解決打下良好的基礎。

（二）解決上訪問題關鍵在源頭。要徹底解決上訪問題堵不是辦法，關鍵在于疏。疏就是要解決問題。一是深入調查研究，找上訪戶了解情況，打消他們的顧慮，對確有冤情和問題長期得不到解決的，在得到上級領導授權后，由公安機關出面，會商相關部門給予解決，并將結果落到實處。如果確實在短期內解決不了，就給出解決問題的時間，使這些人相信政府是真正在為他們解決問題。二是對那些有冤情，但對解決問題期望值過高的上訪戶，同樣要認真聽取他們的意見，找到解決問題的癥結，并如實告知他們為什么不能滿足他們的要求，以法示人、以理服人，取得這些人的理解。三是對那些無理取鬧，破壞社會穩定和治安秩序的所謂上訪戶，給予堅決打擊，并根據問題的性質依法進行處理，打擊這些人的囂張氣焰，確保社會穩定。

（三）定期和不定期地對原上訪戶進行回訪，跟蹤調查，及時掌握相關信息，了解對他們所訴問題的解決情況，增強他們對民警的信任感。要切實取得一些長期上訪戶對公安機關的信任，對公安機關是一個嚴峻的考驗，要把它當做一個系統工程來做。

1.要了解群眾疾苦，切實為弱勢群體解決實際問題，以取得他們的信任。西方人遇事找法律，中國人遇事找清官。政府部門應該從歷史的角度來看待上訪問題，只有深刻理解中國人的“清官情結”，才能搞清上訪大軍形成的歷史淵源，才不會故意推諉，故意給群眾找為難。任何一個中國人找清官都是從身邊開始的，只要民警真正為群眾辦事，就能取得群眾的信任。群眾的問題解決了，上訪問題便會迎刃而解。

2.要求群眾理解關鍵是要把道理講清楚。在經濟社會高速發展的今天，人們為自己謀劃富裕穩定的生活本無可厚非，但財富必須取之有道。在地方經濟建設與個人利益發生沖突時，在國家法律許可的范圍內，政府應最大限度地為個人解決問題。除極少數人之外，大多數人是善良和顧全大局的，關鍵是放下架子，真正幫群眾解決問題。

3.對那些打著上訪旗號的不法之徒，要敢于理直氣壯地進行打擊，絕不能姑息遷就。這些人的示范作用是雙向的，如不進行堅決打擊，就會起到很壞的示范作用，加入上訪隊伍的人會越來越多；如果進行堅決打擊，就會有好的示范作用，這些人就會受到絕大多數群眾的鄙視，良好的社會風氣就會樹立起來。

4.對上訪戶要慎用打擊手段，否則群眾就會失去對政府的信任。懼怕暴力的人最易使用暴力，一些人辦事往往走向極端，動輒就將人關押收監，以此彰顯政府的權威。實際上，這些人是打著政府的旗號在惡意毀壞政府的形象，就如同一些人打著共產黨的旗號惡意毀壞共產黨的形象一樣。這是一種非常惡劣的現象。

三

1829年，現代警察制度的奠基人、英國內務大臣羅伯特·皮爾爵士在議會回答議員質詢時提出了一個著名的觀點，即“警察就是公眾，公眾即為警察。”這里所講的實際上就是警察和民眾的關系問題。18世紀中葉到20世紀初，美國警察被政治操縱，腐敗、暴力、違法亂紀等情況普遍存在，在民眾中造成了極為惡劣的影響。到了20世紀六七十年代，美國的社會風氣頹廢，治安問題嚴峻，犯罪率直線上升，城市市民普遍沒有安全感，對警察的信任度和期望值也降到了歷史低點。其間，盡管警力在不斷增加，警察裝備也在不斷改進，但犯罪反而愈演愈烈。這個問題引起了一些有識之士和警學專家的反思，于是社區警務被提上了議事日程，希望以此來解決警察與市民之間的信任、合作問題。警察通過角色的轉變加強警民之間的信任，依靠社區居民共同維護社區的治安。當時，美國芝加哥警察局第一副局長約翰·湯山德在他的《芝加哥社區管理與替代警務戰略》中認為，美國警察在從傳統警務向社區警務轉換的時刻，應該重新理解“警察就是公眾，公眾即為警察”觀點。從這里我們可以看出，西方發達國家也在探索和解決警察和公眾之間的關系，這對我們今天思考如何處理警務改革與社會管理創新之間的關系，如何建立和諧警民關系有很大的啟示意義。

（一）加強警民之間的互動，最大限度地增強群眾對民警的信任感。公安機關必須加強宗旨意識的培養，不能將人民的公安機關辦成令群眾望而生畏的衙門，要讓民眾能夠通過各種順暢的渠道和民警進行溝通，甚至直接與局長、廳長進行溝通。讓群眾和局長、廳長等領導溝通與和普通民警溝通同樣便利，并且所反映的問題都能得到及時回復和解決，這種做法本身就等于架起了一座密切警民關系的橋梁，讓群眾產生一種親切感和信任感，使警民關系在無形之中得到加強。群眾有話、有事愿意和民警講，而且敢講；民警通過同民眾的溝通掌握很多通過現代科技手段無法掌握的信息，消除影響社會治安和社會穩定的隱患，這種做法，一是樹立了公安機關的形象；二是密切了警民關系；三是增強了對社會面的控制；四是增強了公眾的安全感。

（二）執法公開、公正、透明，避免執法過程中因人為因素所造成的群眾對立。社會對立往往是由社會不公所造成。公安機關雖然無能力解決所有的社會不公，但保證自己執法的公正性，則能夠在一定范圍內減少社會的對立。要保證執法的公正性，執法過程的公開和透明是必然的。前文講到為保證執法的公正性，除有嚴格的執法監督程序之外，還要把執法的每一個過程展示給當事者雙方，使當事者雙方知道為什么這樣處理，對在何處、錯在何處，從而使雙方心服口服。以往，人們總是把執法公開當作一個口號，而不是一種行動，這樣做不僅會造成民眾的誤解和不信任，而且還會嚴重影響社會的和諧與穩定，和諧的警民關系就更無從談起了。

（三）以小見大，集中解決民眾關心的小問題，凸顯民警的愛民之心。公安機關要圍繞影響群眾安全感和滿意度的入室盜竊、偷竊群眾家畜糧食等小案件，辦證辦照手續繁雜等小環節，鄰里糾紛等小矛盾，民警服務上門少、見警率低等小問題著手，深入走訪單位、企業、群眾家庭，了解重點企業、特困家庭的情況，想方設法為他們解決問題。比如推行破案倒查、破案公告、退贓上門等制度，發案不論大小、贓物款項不論多少，都在第一時間公告、第一時間退贓上門。

（四）充分調動民眾參與警務活動的積極性，使警察成為民眾，民眾成為警察。如出租車司機是掌握社會信息最為豐富的群體，他們中絕大多數都可以成為公安機關的義務信息員，把這些接觸社會信息較為廣泛的社會群體的積極性調動起來，就會成為一個了不起的信息源。要把他們發現的任何影響社會治安的苗頭通過各種渠道迅速匯集到公安機關信息中心，以供公安機關進行研判。

四

公眾安全感的增強是警民和諧關系的基礎；警察親民為民是和諧警民關系的保障；民眾對警察的信任感是和諧警民關系的原動力；民眾自愿參與社會防控是和諧警民關系的最高境界。要搞好和諧警民關系，核心在于各級公安機關的領導。只有當各級公安機關領導充分認識到了從優待警是和諧警民關系的基礎，從嚴治警是和諧警民關系的保障，真正建立起民警職業保障機制，解決了民警的后顧之憂，把從優待警落在了實處，同時加大從嚴治警的力度，保證民警權益的公平與合理，做到警民平等、干群平等，并及時兌現各種承諾，遇事敢為民警做主，不讓民警流汗又流淚，才能調動民警的工作積極性，使廣大民警想干、肯干、樂意干公安工作，才能創建警民親如一家人的和諧警民關系。

D631

A

1674-3040（2012）01-0046-04

2011-12-02

林黃鸝，河南警察學院法律系副教授。

（責任編輯：莊 稼）

編后語：此作系“中國警學期刊方陣”合作交流論文。