社會管理綜合治理若干問題探討

□方 淇

（中國人民公安大學，北京 100038）

社會管理綜合治理若干問題探討

□方 淇

（中國人民公安大學，北京 100038）

由社會治安綜合治理到社會管理綜合治理，是我國社會管理的又一創新舉措。后者相對于前者的創新之處體現為思路、制度和方法三個層面。這一變化是在服務型政府理念的主導下，為應對日益增多的傳統與非傳統安全風險威脅，彌補傳統社會控制方式弱化的不足，滿足公民自治需求的必然結果。實施社會管理綜合治理，有助于改變政府一元管理格局；有助于推動改善民生；有助于強化違法犯罪的預防環節；有助于節省社會管理的公共開支。

社會管理創新；綜合治理；公安機關

2011年9月16日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會的通知》，賦予中央社會管理綜合治理委員會協調和指導社會管理工作的重要職能。盡管只是將“治安”一詞替換為“管理”，但其中隱含著一個重要的政治進程。從深層次上講，這一變化對于改變政府一元管理格局、強化犯罪預防環節、推進公民自治和政府職能轉變以及節省公共開支，都具有切實而深遠的意義，是我國社會管理的又一創新舉措。重視研究這一變化并積極探索社會管理綜合治理形勢下公安工作的新道路，構建更為有效的社會管理協同合作體系，是當前加強社會管理創新的應有之義。

一、社會管理綜合治理創新之處

1991年，中共中央、國務院作出了《關于加強社會治安綜合治理的決定》，并在20年的實踐中不斷發展完善，解決了社會治安和社會管理中的不少實際問題，為維護人民群眾根本利益、促進社會和諧穩定作出了重要貢獻。但實踐表明，盡管綜合治理也強調政府的有關部門發揮其應有的職能，但工作格局側重于治安管理和打擊犯罪功能，呈現“政府搭臺、公安唱戲”的局面，社會參與明顯不足。隨著改革的深入推進和社會利益格局的深刻調整，社會沖突日益增加并外顯化，單純依靠公安機關的治理模式已不足以應對當前復雜的社會治安局勢。在這種情形下，社會管理綜合治理便應運而生。與社會治安綜合治理相比，社會管理綜合治理的創新之處主要體現為以下三個方面。

（一）思路創新。由社會治安綜合治理到社會管理綜合治理，體現了政府工作思維與方式的轉變：一方面是工作思路由原來單純強調治安管理、打擊犯罪功能到突出社會管理和治理功能，工作范圍進一步擴大，更加注重發揮市場、社會組織和社區的作用，提高公民自我管理、自我教育和自我服務的水平，從簡單的就社會管理抓社會管理，向社會和諧共建、社區發展統籌推進的方向轉變；另一方面是管理理念由政府完全主導到吸納公民參與決策，更多地傾聽群眾呼聲，問需于民、問計于民，增強全社會參與社會管理的活力，確立以政府為主導、社會各方共同參與的民生社會管理發展新機制，體現了由一元社會結構下“權力”思維到二元社會結構下“權利”思維理念的變化，堅持了以人為本社會管理和社會服務的正確方向。

（二）機制創新。隨著社會轉型和體制改革的深入推進，社會的運行機制以及管理的方式、服務的水平也需要隨著經濟和政治結構的變化而變化，與之相適應。社會管理綜合治理在權利思維理念的指導下，一方面創新了運行機制，由過去的行政—計劃式向指導—服務式轉變，以指導、監督和服務的方式去協調各部分之間的相互關系；另一方面創新了群眾參與機制，使群眾和各種社會團體以及政策研究組織充分參與公共決策的過程，形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推動了公共決策的科學化和民主化。

（三）方法創新。羅斯在《社會控制》一書中指出，“如果不打算讓我們的社會秩序像紙牌搭成的房屋一樣倒塌，社會就必須控制他們”［1］。因此社會治安綜合治理與社會管理綜合治理都需進行社會控制工作，但二者的控制手段卻不盡相同，前者偏重剛性控制，后者偏重柔性控制。社會治安綜合治理的主導權掌握在政府手中，行政色彩濃厚，因而側重于以行政控制和命令為主要形式的組織和制度控制手段，重在“打”和“控”。而社會管理綜合治理則強調發動全社會的力量參與社會管理工作，因而在組織和制度控制的基礎上，更側重于采取輿論、社會暗示等文化控制手段［2］，重在“防”和“管”，旨在形成一種如哈耶克所稱的“由內部建立起來的平衡”所造就的秩序。

二、社會管理綜合治理的必要性

在當前社會轉型的關鍵時期，原有的社會管理模式已經局部不能適應社會發展的現實需要。為了滿足這一需求，保障社會轉型的順利進行，更好地維護社會秩序，就必須緊跟時代步伐，改進社會管理方式，否則就會造成社會管理的缺失，制約經濟社會的協調發展。實行社會管理綜合治理，對于強化社會控制，保障社會的平穩順利轉型具有重要意義，在當前社會轉型的關鍵時期提出這一社會管理新舉措是十分必要的。

（一）社會安全面臨傳統與非傳統安全風險的威脅。現代社會在某種意義上是一個風險社會，高科技在給人類社會帶來經濟發展的同時，也制造了潛在的風險，各種影響安全的潛在的及不確定的因素充斥著社會生活的每一個領域。正如德國社會學家烏爾里希·貝克所說，“風險語義正逐漸蓋過經濟語義，成為當代社會的主要特征”［3］。隨著人類進入全球化時代，處于轉型期的中國社會不僅面臨著諸如傳染病、自然災害等傳統安全風險的威脅，還面臨著來自恐怖主義、跨國犯罪、金融風險等非傳統社會風險的挑戰。社會管理所針對的風險不再僅限于社會面的治安防控問題，金融風險、能源危機、環境污染等非傳統安全威脅也日益顯現。一方面傳統的社會控制模式已不足以應對諸多風險問題，另一方面由新的風險滋生出的公民自我保護意識也越來越強。由風險而引發的各種重大災難一方面很有可能引發一系列對當前的社會基礎、制度目標和倫理規范進行批判性反思，人們失去昔日對科學的迷信，整個社會信任感缺失；而另一方面，對各種風險的有效管理日益成為公民個人、社會組織、政府部門，甚至一個國家與地區保護其人員、財產、重大活動以及各種價值安全的重要途徑。關注社會安全，防范和化解社會風險，是風險社會理論的核心問題，也是轉型社會的重要議題。因此，實行社會管理綜合治理，構建多中心的公共行動體系，突出管理職能，擴大公民參與，以信任為基礎、以伙伴關系為關鍵要素進行風險溝通，加強風險管理，是當前社會管理工作發展的必然選擇。

（二）傳統社會控制方式手段的弱化。隨著我國市場經濟的飛速發展和社會形態從一元化向二元化甚至多元化的不斷轉變，與過去計劃經濟模式相適應的傳統社會控制體系不斷受到沖擊并逐漸失去效能，而與社會主義市場經濟相適應的現代型社會控制體系尚處于形成過程之中，這種新舊不接的狀況造成了整個社會控制功能的弱化。比如隨著改革帶來的經濟結構和社會結構的變化，我國多種所有制的生產經營企業和經濟組織大量增加，越來越多的違法犯罪行為發生在私人所有權控制下的場所和單位之內。一方面警察進入這些領域執法缺乏合法和合理性，而企業、社區與公民卻無法參與社會管理，造成管理缺位；另一方面由于經濟條件的變化帶來安全需求的多樣化和個性化，居民往往根據自身經濟條件和安全需要“花錢買服務”，尋求保安公司和私人保鏢的保護，單純依靠政府維護社會秩序已經不足以滿足公民多樣化的安全需求。再如隨著市場經濟的快速發展，許多單位成為獨立的經濟實體，“單位人”變成“社會人”，各類人員變動頻繁，社會交往的“匿名度”大為提高，難以實行有效的控制。社會人員從“單位人”向“社會人”甚至到“網民”的轉變，造成人員的無序流動，傳統自我同一的主體已經被具有多種身份、多重人格的“復合主體”所替代。由“單位制”轉變造成社會控制的空白沒有相應機構來填補，各項管理、教育、服務與保障措施嚴重缺位，加上管理主體的不適應，難以有效整合社會控制力量。上述問題是社會管理綜合治理中避不開、繞不過的難題，轉型期要維護社會控制主體的合法性，保證社會秩序在可容忍的范圍之內，根本出路在于創新社會管理模式來重建社會秩序，實現動態的平衡與有序狀態。［4］

（三）公民自治意識的增強。當前我國正處在改革發展的關鍵階段，這既是黃金發展期，也是社會矛盾凸顯期和刑事犯罪的高發期。一方面，社會治安管理的范圍不斷擴大，內容不斷增多，在時空上正向全天候、全方位延伸和拓展。隨著經濟全球化和信息網絡化的發展，經濟犯罪的種類、行業分布、作案手段都發生了新的變化，跨國治安問題不斷涌現，諸如董事會犯罪、知識領域犯罪等違法犯罪行為的智能化、專業化水平和隱蔽化程度越來越高。另一方面，一個相對獨立的介于國家和家庭、企業之間的公民社會在我國慢慢成長起來，特別是自黨的十六屆四中全會提出社會管理創新這一重大歷史命題后，各種自發組織起來的非政府組織（NGO）、社區組織和志愿性社團及協會運行得越來越規范與成熟，民間組織與政府一起管理社會公共事務的呼聲越來越高漲。隨著“單位人”向“社會人”的變化和大眾化私人財產領域中違法犯罪的不斷增多，傳統社會治安綜合治理存在的問題日益凸顯，公民自治意識開始滋生并日益強烈。胡錦濤總書記曾明確指出，“社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，要堅持人民主體地位，發揮人民首創精神，緊緊依靠人民群眾開創新形勢下社會管理新局面。”因此，實行社會管理綜合治理，是正確把握當前群眾工作新變化、新特點，培育和提高公民自我管理、自我服務、自我教育能力，確保社會既充滿活力又和諧穩定的必然要求。

（四）服務型政府理念下的職能變化。近年來，隨著政府行政職能轉變進程的加快推進，從公共利益出發，建設服務型政府，實現從國家本位向社會本位轉變，成為全社會的共識。建設服務型政府，必須實現還權于社會，以和諧理念為指導，注重協商對話，培育公民對政府的信任感和親和力。這一理念主導下的社會管理工作，要求摒棄權力思維、確立權利意識，樹立以人為本的觀念，重視人權保護，既要維護社會穩定，更要保障個人合法權益。隨著政府職能轉變進程的加快，市場產權更加明晰，政府決策與執行日益分離，逐漸完成了從“劃槳人”到“掌舵人”的角色變化。溫家寶總理曾指出，當前我國經濟社會各個領域的改革都已進入攻堅階段，引發利益沖突的風險增大，在這個時候我們必須正確把握改革、發展、穩定的關系，依法調節社會利益關系，保證全體人民共享改革發展成果。政府只有努力回應市民社會的利益主張和自由權利保障要求，更多傾聽群眾意見，問需于民、問計于民，以和諧理念為指導，注重協商對話，創造多種形式擴大群眾對社會管理的有序參與，才能實現社會長治久安。因此，實行社會管理綜合治理是服務型政府理念下政府職能轉變的必然要求，寬松的政治環境也為社會管理綜合治理的實行提供了良好環境。

三、社會管理綜合治理的實踐意義

從社會治安綜合治理到社會管理綜合治理，不只是名稱的改變，其釋放的重要信號一方面表明社會管理所要面對的情勢更為復雜、對象更為廣泛，另一方面也意味著參與社會管理的主體更為多元化。實行社會管理綜合治理，是治理社會化命題在實踐中的大膽探索與嘗試，對于提高社會管理科學化水準，建設中國特色社會主義社會管理體系意義重大而深遠。除此之外，社會管理綜合治理對于做好當前社會管理工作，促進社會和諧穩定具有重要的實踐意義。

（一）有助于改變政府一元管理格局。社會治安綜合治理建立在計劃經濟基礎之上，各種社會管理問題由政府決策并予以執行，公民與社會組織中存在的社會維穩資源沒有被充分調動起來，呈現出政府一元管理格局。在我們這樣一個有13億人口、經濟社會快速發展的國家，政府難以完全獨自承擔起如此艱巨繁重的社會管理任務。鑒于這一問題，社會管理綜合治理通過強化各類企事業單位社會管理和服務職責，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務，發揮群眾參與社會管理的基礎作用，有利于實現管理主體的多元化，推動政府職能轉變，改變當前政府一元管理格局。根據治理理論［5］，辦好事情的能力并不僅僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威，有效的管理應建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，政府的職責不僅是控制而更在于引導各方合作與持續互動。羅伯特·羅茨在《新的治理：沒有政府的管理》一書中也指出，“作為社會——控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。”因此，實行社會管理綜合治理，實現權力由政府向社會的回歸，才能達到如弗朗索瓦-格扎維爾·梅里安所說的“不再由國家進行再分配，而是國家只負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理”［6］目標，實現政府由“劃槳人”到“掌舵人”角色的轉變，構建多中心的公共行動體系，推動公民社會的進一步發展與完善。

（二）有助于推動改善民生。所謂民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況。社會管理綜合治理工作是以人為本的治理，它以滿足社會安全需求、提高群眾安全感為根本目的，致力于預防犯罪、減少和避免犯罪行為發生，對于保護群眾基本權益和保障其良好的生活秩序環境具有重要作用。正如羅斯所說，“提供法律與秩序并使公民免于暴力、犯罪與混亂的保證，也是國家及其機關給予人民的重要公共利益之一”［1］。實行社會管理綜合治理對于民生的意義不只是對于民眾安全的保障，更重要的是通過吸納公民和社會組織廣泛參與社會管理，給予公眾更多的話語權，在實踐中落實黨和政府主導的維護群眾權益機制。社會轉型帶來的利益結構深刻調整，對既有利益所得者和社會心理結構帶來前所未有的沖擊，誘發物質利益性的矛盾越來越突出，加之溝通渠道不暢，由此引發的社會沖突日益增多，比如近年來頻發的群體性事件就是這一問題的突出表現。實行社會管理綜合治理，為公民尤其是弱勢群體提供更多利益訴求表達的合法渠道，有利于妥善協調各方面利益關系，著力解決好群眾最關心的利益問題，進而維護群眾利益與權利，切實推動民生的改善。

（三）有助于強化違法犯罪的預防環節。社會管理綜合治理的主要工作內容在于調動各種政府資源和社會資源提供更加全面的公共安全服務，在具體職能上主要包括打擊犯罪與預防犯罪兩個環節，但工作重心在預防。社會管理綜合治理對于強化預防犯罪環節的功能主要表現有：一是通過吸納企業和社會組織參與社會管理，由其為公眾提供個別化、特殊性的治安服務，提高安全服務的專業化水平和針對性程度，加大犯罪難度和犯罪成本，進而減少和預防犯罪，形成政府防范、社會防范、公民防范、有償治安服務組成的多元化治安防范體系。二是通過鼓勵群眾和各種非營利性民間組織、社區組織、公共組織參與社會管理，壯大群防群治力量，發揮鄰里守望功能，及時發現違法犯罪苗頭，進行有效的初期處置。三是通過吸納公民和社會組織參與社會管理，暢通利益訴求表達渠道，及時獲取社情民意的新動向，發現其中的不安定因素與隱患，進而予以控制，將矛盾解決在基層、化解在萌芽狀態，達到預防與減少犯罪的效果。美國學者史蒂文·拉布在《美國犯罪預防的理論實踐與評價》一書中將犯罪預防模式分為三個層次，第一層次是在犯罪發生之前防止或減少越軌行為的發生，第二層次是對那些促成犯罪行為的情境和表現出犯罪行為傾向的個人進行干預，第三層次則是消除罪犯的再犯行為［7］。根據這一理論，實行社會管理綜合治理可以強化這三個層次的預防功能，運用社區、社會組織和企業的力量，依靠公眾的廣泛參與和配合，最大限度地減少和預防犯罪。

（四）有助于節省社會管理的公共開支。社會管理工作既要實現建設和諧社會的目標，注重社會效益，還要講求經濟效益，不能不顧經濟成本。從經濟學角度看，收益大于成本的預期是人們行為的基本出發點，政府行使職能也是一種經濟活動，有收益亦有成本，只有當其收益超過成本時，行為才是經濟合理的。雖然政府的成本與效益關系作為一個綜合指標更為復雜，但政府在考慮是否履行某項職能時，首先仍要做成本與收益分析。社會治安綜合治理過于依賴行政手段推動管理工作，導致政府力量過大，社會力量弱小，進而造成社會管理高成本、低收益的局面。按照有關經濟學原理，公共產品按照邊際擁擠成本的不同可分為純公共產品、混合產品和準公共產品。在市場經濟條件下，對于邊際生產成本為零和邊際擁擠成本不為零的混合產品的供給可引入競爭機制，由社會進行供給。社會管理中的許多工作都可以根據此原理交由社會組織進行，比如安全服務工作就可交由保安公司進行，正如美國學者萊斯·約翰斯頓所稱，“警務工作越來越多地由公共的、私人的以及公私兼有的復雜多樣的‘網絡’承擔”。實行社會管理綜合治理，將公共事務管理中的部分工作交由社會進行，政府部門集中主要精力從事管理和協調工作，才能以較低成本換取較高收益，節省社會管理的公共開支，進而提高資源配置效率和政府公共權力的效益。

四、社會管理綜合治理目標的實現途徑

社會管理綜合治理在社會轉型的大背景下勢在必行，標志著我國在建設中國特色社會主義社會管理體系的道路上又邁出了重要一步，對于保障社會平穩順利轉型具有深遠意義。實行社會管理綜合治理，吸納社會組織、社區和公民參與社會管理，可以有效提高公共產品的供給效率，使政府部門能夠集中精力從事管理和協調工作。在新形勢下，公安機關如何根據自身實際，實現社會管理與維護社會治安的對接，是社會管理綜合治理工作對公安工作提出的新挑戰和新要求。

（一）明確職責權限。在社會管理綜合治理的大背景下，要進一步加強和完善社會組織管理，明確其社會責任，給予其合理的分配和制度安排。就公安機關來說，其主要職責仍是“履行公共安全的維護職能”。雖然吸納社會組織廣泛參與社會管理，不能把公安機關必須承擔的治安責任強行攤派給社會和公眾，或外包給社會組織與個人，但可將一些非要害的、可以由保安組織承擔的職能通過授權、委托等形式交由保安組織承擔。期間，公安機關應找準角色定位，“要到位，不要越位”，做到有所為有所不為，同社會組織和公民建立伙伴關系，學習一種適宜的、不同于以往等級模式的運作規范，將職責限定為“構建與協調、施加影響和規定取向、整合與管理”，遇到責任邊界不清的區域，各方則應共同努力，共同承擔。

（二）指導監督，促進協作。吸納社會組織和公民參與社會管理綜合治理，可以滿足人們日趨多元化與個性化的安全需求，提高管理的針對性和有效性。但在風險社會中，由于“有組織的不負責任的社會”特點和各種不安全因素的存在，公安機關仍有義務積極指導社會組織和公民開展工作。一方面，要引導各類社會組織加強自身建設，支持人民團體參與社會管理和公共服務，夯實基層基礎，發揮群眾參與社會管理的強大作用，促進警民協作，為社會組織和公民參與社會管理活動提供充分保障，比如定期傳授防衛技能、指導制定危機處置預案，通過提供建議指導保安業做好對中心及周邊地區發案的預防與處置工作；另一方面，由于公安機關交由社會承擔的警務活動必然涉及公司財產甚至關乎公民人身權等切身利益，因此要嚴格限制保安業等社會組織權力的行使，加強監督引導，不能任由其自由發展。社會組織應自覺接受政府、輿論和群眾等各種形式的監督，定期公開組織活動信息，樹立安全服務“社會責任為先”觀念，強化自律意識，防止本組織及其成員利用權力實施違法違規行為。

（三）創造多種形式，擴大公眾參與。誠如新加坡學者鄭永年所說，“權力由政府向社會回歸，建立公民社會，對于形成良好的社會結構非常重要”。實行社會管理綜合治理，必須創造多種形式擴大公眾參與，努力形成警民的良性互動局面。實現這一目標，一方面，要加強以城鄉社區為重點的基層警務建設，吸納社會團體、行業組織、中介機構、志愿者團體等各種社會組織參與安全服務工作，開展形式多樣的安全知識普及教育，發揮各類社會組織反映群眾訴求、提供安全服務的作用，指導群眾開展自防自治活動；另一方面，要適應信息網絡化的發展要求，通過警務微博、QQ群和電話熱線等媒介，更多傾聽群眾呼聲，隨時掌握社情民意，給予群眾更多的話語權、知情權和參與權，以此促進警民的實時互動與交流，提高對虛擬社會的管理水準，進而拓寬群眾參與社會管理的途徑與范圍。

［1］羅斯.社會控制［M］.北京：華夏出版社，1989.

［2］鄭杭生.社會學概論新修（第三版）［M］.北京：中國人民大學出版社，2003.

［3］烏爾里希·貝克.風險社會［M］.江蘇：譯林出版社，2004.

［4］殷星辰.當代中國社會轉型與社會治安綜合治理創新［J］.治安學論叢（第五卷），2010（1）.

［5］全球治理委員會.我們的全球伙伴關系［M］.倫敦：牛津大學出版社，1995.

［6］弗朗索瓦-格扎維爾·梅里安.治理問題與現代福利國家［J］.國際社會科學，1999（2）.

［7］史蒂文·拉布.美國犯罪預防的理論實踐與評價［M］.北京：中國人民公安大學出版社，1993.

D616

A

1674-3040（2012）01-0053-05

2011-11-15

方淇，中國人民公安大學2010級行政管理專業研究生，研究方向：安全管理。

（責任編輯：尤煒祥）