流動人口實施委托管理的實踐探索
——以溫州市甌海區為例

□王超友

（溫州市公安局甌海區分局，浙江溫州 325000）

流動人口實施委托管理的實踐探索
——以溫州市甌海區為例

□王超友

（溫州市公安局甌海區分局，浙江溫州 325000）

《浙江省流動人口居住登記條例》的頒布實施，為流動人口實施委托管理提供了法律依據。從溫州市甌海區的實踐來看，流動人口實施委托管理的成效明顯但問題也不少。對此，應從健全管理機制、完善信息管理、加大法律宣傳、強化培訓指導等方面切實提高流動人口的服務管理水平。

流動人口；委托管理；溫州市甌海區

隨著經濟的快速發展和城市化進程的不斷加快，溫州市甌海區吸引了大量流動人口。流動人口的大量涌入，一方面提供了充足的勞動力資源，促進了經濟的再發展；另一方面也帶來了一系列的社會問題，特別是流動人口違法犯罪問題已成為影響社會穩定的重要因素，流動人口服務管理工作面臨極大挑戰。《浙江省流動人口居住登記條例》的頒布實施，標志著浙江省已將流動人口管理納入政府及有關部門貫徹落實科學發展觀的一項戰略性基礎性工作，也為流動人口服務管理工作提供了強有力的法律保障。筆者現結合甌海區實際，就流動人口委托管理問題作些探討。

一、流動人口的動態特征

（一）流動人口數量的動態特征。甌海區地處溫州市城郊結合部，民營經濟發達，加工制造業集聚，由此，吸引了大量的流動人口。據浙江省流動人口居住信息系統歷年數據統計顯示：甌海區2008年底在冊人數666111人，2009年底在冊人數692190人，2010年底在冊人數673044人，2011年1至10月在冊人數達701506人。另據溫州市常住人口信息系統統計顯示：甌海區2008年底常住人口為39萬人，2009年底常住人口為39.5萬人，2010年底常住人口為40.2萬人。甌海區成為浙江省兩個“實有人口倒掛”的市（縣、區）之一。

（二）流動人口管理機制的動態特征。建立健全流動人口管理機制是做好流動人口服務管理工作的關鍵。目前，“政府領導，公安為主，部門參與”的齊抓共管局面依然沒有形成，“誰受益、誰負責”、“誰出租、誰負責”、“誰用工、誰負責”的相關責任也沒有落實。2010年7月以前，甌海區流動人口工作主要由公安機關承擔，7月以后，甌海區成立了流動人口服務管理局，但是由于分工不明確、整合不力，曾一度出現各行其是、重復進行信息采集和管理，嚴重影響了流動人口的“基礎”工作。

（三）流動人口管理力量的動態特征。配備足夠的管理力量是做好流動人口工作的基礎。眾所周知，流動人口專管員隊伍是流動人口登記發證及基礎管理工作中不可缺少的輔助力量。按照流動人口管理相關規定，應當按照1∶500至800的標準配備流動人口專管員，流動人口在100名以上的社區（村）落實協管員。根據當前甌海區登記的流動人口數量（登記量達90萬人），全區至少應配流動人口專管員1125人至1800人。而2008年全區僅配備300名協管員，雖2009年配備了1200名協管員，2010年配備了1400名協管員，但大部分協管員在承擔流動人口信息采集工作的同時，還要承擔派出所的值班接處警及日常巡邏工作任務。2011年甌海區協管員已擴編到1922人，實際在編1344人。在編的1344人中，真正從事流動人口信息采集、登記發證工作的專管員只有456人，且他們還必須承擔鎮街的拆違建綠等中心工作。管理力量存在較大的缺口，導致流動人口管理不到邊、不到位現象比較突出。

（四）流動人口地域分布的動態特征。1.各鎮街（派出所）流動人口分布情況。據2011年10月28日流動人口居住信息系統統計：甌海區流動人口在冊人數701506人，主要集中分布在開發區、梧田、新橋、茶山、郭溪、婁橋等地區。其中開發區120460人、梧田83725人、新橋74850人、茶山68135人、郭溪64688人、婁橋59544人，六地流動人口數量達471382人，占全區登記在冊流動人口總數的67.20%。澤雅、麗岙、景山三地僅51988人。由此可見，甌海區的流動人口集中在經濟相對發達、工業區聚集的地區，分布極不均勻。2.流動人口居住處所情況。甌海區流動人口主要以租賃出租房屋為多。目前，全區登記在冊的流動人口，有632133人居住在72312家出租房屋中，占總數的90.11%。由于出租房中違章建筑較多，隨著政府拆遷力度的增強，流動人口居住地址的變更比較頻繁。3.流動人口行業分布情況。甌海區流動人口主要以從事生產制造加工業居多，人員達474349人，占67.62%。職業的單一化和技術含量不高，導致流動人口跳槽現象比較常見。

（五）流動人口管理對象的動態特征。1.工作生活不定，自我約束缺乏，導致服務管理的復雜性和艱巨性加大。主要表現為三個“不定”：流動人口中有相當一部分人收入不穩定，生活不安定，居住不固定，且缺乏自律約束意識。流動人口中大部分在私人出租房、個體小旅店、建筑工地棲身，公安機關由于警力不足，難以巡查到位；一些私人房東、個體老板見利忘義，有意庇護，使這些場所成為違法犯罪的“避風港”；流動人口中有不少人不懂得用法律來維護自己的合法權益，在其人身財產安全得不到有效保護時，往往盲目地采取聚眾鬧事等群體行為，給社會帶來危害。這些都給流動人口工作增加了難度。2.短期行為明顯，變動比較頻繁，導致信息采集的準確性和鮮活性下降。主要表現為三個“多變”：一是從業場所多變。尤其是從事賓館、飯店、桑拿、歌舞廳等特種行業的流動人口，從業場所變換頻繁。二是職業多變。大量流動人口對職業無組織、無計劃，多從事一些臨時性工作。三是居住地多變。從業場所和職業的多變，致使流動人口的居住地頻繁更換，流動性大，導致信息采集的準確性和鮮活性下降。3.基本素質不高，心理需求期望值高，導致違法犯罪的普遍性和危害性增強。主要表現為三個“不高”：由于流動人口大部分來自偏遠、貧困地區，決定了他們的文化素質水平不高，技術技能水平不高，法制意識不高，部分流動人口在就業、生存等遇到挫折或問題時，容易把違法犯罪作為生存、謀財的手段。

二、流動人口實施委托管理的法律依據及具體實踐

（一）流動人口實施委托管理的法律依據。《浙江省流動人口居住登記條例》第五條規定：公安機關根據需要可以委托縣級以上人民政府承擔流動人口服務管理工作的機構（以下簡稱服務管理機構）從事流動人口居住登記、居住證受理和發放等工作。公安機關可以按照有關規定建立流動人口服務管理隊伍，協助開展流動人口居住登記信息采集等服務管理工作。

上述第一款規定，從法律意義上明確了流動人口的信息采集登記、居住證受理和發放等工作，公安機關可以委托授權縣級以上人民政府成立的流動人口服務管理機構依法實施。而第二款規定，進一步明確了公安內部設置的流動人口管理隊伍主要的職責是協助同級流動人口服務管理機構有效開展委托事項的工作。

（二）甌海區流動人口實施委托管理的具體實踐。

1.實施“捆綁式”工作模式，有效整合力量，落實綜合服務管理。“捆綁式”工作模式是甌海區針對流動人口工作中存在的問題而探索的一種新的工作模式，其具體做法是：區新居民服務管理局和公安分局聯合發文向各新居民服務管理所下達人員信息采集、空置房清理任務指標，向各派出所下達違規違章房東（業主）、個人查處任務指標。兩所業績考核以“四率”考核成績為基準，以月末各自完成任務指標為依據，綜合評定各所的月度成績，并以文件的形式，進行排名通報，獎優罰劣。優秀單位給予通報表揚，相對落后單位視情約談領導（公安發放督察建議書）。同時，將“四率”成績與鎮街的平安創建掛鉤，進行每月通報；與協管員的績效考核掛鉤，作為評定工資獎勵等級的主要依據。

2.建立各項工作機制，加強溝通協作，有序推進工作落實。一是建立了所長例會制度。在每月下達任務的同時，及時召開兩所所長例會，進行任務布置、相關業務知識培訓以及先進單位經驗介紹等。二是建立了兩所之間信息互通機制。要求派出所及時將有效期限即將到期人員名單提供給新居民服務管理所，新居民服務管理所也及時將違規違章房東（業主）、個人以及違法犯罪線索的信息提供給派出所查處。三是建立了定期清查運行機制。派出所與新居民服務管理所整合協警力量，每周開展一次聯合大清查，由社區民警帶隊，協警參與，逐個網格（警務室）輪流進行清查。四是建立督導實時錄入工作機制。規定新居民服務管理所采集的人員信息必須在24小時內移交派出所，派出所必須在24小時內錄入居住信息平臺。否則，對相關人員按績效考核辦法予以相應處罰。五是完善業務培訓工作機制。針對不同時期的工作任務，及時舉辦各個層次、類型的業務知識、技能培訓班。六是建立每周工作進度通報制度。由新居民服務管理局綜合科負責，流管大隊協助，按照各所自行上報數據與查詢信息平臺數據相結合的形式，在新居民服務管理局網頁每周定時發布。七是建立重點聯系幫扶機制。對工作落實存在特別難度的個別所，新居民服務管理局會同流管大隊一起派員協助理順工作，或組織力量參與指導統一清查。

3.實施月度“四率”目標考核，及時督促整改，全面提升工作水平。每月月末，由新居民服務管理局組織全體工作人員，并抽調派出所、新居民服務管理所領導參與，由科室領導帶隊、流管大隊協助，分組對全區14個新居民服務管理所的“四率”水平進行考核。通過考核，全面掌握各地流動人口工作情況，及時發現、糾正工作中存在的問題。同時，將考核成績上報區平安辦，納入各鎮街平安創建業績予以通報，督促各鎮街重視流動人口服務管理工作，及時落實整改措施，全面提升工作水平。

三、流動人口實施委托管理的成效及問題

（一）成效。

1.加強了信息采集，“四率”考核成績明顯提升。據統計，2011年7-10月甌海區共下達流動人口信息采集任務指標439600人，完成人員信息采集378328人，完成率86.1%。同時，“四率”考核成績明顯提升。從甌海區的月考情況來看，2011年6月網上登記率、人戶一致率考核成績分別為68%、56%，7月分別為80%、75%，8月分別為82%、75.25%，9月分別為89.62%、81.73%，總趨勢是逐月穩步提升。

2.緩解了警力不足，服務公安現實斗爭效果明顯。一是公安機關投入警力明顯減少。實施委托管理后，公安機關投入流動人口日常管理的警力主要是流動人口治安管理大隊的4位民警和13個派出所的專職副所長（全市統一行動除外），與以前的工作模式比較，投入的警力顯著減少，但流動人口的信息采集數量卻保持原有水準。二是整體作戰效能提高。公安機關加大違規違章處罰力度，有效完善和促進了流動人口管理秩序和高危人口的擠壓。同時，各新居民服務管理所協管員開展經常性的人員信息入戶登記排查，間接提高了社區的見警率。此外，在2011年7-9月試點工作開展期間，共查處違規違章出租房房東225名、違規個人2991人次、罰沒金額達19.45萬元，整改、排除出租房消防隱患490處。同時，通過協管員開展流動人口人員信息采集和落實信息實時錄入，抓獲網上逃犯8名。

3.理順了管理機制，人力資源得到有效整合。實施委托管理后，流動人口基礎信息采取了“一次性采集”的工作模式，有效地改變了過去基礎信息多頭采集、各采所需的重復采集模式，既節約了人力財力，又減少了對流動人口的干擾。同時，從根本上改變過去流動人口工作由公安獨家承擔的被動局面，有效整合和調動了社會多方力量的參與。

4.實現了有機結合，服務綜合功能得到發揮。實施流動人口委托管理，可以將服務、管理融為一體，既節約服務管理成本，又能實時了解和掌握流動人口的動態信息。同時，服務管理的廣泛性和直接性更好地拉近了管理者與管理對象之間的距離，可以說是相得益彰。

5.體現了立法思想，依法服務管理得到彰顯。由于近幾年公安業務工作的不斷拓展、執法要求的精細化以及110接處警繁重任務的拖累，公安機關對實有人口的管理頗顯力不從心。《浙江省流動人口居住登記條例》的出臺，可以說是較好地緩解了警力不足，同時也為流動人口服務管理機構開展服務管理提供了法律保障，依法行政管理職能得到充分發揮。

（二）問題。

1.領導認識差異，導致服務管理不平衡。由于個別鎮街領導和個別派出所所長對流動人口委托管理工作不重視，導致流動人口委托管理具體工作措施未落實，流動人口服務管理工作水平和工作業績不理想。從甌海區實地抽查考核結果來看：領導重視，兩所磨合較好的麗岙、景山、澤雅、新橋、瞿溪、開發區等地完成任務較好，“四率”考核水平較高；婁橋、三垟等地完成任務較差，“四率”考核水平欠佳。

2.協管員業務生疏、責任心不強，導致服務管理落實不全面。由于鎮街協管員剛接觸流動人口信息采集工作，對相關業務比較生疏，加之個別隊員缺乏工作責任心，導致工作落實不到位。一是出租房登記備案及責任書簽訂工作不到位。沒有按照出租房備案“三個一致”的要求抓好工作落實。散居、偏僻的出租房存在漏登，空置出租房清理工作進展緩慢，責任書簽訂一拖再拖。二是個別地方沒有認真落實“以房管人”工作原則，出租房內的人員信息采集工作不到位，導致全區空置房數量和未登記房屋人數劇增，分別有6013間6.3萬人。個別鎮街由于協管員力量不足，還存在“空置網格”（無網格協警）現象，導致出現流動人口管理的真空。同時，各地普遍存在對16周歲以下的未成年人信息采集意識不強等問題。

3.指導協調不到位，導致功能發揮不盡如人意。個別新居民服務管理所對網格協管員業務指導不夠，導致信息內容采集不完整，給信息錄入帶來困難。也有個別派出所存在專職不專，工作兼職過多，專職領導專業能力缺乏，對新居民服務管理所的業務指導和對協管員的督導存在不力，導致工作銜接不順，隊員紀律渙散，業務進展緩慢，工作績效不佳。

四、完善流動人口委托管理的幾點建議

（一）進一步健全管理機制，切實形成管理合力。要建立有效的考核監督工作機制和定期聯席會議通報制度以及責任追究制度，把流動人口服務管理工作納入相關職能部門的年度考核目標，切實形成政府牽頭、公安機關為主、有關職能部門共同參與的管理合力。上級業務部門應著手出臺可行有效的政策，理順公安、流動人口服務管理機構同級及上下級的關系，實現政令同出，工作齊抓，考核一桿，問責制約。

（二）進一步完善信息管理，盡快開發綜合平臺。由于受公安信息平臺的安全性、保密性要求的限制，流動人口信息還未實現“一次性錄入”。這不僅造成人力資源的極大浪費，而且在資料移交過程中，易出現遺失和紛亂，信息的鮮活度也大大降低。因此，要盡快開發綜合平臺，實現流動人口信息的“一次性錄入”。

（三）進一步加大法律宣傳，努力提高法制意識。鑒于流動人口自身法制意識淡薄，違法犯罪占比逐年提升的現實，筆者認為務必要高度重視法律宣傳和法制教育工作。要由黨委、政府牽頭，公安、司法、流動人口服務管理機構聯合行動，有針對性地做好包括《刑法》、《治安管理處罰法》、《勞動法》、《浙江省流動人口居住管理條例》、《浙江省出租房管理辦法》等與流動人口日常工作生活密切相關的法律法規的宣傳工作。

（四）進一步強化培訓指導，嚴格隊伍教育管理。公安機關業務部門務必加強對流動人口服務管理機構相關科室人員的業務培訓，加強精細指導；各派出所專職副所長更要直接參與工作，進行實地指導，協助抓好隊伍管理。流動人口服務管理機構要立足發揮隊伍整體工作效能，及時推出相關工作制度和隊伍管理措施，切實提高流動人口服務管理工作水平。

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1674-3040（2012）01-0058-04

2011-11-05

王超友，浙江省溫州市公安局甌海區分局流動人口治安管理大隊大隊長。

（責任編輯：一 凡）