從“陽光執法”談推進政務誠信建設

□朱立國

（中共玉環縣委員會，浙江 玉環 317600）

○本刊研究員論壇

從“陽光執法”談推進政務誠信建設

□朱立國

（中共玉環縣委員會，浙江 玉環 317600）

政務誠信是社會誠信的基礎，是市場經濟的基石。推進政務誠信建設，不僅是加強和創新社會管理的重要環節，也是政府自身建設的重要內容。推進政務誠信建設，應以政務公開為抓手，實現公權力運行的公開透明；應轉變政府角色定位，實現社會公平公正；應發揮道德和制度的杠桿作用，實現“陽光執法”的長效化、常態化。

政務誠信；公權力；“陽光執法”；道德；制度

主持人：潘晶安

“人無信不立，國無信不強”。誠信是人類社會生存和發展的基礎。中共中央十七屆六中全會提出，要把誠信建設擺在突出位置，大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設。溫家寶總理在2011年10月19日召開的國務院常務會議上部署制訂社會信用體系建設規劃時提出，要將大力推進政務誠信建設作為誠信建設的一項重要內容，并指出：“政府及其部門在社會誠信和信用體系建設中要起示范帶頭作用，堅持依法行政，推進政務公開，提高決策透明度，自覺接受社會監督，不斷提升公信力。”政務誠信是社會誠信的基礎，是市場經濟的基石。一旦政府失去誠信，社會主體將人人自危，相互忌憚，政令將難以暢通，社會管理成本將大幅上升，管理效率將大幅降低。推進政務誠信建設，不僅是加強和創新社會管理的重要環節，也是政府自身建設的重要內容。

2010年以來，為提升公安機關執法公信力，爭創人民滿意公安機關，玉環縣公安局積極探索實施“陽光執法”，取得了明顯的工作成效和社會成效。本文試結合玉環縣公安局“陽光執法”工作實踐，就如何推進政務誠信建設，談談個人一些不成熟的想法。

一、推進政務誠信建設，應以政務公開為抓手，實現公權力運行的公開透明

“陽光執法”的意義不僅在于實現執法的公平公正，更在于它建立了一套能讓群眾看得到、感受得到、公開透明的公平公正執法模式。

上世紀90年代以來，我國經濟社會發展面臨轉型。貧富差距進一步拉大，部分群體社會心態失衡，出現仇官、仇富、仇警現象。網絡對腐敗等負面信息的放大作用，加劇了公眾對政府的不信任感。在日常執法辦案過程中，案件雙方當事人向案件經辦民警“打招呼”、托關系成為常態。“說情風”盛行，不僅干擾民警辦案，衍生執法腐敗，而且嚴重影響公安執法公信力。2000年后，公安行政復議、行政訴訟案件數量逐年遞增。雖然這是政治民主進步的體現，但也從另一方面說明了政府及其部門的公信力在下降。與之同時，越級訪、集體訪等非正常上訪以及各類群體性事件不斷增多，復雜性、對抗性、關聯性加大，公安執法環境趨向惡化，民警執法經常遭受阻撓，暴力抗法現象時有發生。

為實現社會的公平公正，各級黨委政府雖然做了大量卓有成效的工作，但并非都能被公眾所感知、所認可。上述問題很大程度上是政府及其部門的公務信息以及執法工作不公開、不透明造成的。如何彰顯公平公正是社會管理的一個重要課題。在大量調研的基礎上，2010年開始，玉環縣公安局推行了“陽光執法”，在傳統“警務公開”基礎上實現“三個延伸”，即從警務公開向執法辦案公開延伸；從法律法規、辦事須知公開向執法過程和結果公開延伸；從傳統的墻上、紙上公開向網絡公開延伸，從而打開了一扇面向公眾的公安執法窗口，最大限度地保障了公眾的知情權和監督權，有效提升了公安執法公信力和公眾安全感、滿意度。

實行“陽光執法”后，全縣公安機關行政復議案件從2009年的16件下降為2010年的4件，行政訴訟案件從2009年的27件下降為0件。公眾安全感、滿意度也從2008年的59.47%上升為2011年上半年的66.05%。實踐證明，權力的公開透明運轉，是推進政務誠信建設，提升政府及其部門公信力的前提和基礎，也是治理一切腐敗和特權的特效藥。

“權力趨向腐敗，絕對權力絕對腐敗。”政府及其公務人員的腐敗問題，已經成為影響政務誠信的一大因素。引入公眾權利，不失為制衡政府公權力的有效選擇。在我國，公眾對政府權力運作的社會監督不僅得到法律的確認，在實現監督的形式和渠道上也有了很大拓展。但是，由于信息的不對稱性，公眾掌握的信息有限，相對不知情的狀況阻礙了公眾權利對公權力運行的監督。

為提高政府工作透明度，促進依法行政，2007年，國務院頒行了《政務信息公開條例》，為公眾獲取政府信息提供了法制保障。但是，下列因素導致了政務公開情況仍備受公眾詬病：一是政府公開的信息往往都是公眾通過其他公開途徑就已經知曉的，如一些部門的政務公開，僅是法律法規；二是政務信息公開主動性不強，如一些政府網站沒有專人維護，信息更新慢；三是政務信息大多是決策結果公開，而對于決策的過程很少向公眾公開，等等。

因此，要保證公權力運行的透明、公開，關鍵在于如何推進政務公開，切實解決“公開的不關心，關心的不公開”現象。一是要將政務公開建成黨和政府與人民群眾之間的“連心橋”。通過政務公開這個平臺，政府問需于民、問計于民，真正做到權為民所用，同時，讓人民群眾知道政府在想什么、干什么、干得怎么樣，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。二是要將政務公開建成地區發展環境的“風向標”。如果一個地區政務環境好、信息對稱，就能提高辦事效率，降低辦事成本，因而更容易產生集聚效應，形成發展合力。三是要將政務公開建成協調化解矛盾的“潤滑劑”。通過深化政務公開，建立政府與群眾雙向互動機制，把群眾利益訴求納入制度化、規范化、法制化軌道，在協調化解矛盾過程中贏得群眾的理解和信任。四是要將政務公開建成政府自身建設的“緊箍咒”。政務公開，是行政管理體制改革和政府管理的一項創新，將政府行為置于人民群眾監督之下，可以增強對政府及其工作人員的約束力，促進勤政、廉政、高效。

二、推進政務誠信建設，應轉變政府角色定位，實現社會公平公正

公平公正是依法行政的基本原則之一。實現社會的公平和公正是公權力對公眾的最大誠信。“陽光執法”的最大價值，就在于實現了執法的公平公正。

玉環縣公安機關認識到，只有公平公正的程序，才能得出公平公正的結果。在“陽光執法”中，該局對敏感復雜的行政治安案件，特別是當事人有申請的案件，參照法院庭審程序對案件開展調查，作出處罰，由辦案單位負責人主持，組織雙方當事人或辦案民警就違法事實、證據、適用規定進行質辯。同時，還邀請案件當事人一方所在村居干部以及人大代表、政協委員參加，盡量確保案件查處、調解結果的公平公正。這一制度設計，讓公安機關在作出處罰決定之前，能充分聽取當事人的意見和辯解。與此同時，充分重視抓好執法源頭規范，積極推行“四個一·一回訪”，做到“說好第一句話，做好第一個動作，規范第一道程序，樹好第一次形象”。對110接處警電話進行滿意度回訪，在公安窗口設立服務滿意測評器，讓創人民滿意和實現執法公平公正互相促進。此外，通過對網吧、旅館、娛樂場所實行ABC等級化積分管理，向所在行業公開對這些場所的日常檢查、處罰等行政管理工作，促使行業經營者在公平公正的環境中實現規范自律。這些措施，極大提升了公安公信力。

“陽光執法”既是公安執法模式的一次改革，也是公安執法理念和角色定位的一次轉變，是執法為民和更加注重執法的政治、社會、法律效果相結合的具體體現。

實現社會的公平正義，推進政務誠信建設，首先要求政府在理念層面進行改革，要改變計劃經濟時代大包大攬的職責定位，實現政府角色的轉換。面對新的經濟和社會形勢，政府應從經濟參與者的角色轉向社會管理和服務者的角色，致力于向社會提供高效的、可信任的公共產品、公共服務和公共福利，保障公民權利的實現，促進社會全面發展。政府唯有致力于為人民謀幸福，才能最大限度地取信于民。

政府作為市場經濟的“守夜人”，必須履行好“守夜人”的職責。在市場經濟活動中，政府及其部門要保持其公允立場。如在企業與民眾發生利益沖突時，政府不該隨意表現傾向性，在大多數情況下，它的功能只是為博弈的雙方提供政策、信息和技術支持，為博弈的順利進行創造條件、提供便利。無論是為了經濟增長的目的扶持企業，還是屈從于不切實際的民意，都是對政府公信力的損害。

當前，從玉環縣來看，要積極推進全島新型城市化建設，必須消除城鄉“二元”體制，消除戶口歧視。要積極落實惠及流動人口的各項政策，消除流動人口的被歧視感和對政府的不信任感。在具體辦事辦證方面，要消除政策壁壘，不分本地外地，不分親疏貧富，做到同類案件同等處理，同樣事情一樣標準，同道程序統一流程。

三、推進政務誠信建設，應發揮道德和制度的杠桿作用，實現“陽光執法”的長效化、常態化

“陽光執法”是玉環縣公安局推進公安誠信建設，提高公安執法公信力的有效載體和工作抓手。“陽光執法”的公開公平公正原則，使其直接站在了特權的對立面，其面臨的阻力是客觀存在的。為了在全縣公安機關推廣“陽光執法”，玉環縣公安局積極建章立制，推進“陽光執法”工作長效化、常態化。

一是完善工作機制。先后出臺了《關于開展“陽光執法”工作實施意見》等多個規章制度，重新制（修）定全局各個執法崗位職責，使“陽光執法”工作有章可循、規范操作。二是強化民警教育機制。加強對民警“立警為公，執法為民”的法治理念教育，印發《“陽光執法”普及讀本》，組織民警參加執法資格高、中、初等級化考試，在各基層所隊積極開展法制大講壇活動，使民警的執法能力和水平有效提升。三是強化監督機制。整合公安內部法制、督察、信訪等部門職能，形成監督合力，嚴格落實對執法全流程的監督措施，及時糾正、查處執法中的違法違紀行為。同時，主動在媒體加大“陽光執法”宣傳，形成輿論對“陽光執法”的倒逼之勢。四是建立執法工作獎懲機制。制定《關于加強法制工作獎懲措施的決定》，擬定了7條獎懲工作措施，對執法辦案進行獎優罰劣。積極開展執法辦案能手、優秀專兼職法制員、執法優勝單位等各類執法先進評選，營造執法辦案爭優創先的濃厚氛圍。

“陽光執法”的推行，一方面是加強對民警執法為民的法治理念教育，使民警發自內心認同、接受“陽光執法”中所蘊含的公開公平公正的理念；另一方面是依靠制度保障其推行。

誠信建設從來就不僅僅是道德問題。當前，一些政府部門不講誠信的事例屢見不鮮：如逢聽必漲的聽證會；“注水”的統計數據；基層干部為完成招商、拆遷等任務指標亂承諾；官員說大話、說空話、說假話，報喜不報憂以及官員學歷造假、年齡造假等等，公務人員對以上不講誠信的事例普遍缺乏羞恥感，甚至成為集體無意識的習慣行為，因為少有人因此受到處罰。我國政務誠信建設滯后原因是多方面的，其核心還是社會道德的滑坡以及制度設計的缺陷。因此，推進政務建設，除堅持依法行政，實現社會公平公正，轉變政府角色定位等措施外，還應從道德和制度建設兩方面著手。

要將加強道德建設作為推進政務誠信建設的基礎。官德不彰，民風難淳。社會道德滑坡必先起源于官德滑坡。正如中國社會科學院哲學研究所研究員、中國倫理學會秘書長孫春晨先生所言：“官德敗壞是社會道德環境惡化的重要原因。”這話可以從兩個層面印證：一是中國自古就有“以吏為師”的道德心理習慣，所謂“上有所好，下必甚焉”；二是“官德淪陷”本身就是德性不彰的重要組成部分。因此，政務誠信建設離不開道德建設。在干部選拔過程中，更要堅持“德才兼備，以德為先”的原則。對于公務人員，要強化從政道德教育，特別是要加強官員官德修養。此外，作風是道德的外在體現，作風好壞直接體現了道德好壞。干部作風直接影響政府公信力，加強干部作風建設就是推進政務誠信建設。特別要克服官僚主義、形式主義，防止推諉扯皮，提倡真抓實干、講真話、做實事，反對假、大、空。要按照夏寶龍代省長在加強政府自身建設電視電話會議上對全省公務員隊伍提出的“六戒六要”要求，建設一支高素質的公務員隊伍。要積極營造創業干事、風清氣正的政務氛圍，推進政務誠信建設。

要將建立獎懲制度作為推進政務誠信建設的保障。鄧小平同志曾一針見血地指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面。”因此，政府誠信建設必須有強有力的制度作保證。要通過建立制度，形成人人講信譽的誠信文化和社會氛圍。對不誠實的行為，要有懲戒措施，讓行為人付出代價，提高其作假的成本，使不誠信行為得不償失。只有在制度約束下，誠信道德才能培育成為持續的力量。

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1674-3040（2012）01-0073-03

2011-12-02

朱立國，中共浙江省玉環縣委副書記，原中共浙江省玉環縣委常委、縣公安局局長，本刊玉環縣公安局理論研究基地首席研究員。

（責任編輯：田 禾）