非公經濟組織參與社會管理創新的思考

岳世平

(中共廈門市委黨校，福建廈門 361027)

一、非公經濟組織參與社會管理創新的意義

(一)新社會階層是社會管理創新的責任者與參與者

非公經濟組織是我國改革開放以來社會經濟基礎發生深刻變化的產物，它是在黨的改革開放政策下發展起來的，是改革開放的最大受益者，是一個先富的群體，非公經濟組織有責任為社會管理創新作出更大的努力。從整體而言非公經濟組織大部分人員思想境界比較高，敢闖敢干，通過合法經營誠實勞動自己創業干一番事業，實現了人生價值，在創造財富、解決就業等為社會做出了諸多貢獻，同樣，社會管理創新中他們也是參與者。

(二)非公經濟組織是社會管理創新的推動者

經過30年來的改革開放，非公經濟組織在人數、規模和經濟實力等方面都有了比較大的發展。非公經濟組織人士掌握或管理著大量的資本，使用著全國半數以上的技術專利，直接或間接地貢獻著全國近1/3的稅收。非公經濟組織人士可以通過自己開辦的企業和成立的經濟組織，吸納我國社會很大一部分勞動力，可以緩解我國面臨的人口與就業的巨大壓力。非公經濟組織人士中有許多經濟、技術、法律等專業人士，他們的職業特點、業務性質和經濟實力決定了他們能為實現社會公平和正義做出新貢獻。非公經濟組織已經成為我國經濟建設和社會發展的重要力量，也應當成為社會管理創新的一支積極力量。

(三)加強社會管理創新也是非公經濟組織自身發展的迫切需要

非公經濟組織人士一般都擁有較多的生產資料和生活資料，積累了一些財富，在某種程度上說是“有產階級”，他們對構建社會主義社會的和諧穩定有著較為強烈的愿望和要求。特別是在黨中央明確非公有制經濟的重要地位，保護公民合法的財產的條款寫入憲法，以及黨中央作出非公經濟組織人士是中國特色社會主義事業建設者的論斷以后，極大地激發了非公經濟組織人士回報社會的奉獻熱情，增強了非公經濟組織人士的使命感和責任感。許多非公經濟組織人士希望回報社會，更多地參與社會公益事業，更加關注社會弱勢群體，促進各個階層關系的和諧，促進社會主義社會和諧穩定的構建。非公經濟組織也有必要進一步發揮對社會管理創新的作用。非公經濟組織內部人員構成復雜、素質參差不齊，有些人在道德品質方面還存在這樣那樣的問題和不足，甚至一些人在生產、經營、服務活動中還存在著嚴重的違法違章行為，對和諧社會的構建和社會管理創新起著負面的作用。在這種情況下，非公經濟組織人士也非常有必要提高職業道德水平，遵守法律，講究誠信，通過實際行動，努力改善自己形象，使自己的行為更適合構建社會主義和諧社會的需要。

(四)非公經濟組織自身的不足給社會管理創新增添了難度和復雜性

一是非公經濟組織屬于改革開放以來先富起來的新的社會群體，其構成比較復雜，政治素質參差不齊。由于他們所處的環境不同，接受教育的程度不同，其政治素質政治行為表現也有差別。在一部分人中存在一些模糊認識、錯誤觀點和消極行為。有的人過高評價非公有制經濟地位和作用把國有企業改革中出現的困難和問題，歸罪于生產資料公有制，主張完全私有化，對我國走有中國特色社會主義道路失去信心，因此，對國家經濟政策、稅收、有抵觸行為。

二是非公經濟組織中有的人缺乏職業道德，唯利是圖、胡作非為，在經營中存在坑蒙拐騙、偷稅漏稅、制假販假、不擇手段地斂財:有的發了財，揮霍無度，生活糜爛，揮金如土，吃喝漂賭，為富不仁;有的人行賄腐蝕黨和國家機關工作人員，成為貪污腐敗現象的重要催化劑;有的甚至賄賂選舉、左右基層政權;有的違反社會主義經營方向，克扣工人工資、隨意延長工人勞動時間，甚至肆意辱罵和毆打工人，只追求利潤、不注意改善工人生產、生活條件。

三是還有少數非公經濟組織成員利用他們獲得的活動平臺和政治資源貪贓枉法，嚴重地影響到新社會階層的政治聲譽，精英入黨、精英當官等受到質疑。此外，還有一種被稱為“政治饋贈”的做法，弊端很大。所謂“政治饋贈”就是以經濟貢獻大小來提干和擇官。

上述種種表明，正確認識和發揮好非公經濟組織在社會管理創新進程中的作用，對實現社會全面協調可持續發展和保證國家長治久安具有重大的現實意義。

二、非公經濟組織參與社會管理創新的障礙

(一)非公經濟組織管理模式落后、政社不分，限制了參與社會管理創新作用的發揮

我國的社會團體組織一般實行的是登記管理機關和業務主管機關雙重負責的管理體制。我國的《社會團體登記管理條例》規定:民政部門負責社團組織的成立、變更、注銷登記或者備案事宜，對社團組織實施年度檢查，對社團組織違反條例的問題進行監督檢查，對情節嚴重者給予行政處罰;而業務主管單位則負責社團組織的籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查、監督，指導社團組織遵守憲法、法律、法規和國家政策，依據其章程開展活動，負責社團組織年度檢查的初審，協助登記管理機關及其他部門查處社團組織的違法行為，會同有關機關指導社團組織的清算事宜。雙重管理體制將社會組織的成立、管理、運行以至于解體都納入政府管理體系。主觀上，政府實施這種雙重管理體制的目的在于加強對社團組織的監督管理，預防違法行為。

然而，工商聯，作為非公經濟組織在中國政治生活中唯一的組織，它是具有統一戰線性質的人民團體和民間商會，在我國有著重要的影響和作用。作為具有統戰性的人民團體，其職能主要是做好非公有制經濟代表人士的思想政治工作，它作為政府管理非公有制經濟的助手，其政治作用主要是在工商界與政府之間搭起溝通的橋梁，也是政協組織里面的一個界別。雖然工商聯與工會、共青團、婦聯、文聯、僑聯等性質類同，同為人民團體，都不具有行政管理職能，但工商聯卻沒有得到團體業務主管單位的授權，眾多的行業協會和同業公會的業務主管單位還是政府工商或經貿部門。這種政社不分狀況，使得該組織具有濃重的官方背景，一方面使工商聯無法為非公有制經濟的發展解決實際問題，對非公有制經濟代表人士的吸引力和凝聚力也大打折扣。另一方面，也不利于行業協會和同業公會等社團組織的發展和成熟。在這種管理體制下，主管部門往往容易對該組織行政干預過多，因此也使得該組織缺乏動力和創新機制，其結果最終阻礙了該組織參與社會管理創新作用的充分發揮。

(二)相關法律法規不健全，法制化程度低，使非公經濟組織參與社會管理創新缺乏法律規范和依據

一是立法工作滯后于非公經濟組織的發展。隨著各類非公經濟組織數量的增加，部分有關非公經濟組織的法規過于陳舊，條款過于抽象，缺乏示范性和可操作性，難以適應新形勢要求，使非公經濟組織的運作、規范、管理出現法律盲點。

二是關于非公經濟組織立法的層次和質量不高。就法律效力而言，諸如《社會團體登記管理條例》屬于行政法規，其效力低于法律。一些具有法律效力的條例側重于登記程序，不僅與其它法規銜接性差，而且在具體問題上缺乏操作性。

三是對于不同類型的非公經濟組織，目前仍缺乏相關的配套法規。一些法律法規多側重于社會組織的登記程序，對于稅收、財務、管理、員工社會保障等方面鮮有涉及。此外，有關免稅資格的法律規定不明確。目前在我國公益事業領域，除了醫療衛生事業己經明確區分營利性和非營利機構外，其他如教育、科技、文化、體育、社會福利等事業領域，存在著民辦社會服務機構、民間社會團體營利性和非營利性不分，可同享法定的免稅待遇的現象。對社會團體和個人的捐贈行為缺乏稅收激勵制度。捐助人捐助給公益事業的款項未享受免稅優惠，致使捐贈行為缺乏必要稅收激勵，社會捐贈行為難以形成常態。這些情況表明，嚴格來說，我國的非公經濟組織在社會上的地位和作用尚缺乏明確法律規定。

(三)非公經濟組織自身的不足，給其參與社會管理創新增添了難度

一是非公經濟組織管理人才匿乏。目前，非公經濟組織的許多成員來源于政府的精簡人員和離退休人員，組織的領導人員任免權大多掌握在政府部門或業務主管部門手中，管理水平和能力較低，人員老化，缺乏專業管理人才。

二是非公經濟組織內部管理混亂。一方面，非公經濟組織在獲取資源的能力的不足和管理模式的欠完善，使得非公經濟組織對政府的依賴性很強，直接導致政府行政官僚作風在社會組織內部蔓延。另一方面，由于某些領導干部的不重視，目前對其管理還沒有完善的法律體系規定，導致其管理仍有很大隨意性。

三是非公經濟組織提供社會服務的效率不高。由于非公經濟組織的“志愿性”特性，它的志愿服務者往往缺乏專業知識和必要培訓，這就使得社會組織的活動效率較低。也由于其籌款能力有限，一些具有“官方”背景的社會組織越來越多的依賴政府的資助，而其他不少小的、知名度不高的非公經濟組織由于很難吸引到捐贈而無法維持生存。這種處境嚴重影響了非公經濟組織提供公共服務的有效性。有的甚至瀕臨倒閉。

(四)非公經濟組織發展極不平衡，使其自身發展和參與社會管理創新的力量均有限

一是資金緊張。在我國非公經濟組織的表現是:當政府緊縮開支、減少撥款時，非公經濟組織所能獲得的政府經費比較有限。而非公經濟組織的行政色彩使其很難從公眾和企業那里募集資金。這就使得相當一部分非公經濟組織嚴重缺乏資金，以至于無法開展正常的業務活動，處于“休眠癱瘓狀態”。與此同時，一些組織為了維持生存和發展，往往不得不開展一些與自身業務范圍不符的經營活動甚至違法活動，造成非公經濟組織公信度的流失。

二是非公經濟組織的發展極不平衡。主要表現在非公經濟組織在區域之間、城鄉之間和不同領域之間，呈現出巨大差距。就區域不平衡來說，不僅東西之間相比，西部發展嚴重不足，而且同為東部和沿海區域之間非公經濟組織的發展也有很大差距。就城鄉不平衡來說，城市特別是特大城市的非公經濟組織發展較快，開展活動較為集中，社會對非公經濟組織的認知度和公信度也較高，但在中小城鎮特別是廣大農村地區，除了少數幾個組織之外，真正當地的非公經濟組織很薄弱，社會對這些組織的關注和支持也很少。就不同領域之間的不平衡來說，非公經濟組織在那些相對說來政策寬松、易于得到資源且進入門檻較低的領域已經出現低水平重復的現象，而那些存在大量社會問題、迫切需要公民參與的領域，包括一些重要的公共政策領域，如社會保障、勞動權益保護、國際區域沖突和外交等領域，卻因種種原因極少有非公經濟組織進入，這對于非公經濟組織整體發展無疑是一個很大欠缺。

三、促進非公經濟組織積極參與社會管理創新的對策建議

(一)制定和完善社會組織發展的相關法律政策，為其參與社會管理創新提供法律保障

目前為了促進非公經濟組織的健康發展，使政府和非公經濟組織之間的關系法制化、規范化。建議制定相關的法律法規應從如下幾個方面著手:一是盡快制定《社會組織法》或《非公經濟組織法》，為社會(或非公組織)組織參與社會管理創新提供法律保障。二是進一步完善社會組織登記管理的專項法律體系，為各類社會組織的登記管理制定專項法律法規。三是加快對非公經濟組織的管理立法。一方面有利于非公經濟組織發展壯大及對各類社會組織的管理;另一方面也有利于滿足不斷增長的社會管理創新需求，促進非公經濟組織參與社會管理創新的功能發揮。四是制定和完善非公經濟組織監督與評估政策、稅收優惠政策。通過法律政策形式明確各類非公經濟組織在社會管理創新發揮作用的宗旨、地位、組織形式、范圍、效果、經費來源、權利和義務等，使非公經濟組織身份合理化、合法化，管理規范化、運作科學化，保證其活動有法可依，有章可循。

(二)正確處理政府與非公經濟組織之間的關系，明晰其在社會管理創新中的角色定位

我國轉型期的社會管理和社會組織的結構功能現狀，決定了現階段非公經濟組織的發展邏輯——非公經濟組織在很長的一段時期內還不能夠成為社會管理創新的主體。因此，在現有的體制下，必須合理定位非公經濟組織。合理定位的關鍵是處理好非公經濟組織與政府之間的關系。它關系到非公經濟組織參與社會管理創新的范圍、方式、效果等問題。根據我國現階段的國情，調整政府與社會組織關系的思路是，政府通過減少審批項目、轉移職能等方式，將服務性、中介性、公益性等職能轉交給社會組織。政府只保留調節引導、制定政策、宏觀調控、監督管制、優惠扶持等職能。要明確非公經濟組織的角色定位，對仍承擔一部分政府職能的非公經濟組織，能夠實現職能分離的堅決分離，難以分開的應逐步向政府組織歸位。同時，要對非公經濟組織進行科學規劃，要對行業覆蓋面過大和行業特點不明確的非公經濟組織，進行梳理和細化，對日趨萎縮的非公經濟組織要進行撤并和重組，對重復設置的要重新調整，要優先、重點發展一批與市場經濟和社會發展相適應的非公經濟組織，鼓勵和支持優勢行業、重點領域的非公經濟組織，逐步使非公經濟組織在數量、種類、層次、布局等方面科學合理。在此基礎上，非公經濟組織也要積極配合政府的工作，在國家法律和政策的指導下開展活動，并在與政府的合作中不斷提高自己的能力和水平，以便于充分利用國家和市場提供的機會，更好地履行自己的職能，積極地為政府分憂、為社會解難，起到服務國家、服務社會的作用，有效推動社會進步與和諧穩定發展。

(三)加強非公經濟組織的自身建設，增強非公經濟組織參與社會管理創新的能力

一要加強非公經濟組織的籌款能力。利用政府補貼的方式，包括政府直接撥款、合約和補償，直接撥款就是政府直接撥出部分稅收收入用于資助非公經濟組織活動。合約即非公經濟組織向有資格享受某些政府項目的人提供服務，而由政府向非公經濟組織支付服務費，也就是通常所說的購買方式。補償即政府向那些有資格享受政府項目并從非公經濟組織那里購買服務的人支付補償費，非公經濟組織通過收取服務費獲得資金。非公經濟組織還要主動開展活動增加服務收入，拓展服務內容，滿足不斷增長的公共服務的需求。非公經濟組織在開展公益性活動的同時開展與自身業務相當且合法性經營活動，提高其經營收入比例，同時通過稅收優惠的法律政策，提高社會公信力，廣泛吸收企業以及個人資金。另外，要加強與國際其他社會經濟組織的交流與合作，在扶貧、助殘、教育、環保等社會服務領域，可以與在我國從事援助活動的國際組織聯系，取得資金幫助和支持。

二要加強非公經濟組織管理人才的培養。一是采取有效機制廣泛吸引非公經濟組織管理人才，吸引其他部門的合適人才向這個部門轉移，探索形成人才轉移機制的方式和方法。二是加強非公經濟組織管理人才的基本素質和專業素質的培養，提高非公經濟組織管理人才能力。有計劃有步驟的推進非公經濟組織管理人才的專職化、職業化。盡快建立社會組織的人才評估機制和人才競爭機制，優化社會組織內部人才管理。三是建立非公經濟組織管理人才保障機制，根據該組織自身的特點，制定相應的人才引進制度與相應的人才管理制度，使得員工能有一個良好的工作環境，愿意為該類組織服務。

(四)加大非公經濟組織參與社會管理創新的支持力度，為非公經濟組織參與社會管理創新提供良好的氛圍和環境

一是喚起公民意識。加強我國社會公民意識的培養和教育，只有當廣大公眾具備了健全的公民意識，非公經濟組織作為社會管理的主體成分才能真正成熟和成長起來。而公民意識的覺醒，既需要每個公民的自我價值意識的提升，也需要政府和社會各方面的教育灌輸。為此，應大力推動公民社會的成長，提高公眾文化教育水平及綜合素質，開展公民教育，發展公民文化，促進人的全面發展。

二是引入社會評估機制，加強組織自律，增強公信力。成立由學者和專家組成的獨立于政府部門的第三方評估機構，在相關理論和有關參考標準的基礎上，制定相應的評估指標體系，對非公經濟組織進行評估，協助政府對非公經濟組織進行監管，提高監督管理效率，增強非公經濟組織的社會公信度。規范非公經濟組織的運作機制，開展自律與誠信建設活動，完善以“誠信”為核心的信息披露、報告和失信懲罰制度，增強非公經濟組織運作的透明度、公開化、誠信度和公信力，建立非公經濟組織與社會公眾之間的信任關系，最終促進整個社會和諧、有序、持久穩定向前發展。

(五)不斷提高非公經濟組織的企業管理水平，為參與社會管理創新作貢獻

一要認真學習中央、省市委關于及各級領導關于加強和創新社會管理的重要精神，結合企業和自身實際，提高加強和創新社會管理的思想意識，努力提高企業的管理水平，為加強和創新社會管理作貢獻。二要建立健全企業的黨支部、工會、共青團組織，支持黨工團組織開展工作，發揮作用。三要在抓好企業生產經營的同時，努力改善員工的工作生活條件;認真履行《勞動法》，與員工簽訂勞動合同;建立工資協商制度，處理好企業投資者利益和勞動者利益的關系，把員工的收入水平提高與企業的效益增長緊密聯系在一起，維護企業的和諧穩定。四要注重企業文化建設，積極開展豐富多彩、員工參與的各項文體活動，努力增強企業的凝聚力和向心力，促進企業和諧穩定;要加強員工培訓工作，努力提高員工的整體素質。五要努力暢通員工反映意見、建議和訴求的渠道，建立企業解決員工訴求的工作機制;及時將一些群體性、苗頭性的事件向當地黨委、政府及及相關部門報告和反映。六要大力抓好安全生產，嚴把產品質量關，不生產制造假冒偽劣和對公眾生活有危害的產品;同時，在促進企業發展的同時，堅持走可持續發展道路，注重環境保護，促進企業與環境的和諧。七要積極參加工商聯及各類商會的各項活動，積極參政議政，主動反映本企業、本行業對行業發展及城市建設、社會制度建設等方面的意見和建議，積極為構建和諧社會建言獻策。八要大力弘揚“致富思源、富而思進”的優良傳統，積極承擔社會責任，在做大做強自身企業的同時，努力多為社會創造就業崗位，積極參與社會公益事業和光彩事業。