公民文化與民主治理機制的鞏固和可持續性——以溫嶺民主懇談會為例

2012-08-15 00:47:54郎友興

治理研究 2012年2期

關鍵詞：文化

□ 郎友興

問題的提出

當人們觀察中國改革開放三十多年來的變化時，一個經驗現象相當引人注目，那就是地方制度創新無數，并且人們往往將這些制度創新視為中國經濟與社會、政治發展的一個重要因素。但是，就在這些制度創新的案例中有一個現象卻并沒有引起人們足夠的關注和認真的分析研究，這就是，這些制度創新多半缺乏可持續性，創新得快，消失得也快。“創新實踐因領導人更替以及領導注意力轉移而發生中斷，導致相關探索難以持續、深化，是政府創新實踐面臨一個普遍性難題。”制度創新是容易的，但是創新后的制度要鞏固下來卻是不簡單的。①何顯明：《浙江地方政府創新實踐的生成機制與演進邏輯》，《中共寧波市委黨校學報》，2008年第5期。個中的原因當然是多樣的，復雜的，各不盡相同。但有一個共同的因素就是這些制度創新沒有形成一個習慣性的規則，既沒有成為政府的習慣行為，也沒有在民眾中扎下根來，為創新而創新而已。像起源于1998年能夠持續十多年的溫嶺民主懇談會那樣的地方制度創新很少。溫嶺民主懇談會能夠持續十多年，因素當然是很多，但是，創新了的制度或治理機制轉變為一種習慣和公民文化的形成是重要的因素。“‘民主懇談’之所以能夠在當地一舉成功，關鍵的一個因素是隨著經濟水平的提高和公民視野的開闊，當地的公民社會發育程度提高了，而政府也了解并抓住了這一點，爭取到了公眾支持，為公眾參與公共事務的處理提供了空間和機制。”①褚松燕：《民主懇談：政府創新的維度與限度》，《甘肅行政學院學報》，2007年第3期。因此，需要從習慣的形成、共識的達成等方面來推進民主的鞏固、民主治理機制的可持續性。本文以溫嶺民主懇談會為例加以討論。

一、公民文化與民主制度的可持續性

有關民主制度（民主治理機制）的鞏固或可持續的問題，是1990年代以來西方學術界有關民主研究中的一個重要內容。戴蒙德（Larry Diamond）在1996年的一篇文章中指出，“如果要逃避歷史的命運，避免第三波回潮，在未來的歲月的當務之急是鞏固那些在第三波已經建立起來的民主國家。”②劉軍寧編：《民主與民主化》，商務印書館，1999年，第409頁。民主的鞏固不是一天、兩天就可以完成的，而是需要“通過一系列制度的、政策的和行為的變革來完成的”。③劉軍寧編：《民主與民主化》，商務印書館，1999年，第410頁。它不僅僅涉及到精英的轉換問題而且還涉及到政治經濟、公民社會、政黨、國際環境等，只集中于研究“精英的結構、取向、選擇和行為”是一種“過分小氣的做法”（parsimonious way）④Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe，Ed.John Higley and Richard Gunther（Cambridge University Press，1992），p339.。

所謂民主的鞏固就是Juan Linz所說的“完全民主的體制”，而Nikiforos Diamandouros認為Juan Linz的這一看法屬于一種理想型，因此，Nikiforos Diamandouros給出了民主鞏固的最低標準：第一，沒有出現對制度的合法性挑戰的情況，第二，重要的政治團體行為沒有出現系統地違背規則。根據這一點，他認為南歐在1980年代的政權既是民主的，又是鞏固的。⑤Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe，Ed.John Higley and Richard Gunther（Cambridge University Press，1992），P176－177.林茲認為在“鞏固民主”的狀態下，沒有任何主要的政治人物、政黨、有組織的利益團體或是機關，想以非民主的程序來得到政治權力，而且政府與非政府的力量都服從或習慣由新的民主過程所建立的明確法律、程序和制度所形成的架構來解決沖突。根據戴蒙德等學者的觀點，“民主的鞏固”是指“精英和大眾對于民主的原則和方法在行為和態度上都表示擁護”以及“民主政體沒有處在迫在眉睫的崩潰危險之中，大眾對民主政府廣泛認可，并且運轉良好”。因此，一個鞏固民主的民主政體的核心要素應該是人們普遍贊同民主的價值觀。

對于民主鞏固的解釋，盡管學者們的解釋框架不同，但是，在西方學術界，似乎以文化為中心來界定民主鞏固得到了更多學者的認同，認為只有民主文化的形成才能真正說明民主是否得到了鞏固。盡管學者們所列出的民主鞏固的條件各不盡相同，仍然存在諸多爭議，但是有一個因素或條件達成共識并認為對于民主鞏固有著重要影響，那就是政治文化。戴蒙德曾經指出，民主的穩定和持續，只有在政治文化的充分轉變中才有可能。美國的民主理論家羅伯特?達爾把“民主的信念和政治文化”作為一個國家實現民主的三個關鍵性條件之一。⑥［美］羅伯特·達爾：《論民主》［M］（李柏光等譯），商務印書館1999年版，第155頁。政治學結構—功能主義學派的創始人阿爾蒙德曾指出：“一種參與制政治制度的民主形式同時需要一種與之相符合的政治文化”。⑦阿爾蒙德、維巴：《公民文化：五國的政治制度和民主》（馬殿君等譯），浙江人民出版社1989年版，第5頁。卡爾·科恩也曾強調：“民主的機器是由其成員的風格來潤滑的”。⑧［美］科恩：《論民主》（聶崇信等譯），商務印書館1988年版，第173頁。事實上，早在1962年，阿爾蒙德就指出了“一個穩定的、有效的民主政府的發展，不僅僅依賴于政府和政治的結構，它依賴于人們對政治程序的取向——政治文化。除非政治文化能夠支撐一個民主的系統，不然，這個系統成功的機會是很渺茫的。”⑨阿爾蒙德、維巴：《公民文化：五國的政治制度和民主》（馬殿君等譯），浙江人民出版社1989年版，第548頁。美國學者羅伯特·普特南經過20多年的實證研究出版了《使民主運轉起來》一書，該書通過對意大利各地區的研究，探討了有關公民生活的一些基本問題。普特南研究發現，北方各地區在歷史上大部分時期實行的是城市共和制，這些地區“公民性強”，制度績效高，與之相反，南方地區在歷史上的大部分時期實行的是君主專制，這一地區“公民性弱”，制度績效較低。普特南的研究顯示：公民意識和公民文化重要，而它們的歷史變化卻相當的緩慢和艱難。

1956年，美國政治學家阿爾蒙德率先提出“政治文化”這一概念。他認為政治文化是每個政治體系的特定政治行為模式：“一個民族在特定的時期流行的一套政治態度、信仰和感情，這個政治文化是由本民族的歷史和現在社會經濟、政治活動進程中形成的。”①阿爾蒙德、維巴：《公民文化：五國的政治制度和民主》（馬殿君等譯），浙江人民出版社1989年版，第29頁。1962年，阿爾蒙德和西德尼·維巴合著了《公民文化——五國的政治態度和民主》，作者在花了5年時間對美國、英國、墨西哥、意大利、西德五國居民的基本政治態度進行大規模抽樣調查分析后，得出“公民文化適合于保持一種穩定的和有效的民主政治過程”的結論。在《公民文化：五國的政治態度和民主》一書中他們將政治文化被分成三種基本類型，即地域型政治文化、順從型政治文化和參與型政治文化。②阿爾蒙德、維巴：《公民文化：五國的政治制度和民主》（馬殿君等譯），浙江人民出版社1989年版，第19－23頁。按照阿爾蒙德等人的界定，所謂“公民文化”是由這三種類型政治文化交匯而成的：它不是一種現代文化，而是一種復合的、處于現代化過程中的文化；它既帶有傳統文化的特征，又帶有現代文化的特征；公民文化是一種建立在交流基礎上的多元文化，是一種一致而又多樣性的文化，是一種允許變革而又節制變革的文化。“在這種文化中，許多個人在政治中是積極的，但也有許多人充當較消極的臣民角色，更重要的是，甚至在扮演積極的公民角色的那些人當中，也沒有排除臣民角色和村民角色。參與者角色是對臣民角色和村民角色的疊加”。③阿爾蒙德、維巴：《公民文化：五國的政治制度和民主》（馬殿君等譯），浙江人民出版社1989年版，第519頁。

公民文化是“與民主制度相耦合的公民的政治態度、情感、信仰和價值取向，屬于民主的隱結構”④叢日云：《民主制度的公民教育功能》，《中共天津市委黨校學報》，2001年第1期。，包括公民的政治知識、政治情感、政治價值、政治信仰、政治安全感、政治效能感和政治技能等，其內涵是“守法、寬容、恕道和理性論事的多元文化”。

朝向多元參與、公民精神，并由社會各方匯聚力量的民主治理模式，可謂為當前世界處理公共事務的核心措施。所以，關鍵在于這種民主治理模式如何鞏固與可持續的問題。對于中國地方民主治理機制來說，公民文化的支撐和成熟是一個至關重要的因素。下列公民文化的三個方面是使中國民主治理機制得以持久、可持續的政治文化基礎：（1）民主價值的信仰，從轉型階段的少數統治領袖，擴展至多數的政治菁英中；（2）民主制度被各團體視為唯一的競賽規則，以及獲取國家統治權的唯一途徑；（3）民主真諦內化至大眾階層，成為公民文化的一環，當國家出現紛爭時，民主手段將是全體國民唯一的解決途徑。當然，這里有一個方法論的問題，一方面公民文化是民主治理機制可持續的政治文化基礎，另一方面它又是在治理過程中逐漸形成、發育、成長起來的，村民自治很典型地說明了這一點。經過近三十年的實踐，村民選舉不僅成為村莊權力合法性的來源，而且已經形成了選舉文化，成為村莊政治文化中的一種新傳統：選舉是那么的自然，村民習以為常，選舉成為一種節日，成為一種儀式，正是這種村莊新傳統構成了村民自治可持續的文化基礎。

二、作為協商民主式的民主懇談與公民文化的契合

不少學者對溫嶺的經驗作了解釋，其中越來越多的學者將溫嶺民主懇談視為協商民主（deliberative democracy）⑤“deliberative democracy”，在中文世界有多種譯法，在大陸譯為“協商民主”或“商議性民主”，在臺灣譯為“審議民主”。對于“協商民主”，有一些中國學者提出批評。他們批評在中國搞協商民主的實驗，因為在他們看來，沒有選舉政治哪來的協商性民主?中國關鍵的在于搞選舉民主。這些學者的基本邏輯是這樣：先有選舉，然后才談得上商議的問題。這樣的邏輯有兩個值得討論的，一是這種看法是西方民主政治發展的邏輯，二是難道非要先選舉然后才能夠進行協商性的民主嗎?臺灣大學政治學系朱云漢教授曾經認為，歐洲與中國大陸的協商民主是有所不同的，歐洲的協商性民主是先選舉然后協商，而中國大陸則是先協商然后選舉。當然，筆者文章的重點不放在此，不參與爭論。。而這種協商民主式的民主治理機制本質上與公民文化的精神相一致。

當今流行于歐美及中國的“協商民主”是對自由主義民主或選舉民主的一種修正和發展。隨著國家的職能越來越復雜而政治之規模越來越大，起源于19世紀的自由主義民主的制度及其技術官僚的行政體制似乎越來越不能適合新形勢下所面臨著的一些挑戰。總的來說，傳統的選舉民主在“真正的民主治理”方面做得相當不夠，在這種民主之中，公民是有權選擇他們的代理者，即政府官員或議員，但是很少能參與對這些代理者所做的選擇進行討論并加以理解。所以，吉登斯說，民主需要深化。現有公民與管理者生活在同樣的信息環境之下，舊的管理體制在這種社會不再有效了；改變一下民主的程序，尤其有助于政治決策更接近選民的日常想法，而網上征求意見、電子投票不會取代原有的決策方式，但都是很好的補充。而在哈貝馬斯那里，民主有兩種：制度化民主和協商民主。哈貝馬斯的協商民主模式強調了兩個最為基本的信念：第一，政治決策最好是通過廣泛的商議來作出，而不是通過金錢和權力；第二，在商討過程中參與者應該盡可能平等而且盡可能廣泛。他的協商民主是對當代民主政治的新詮釋。自由主義民主或選舉民主的缺失正是協商民主的起點。“協商民主并非天真地回歸直接民主的理想，它仍重視代議制度之下政治人物與公民的分工，但是特別強調人民必須有共同討論、理性說服的機會，以達成合理的政治判斷；同時要求政治人物必須對其政治決定負責。”凡是涉及到重大的公共決策，在政策實施之前須由公民進行討論和爭辯，通過不同意見的對話，最后達成妥協和共識。協商式民主提倡理性的討論及相互尊重，即使最后討論的結果，并未達到共識。根據協商民主的理論，一個更具有正當性和更受民眾信任的政府應該滿足兩個基本條件：包容性（inclusiveness）與不受約束的對話（unconstrained dialogue）。

1996年Guttmann和Thompson提出公開（publicity）、負責（accountability）、及互惠（reciprocity）為協商民主的基本原則①A.Gutmann and D.Thompson.Democracy and disagreement［M］.Cambridge Mass：Harvard University Press，1996.，而Young 1999年則主張應加上包容（inclusion）②Young，I.M.Justice，inclusion，and deliberative democracy［C］.I.M.Young（Ed.）.Deliberative politics.New York：Oxford University Press，1999.。協商民主具有以下的五個特點。（1）大眾性。協商民主旨在恢復公民文化，讓公民能真正參與決策過程；（2）平等性。協商民主理論家強調公民參與討論某一公共決策的權利和機會，強調參與對話者都擁有商議之能力；（3）多元性。民主政治過程實為參與各方的權力與利益達成妥協的過程；（4）決策性。“民主決策”，將大眾引入到決策的過程之中；（5）身份的不受限制與明確性。

通常人們將公民文化的特征歸納為三個方面：（1）一種參與型的政治文化；（2）一種摒棄了等級特權的政治文化；（3）一種自由的政治文化。而中國是個有著數千年專制主義傳統的國度，政治文化中的臣民意識和臣民文化根深蒂固。臣民文化中缺乏理性和自主精神，缺乏平等意識，等級制觀念盛行，缺乏參與的主動性，這些都相悖于現代民主的精神。而協商民主正好契合了公民文化的主要特征，由此它也成為中國實現由臣民向公民、臣民文化向公民文化轉型的一個重要環節。

本文這里主要從習慣、參與的平等性、公共精神與共識等方面來分析作為協商民主式的民主懇談所蘊含著的公民文化的精神與因素。

第一，溫嶺民主懇談會已經成為溫嶺地方治理過程的慣行。正如何包鋼教授所指出的，“溫嶺協商民主懇談的推進和重復實踐已使某些地方官員和農民喜歡這種做法，嘗到其甜頭。現在，一旦有重大問題出現，他們就會想用協商民主方法來解決。溫嶺澤國鎮就是這方面的典型，已兩次用協商民意測驗的方法來討論該鎮的重大公共項目建設的選擇問題。在溫嶺某村，民主懇談也成為一種習慣。當村領導沒有召開民主懇談會時，他們就發問，為什么民主懇談會還沒有開?他們就聯名要求召開民主懇談會。不開民主懇談會，農民就抱怨。這是一種新文化，新壓力。”③何包鋼：《地方協商民主制度會持續發展嗎?》，《學習時報》，2006年10月23日。長期關注和研究民主懇談會的溫嶺市委黨校朱圣明先生指出了“溫嶺的民主懇談堅持了十年之久，并不斷得到創新發展，逐漸成為當地干部群眾的一種生活習慣和生活方式”④朱圣明：《溫嶺懇談文化之生成邏輯與本質特征》，《中共杭州市委黨校學報》，2010年第1期。，“已經成為當地干部群眾的一種生活習慣和生活方式，從而形成了一種‘內生’的路徑依賴”⑤朱圣明：《溫嶺懇談文化之生成邏輯與本質特征》，《中共杭州市委黨校學報》，2010年第1期。，“民主懇談是基層農村的一所民主學校，是一場公民與官員的民主操練，在民主的實踐中，不但公眾的民主意識和民主觀念不斷提高，與此同時，基層干部的民主習慣也不斷形成，民主執政的理念得到進一步增強。”①朱圣明：《從原生到孿生：基層民主政治建設的現在進行時——溫嶺民主懇談和參與式預算之比較研究》，《甘肅行政學院學報》，2007年第3期。民主協商制度的根在于它的“生活化和習慣化”，只有當它“成為人們的生活方式，成為中國文化的新傳統”，才能扎根。②何包鋼：《地方協商民主制度會持續發展嗎?》，《學習時報》，2006年10月23日。

第二，民主懇談會是一種具有參與平等性和有效性的模式。對話、商議直接影響了公共行為，增加了公民對公共事務的發言權和影響力。協商民主理論家強調公民參與討論某一公共決策的權利和機會，強調參與對話者都擁有商議之能力。過去中國的大眾很少機會參與政府的決策，而“民主懇談會”為人們平等地參與提供了一種機制，正如上面所引用的農民的一句話“都20年沒有這樣說話的機會了”。“因此，平等是懇談的基石，懇談文化首先是平等文化”。③朱圣明：《溫嶺懇談文化之生成邏輯與本質特征》，《中共杭州市委黨校學報》，2010年第1期。牛美麗在其調查中也證實了預算民主懇談增強了公眾的參與意識，調查數據表明，“92.5%的反應者認為公民應該參與政府的預算過程”。④牛美麗：《預算民主懇談：民主治理的挑戰與機遇》，《華中師范大學學報》，2007年第1期。“民主懇談會”不僅拓展了基層群眾政治參與的空間，而且增強了參與的有效性。長期以來，中國農村缺乏供不同群體對鄉村重大事件（或問題）充分發表意見的機制，農村的事物大多情況下還是靠少數人（特別是少數精英）來處理。但是，在溫嶺市的民主懇談會，過程中參與者都有平等的發言權，可以表達自己的利益要求，或提出各種意見和建議；討論者能夠準確地表達自己的利益要求，也存在著觀點交鋒；政府部門負責安排懇談會的議程，但沒有刻意壟斷話語權或支配商談過程、預設商談目標；商談的過程是公開的，信息的透明度是高的，絕大多數與會者對議題是關心和了解的，他們能夠做到互相傾聽；商談活動起到了行政咨詢和溝通作用，讓政府了解輿情民意，讓群眾了解具體政策，優化決策也使行政活動獲得了合法性。⑤請參閱慕毅飛、陳奕敏主編的《民主懇談：溫嶺人的創造》，北京：中央編譯出版社，2005年版。

第三，民主懇談會促成理性討論的可能與共識的達成。協商民主是建立在參與式民主的基礎之上，使對話、討論、溝通、理性思辨更加精致化的公共參與模式。它強調公民積極參與公共事務或公共問題的解決；同時更重視公共事務處理過程中的理性思辨和公共論理。“2000年6月份，當時的高龍鄉在一次活動中打出了‘民情懇談’的名稱。這一‘民情懇談’的提法隨即引起了溫嶺市委宣傳部的高度關注，在他們看來，‘懇談’兩字蘊含著坦誠、溝通、協商、交流、共識等豐富的意思，于是就在‘民情懇談’中提煉出‘懇談’兩字。”⑥朱圣明：《溫嶺懇談文化之生成邏輯與本質特征》，《中共杭州市委黨校學報》，2010年第1期。懇談辯論是據理力爭，是商討對話，是分享信息，是調節各利益主體間的相互關系，要求人們接受不同于自己觀點的其他觀點存在，是對各種解決之道的深思熟慮的權衡，因而有助于各觀點之間的溝通：“在不同觀點的交鋒中，解讀信息，換位思考，加深對事物本質的理解”，“求同存異，縮少可能解的范圍”⑦朱圣明：《衍進與深化——參與式預算的溫嶺“實驗場景”》，《中共南京市委黨校學報》，2008年第3期。。民主懇談會是一所“公民學校”，它使參與者能夠更好地理解他們作為公民的權利和責任，以及政府的職能和義務，培養出健康民主所需要像政治共同體成員之間的相互理解的公民品質。2008年澤國鎮預算民主懇談經歷了兩次小組討論和兩次大會交流，民意代表因此擁有足夠的時間和機會表達、吸取其他人的意見以及專家的分析，從而更理性地思考。我們發現，經過懇談會后，參會人員在許多原來分歧比較大的重要問題上基本達成了多數共識。當然，一次、兩次的懇談會不可能在所有問題上都能達成共識，有的問題需要多次討論才有一致的看法，但是，至少在人們意見分歧的時候，民主懇談會能提供一個意見交流和討論的平臺，大家通過這個平臺，說明觀點和理由，縮小分歧，或者達成理解，這本身就有利于社區內部的和諧。

第四，民主懇談會有助于培養現代公民精神，為政治合法性提供一個良好社會文化基礎。公民精神是民主政治的重要基礎。那么，鄉村的公民精神如何養成?通過公開、平等的對話與討論，民主懇談會這種民主治理機制能夠培養出健康民主所必需的公民美德，如尊重、寬容、妥協和節制等。事實上，一方面，妥協過程中所展示出來的表達、溝通、交涉、同意等技巧，在無形中化解糾紛，為維護鄉村秩序創造基礎，另一方面，妥協的過程也是尋求共同關注的利益，尋求合作的基礎。地方政府可以不再依靠以往那種強制性的手段解決對抗性的問題，而通過協商民主實踐，可以化解矛盾、緩和鄉村社會的各種矛盾尤其鄉鎮政府與農民的矛盾、沖突，對話和協商本身也有助于重構鄉鎮政府與村民的信任關系，保持政治穩定，為構建一個和諧的鄉村社會提供良好的社會環境。

總之，民主懇談是中國地方公民討論公共議題、參與公共事務的一種新模式，它透過一整套具有相當程序性的實踐體現出當代公民文化的特征與精神，形成了可以稱之為一種新文化傳統的“溫嶺懇談文化”。這是一種“健康的民主文化”，健康民主“所需要的公民品質，如政治共同體成員之間的相互理解、學會將他人作為獨立的道德個體予以尊重、以及培養一種集體責任感等可以在參與式預算的過程中逐漸培養起來”①陳家剛、陳奕敏：《地方治理中的參與式預算—關于浙江新河鎮改革的案例研究》，《公共管理學報》，第四卷2007年7月。。

三、民主懇談與地方公民文化的成熟和民主治理機制的可持續

（一）小環境

溫嶺民主懇談會能夠持續促進當地公民文化的發育，主要與三個因素有關。第一，經濟因素。溫嶺是全國經濟百強縣之一，并且其經濟的發展主要依靠私有經濟，中國第一個股份制經濟就誕生于溫嶺這塊土地上。“溫嶺民營經濟較為發達，為培育和發展基層民主政治提供了合適的土壤，市場經濟的洗禮使廣大群眾思想活躍，民主意識日益增強，他們渴望了解政府是怎樣服務于公眾的?公共資源是如何分配的?等等。他們要求在基層公共事務的決策和管理方面有更多的發言權”②朱圣明：《溫嶺懇談文化之生成邏輯與本質特征》，，《中共杭州市委黨校學報》，2010年第1期。。第二，文化的因素。市場經濟的發展及其利益驅動激活了地方文化傳統資源，“極大地促進了在血緣、地緣、學緣、業緣基礎上發展起來的各種非正式關系的發育，其所形成的盤根錯節的社會關系網絡，為地方公共生活構筑了一個新的重要社會背景”③何顯明：《浙江地方政府創新實踐的生成機制與演進邏輯》，《中共寧波市委黨校學報》，2008年第5期。。“從當地人在歷史上所形成的自強自立的獨立精神，在今天延續成了一種較強的主人翁精神，從而對民主懇談會的產生起到催化作用”，“理性協商的文化傳統和當代市場經濟所引出的平等精神，不但帶來了民眾的政治訴求的提升，而且還帶來了地方官員改革意識的增強......正是在這兩種觀念的相互作用下，才形成了民主懇談會持續發展的持續動力”④何俊志：《權力觀念與治理技術的接合——溫嶺民主懇談會模式的生長機制》，《南京社會科學》，2010年第9期。溫嶺人務實、進取、創新的精神“也體現在民主懇談過程中。大家不是把懇談看作一種形式，而是實實在在的參與。”⑤牛美麗：《預算民主懇談：民主治理的挑戰與機遇》，《華中師范大學學報》，2007年第1期。第三，私營企業主群體與新社會組織的發育。溫嶺公民文化的產生有其組織、群體結構作為基礎，而私營企業主群體與新社會組織的發育正是兩大基礎。

（二）公民文化成長歷程

民主懇談會是非常有特色、有創新的一種協商機制。“民主懇談會”1999年6月誕生于浙江省溫嶺市松門鎮。民主懇談會下的公民文化經歷了三個階段。

第一階段：公民文化的萌發。“民主懇談會”發端于改善干群關系，而促使公民文化的萌發。浙江省溫嶺市“民主懇談會”起源于1999年6月溫嶺市松門鎮的“農村思想政治教育”論壇，被當地村民稱之為松門的中國中央電視臺的“焦點訪談”。1999年6月，擔任理論科副科長的陳奕敏到溫嶺市試點單位松門鎮去指導全省推行的農業農村現代化建設教育，當時的鎮黨委書記朱從才是一個有想法的干部，他說不想搞形式主義，要搞實際一點，可以考慮搞一個記者招待會一樣的形式，作為試點鎮嘗試改變傳統的單向灌輸說教模式，采取干部與群眾面對面交流的形式。第一次就有100多位群眾自發參加與鎮領導的對話，議題涉及經濟發展、社會治安、村鎮建設、鄰里糾紛等方面。平等對話受到群眾擁護。村一級也開啟村干部與村民的對話，協商村務治理和群眾切身利益相關的事項。松門鎮連續舉辦了四期論壇，參加群眾有600多人次，提出問題110件，當場解決答復84件，承諾辦理26件。論壇設計了讓群眾發言的環節，結果出現了意想不到的情況，老百姓感慨“都20年沒有這樣說話的機會了!”“農業農村現代化教育建設論壇”是“民主懇談會”的雛形，其目的本來是宣傳政策、普及觀念，是由上而下的。其本質上是一種由上而下的政策宣傳過程。然而，因為所設置的群眾發言機制引起熱烈回響，加上當地領導干部的持續舉辦，導致該制度新增了“決策咨詢”的功能，并推廣至其它鄉鎮，使得原本僅具懇談性質的活動逐漸朝向聽證性質轉變。溫嶺市和松門鎮一批富有眼光、勇于探索的領導干部不僅將這活動堅持下來，而且經過逐步摸索，將這一措施推廣到其他的鄉鎮。1999年底，溫嶺市委號召各鄉鎮開展形式多樣的民主對話活動。2001年，民主懇談延伸到城鎮居民社區、基層事業單位、黨政機關、群團組織。關于民主懇談的定位，2001年，溫嶺出臺“意見”，把民主懇談定位為“民主、服務、教育”，對民主懇談的形式和內容做了規范化、制度化的設置，提出和確定民主懇談的程序和方法、決策的實施過程、結果的監督等規定。鎮一級主要解決經濟和社會發展中群眾普遍關心的熱點、難點問題。在村一級，民主懇談作為村級民主議事機制，針對村級財務公開、村里公共事務和農民群眾切身利益密切相關的事項進行對話協商，提升群眾自我治理的能力。民主懇談開始從單一的對話形式走向了復合模式。2004年的《關于“民主懇談”的若干規定（試行）》對各層次的民主懇談的議題、程序、實施和監督作了規范。各鄉鎮根據自身實際也規范了具體操作意見。

這個“農村思想政治教育”過程，成為“超越思想政治工作”的引擎，公民意識被喚起。權利意識被催醒，催生了當地公民文化。

第二階段：公民文化生長，促使轉向民主治理的方向。溫嶺的民主懇談會進入了“重大公共決策嘗試民意吸納”階段，這以澤國鎮為代表。2005年初，澤國鎮政府在聽取了包括鎮人大代表、政協委員在內的各方面關于年度城鎮基本建設項目的意見后，提出了全鎮的4大類共30個需要建設的項目，由12位專業人員組成的專家組對這30個項目的可行性方案進行了研究，同時提出了每個項目的資金預算，30個項目共需資金13692萬元。而鎮政府2005年度預計可用于城鎮基本建設投資的資金只有4000萬元，由此就產生了建設項目安排的優先次序問題。這4000萬資金應該安排在最能體現公共利益的項目上。那么怎樣才算最能體現公共利益?按照溫嶺市已實行了多年的“民主懇談”做法，鎮黨委、政府對重大事務的決策應該組織各方面代表召開民主懇談會，實行決策聽證；在廣泛聽取和吸收各方人士的意見后，再進行集體討論決定。盡管澤國的公共管理者已經有了公民參與公共決策必要性的理念，但要使公民參與成為一種規范的程序化的決策形式，仍需要解決在多大范圍和程度上接納公民參與?以何種方式確定民意代表這一關鍵問題?為解決上述問題，尋求基層重大公共事項決策過程的科學、民主和依法，建立一種規范的程序化決策方式，同時也是為了解決如何選好重點項目這一實際問題，澤國鎮召集了275名民意代表和12位專家開展了協商民主懇談。鎮政府根據民主懇談會的討論，將建設項目提交2005年4月30日召開的澤國鎮第十四屆人民代表大會第五次會議。結果，84位鎮人民代表投票支持，7位反對，1位棄權，通過了民意代表經過協商討論所選擇的12個項目為2005年城鎮基本設施建設項目。澤國鎮的2006年度城鎮建設項目預算安排與2005年的做法相比較，在民意代表的產生、民意代表隊的分組等方面作了改進。

2005、2006年澤國城鎮建設資金安排的民主懇談會的實施表明，地方政府開始向在重大公共決策時嘗試去吸納民意，以民意為基礎作出決策的民主治理轉變，并且公民的自主性、平等觀和理性在民主懇談實踐中得到確認與張揚。

第三階段，公民文化的逐步成熟，形成了“準參與式的公民文化”。溫嶺的民主懇談會進入了“參與式預算”階段，這以新河和澤國兩鎮的實驗為代表。預算的審查和批準是每年都要進行的，是政府和公眾都必須共同面對的、事關公眾切身利益的事情，是重大公共性事務的核心。民主懇談與人大制度結合逐步進入改革者的視野。2004年8月，溫嶠鎮召開民主懇談會，討論吉屯坑水庫引水工程以及增加年度基本建設財政預算項目，鎮政府根據民主懇談結果，修正了建設方案，并向鎮人大主席團提交了《關于吉屯坑水庫引水工程建設和增加2004年度基本建設投資預算的議案》，人大主席團召開鎮臨時人民代表大會對議案進行審議，并表決通過。從2005年開始向參與式的預算方向發展。2005年，溫嶺市在新河鎮率先開始探索如何將公眾參與引入到政府財政預算的討論之中，參與式預算的溫嶺模式由此產生。參與式預算在新河鎮施行三年后，2008年，溫嶺市把新河鎮的做法和經驗推廣到箬橫、澤國、濱海、大溪4個鎮。新河鎮參與式預算改革的內容，包含公眾參與預算編制、人民代表大會審查與批準預算草案、預算執行與監督三個階段。溫嶺財政預算民主懇談會的實踐表明，溫嶺的公民文化已經逐漸成熟起來，形成了“準參與式的公民文化”。

（三）鞏固和可持續的民主懇談

經過十多年的民主懇談，溫嶺民主治理機制是鞏固的、可持續的。第一，民主懇談已經成為溫嶺官民的共識。薩托利有關民主的鞏固有三條件說：（1）大眾于意識型態中取得共識；（2）政治精英對民主規則有共識；（3）政府對政策制定的共識。按薩托利的說法，那么，溫嶺這三條件是達到的。而且從大的制度環境上看，上級領導的持續支持和更高層級及中央層面的寬松政策同時也保證了民主懇談的持續性。第二，民主懇談制度化、程序化和規范化。這不僅保證了溫嶺民主懇談的操作的標準性和未來的可預期性，而且可為中國其他地方提供模板。第三，民主懇談已經成為溫嶺治理過程中的一種習慣做法，一種生活工作方式，這正是走向成熟的公民文化的表現。

（四）來自于實證的數據

我們問卷調查的數據和訪談材料也證明了溫嶺民主治理機制是鞏固的、可持續的，并且在民主懇談實踐中公民文化不斷發育成長。從2005年開始，每一年我們要對通過隨機抽樣而抽樣出來的民意代表進行問卷調查。2010年6月，我們再次對通過隨機抽樣而抽樣出來的民意代表（個別被調查者沒有參加過我們所組織的民主懇談會，不是民意代表）就《有關澤國鎮民主懇談會效果的調查》有關進行問卷調查。這次問卷調查共回收了187份有效問卷。

問卷的數據表明，民主懇談會使民眾之間的信任度得以提升。有65.8%被調查者認為，民主懇談會使群眾彼此之間比過去更信任了，73%的認為通過民主懇談，使得群眾公共事務時，也更加注重以理服人了。與此同時，問卷調查表明被調查者也認為，他們甚至有權改變政府的決策（表3的數據表明，有55.47%的被調查者認為，民主懇談會使他們有權去改變政府的決策了）。并且，政府越來越與民眾進行平等地討論問題或政策了。有77.5%的被調查者認為，在民主懇談會中政府能夠與民眾進行平等的對話了。

而浙江省臺州市委黨校陳文正在2006年曾經在溫嶺做過一個問卷調查，以檢驗民主懇談到底對溫嶺民眾的政治態度、政治情感、政治認知、政治參與動機等方面有何影響。他的實證數據表明，“溫嶺民眾對民主懇談具有較高的政治認知、政治情感及評價取向；且，民眾對鄉村政治生活表現出高度的參與熱情，熟悉和了解有效的參與途徑，同時，他們的參與行為也受到政治系統的鼓勵和支持。在這種參與型政治文化的熏陶與浸潤下，民眾會逐漸以一種更加理性、寬容的態度對待鄉村政治民主化。”①陳文正：《基層民主實踐與鄉村治理績效——基于溫嶺的調查與分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2008年第1期。陳的數據也證明了筆者的論斷。

四、結語