政策網絡理論及其對我國政策過程的啟示

□ 唐云鋒 許少鵬

作為一種描述和解釋動態、復雜的政策過程的分析手段，政策網絡發軔于美國，20世紀70年代美國赫柯羅（Heclo，1978）“議題網絡”的提出和用來分析美國的政策過程，開啟了政策網絡研究的新階段。并從政策次系統角度出發，認為在很大程度上，封閉的鐵三角關系和次政府已經被開放的議題網絡所取代。英國的羅茨（Rhodes，1997、1998）認為政策網絡中的最關鍵的構成部分是政治制度間的結構關系，重視從中觀角度來分析利益集團與政府間的關系并形成了政策網絡與政策社群的概念。馬瑞（Marin，B，Mayntz，R.1991）為代表的德國和荷蘭的學者則將政策網絡定位于較宏觀的治理層面，使用政策網絡來描述和分析國家和市民社會的關系。并認為作為一種新的治理形式，政策網絡本質上是“在政策決策、方案規劃和執行能力分散于廣泛的的私營與公共主體背景下的一種政策動員機制”。①Marin，B.and Mayntz，R.（eds）.Policy Networks：Empirical Evidence and Theoretical Considerations［M］.Westview，Boulder，CO，1991.p.41.至此，作為一種試圖彌合社會中心論和國家中心論之間裂痕和緊張關系的公共政策理論的新代表，已經初見雛形。

一、政策網絡理論：政策分析新范式

從政策分析的角度看，我們有理由將政策網絡理論看作是政策分析的一種新范式。

（一）后結構主義方法論的應用

作為一種方法論，政策網絡是后結構主義思想的產物，是后結構主義方法論在公共政策領域的應用。政策網絡融合了現代政治生活中政策的制定與執行日趨多元的事實，將社會多元治理主體吸納到政府公共政策過程中來，構建起多中心、多層次、立體、互動的網絡治理結構。這不僅符合現代憲政思想與民主發展的歷史趨勢，而且也切合后工業社會的運作機制。因此，政策網絡作為政策治理的新范式，日益引起了政策理論與實踐者的關注與重視。

（二）對傳統控制模式與多元行動者模式的一種變革

作為一種理論分析框架，政策網絡理論是對傳統控制模式與多元行動者模式的一種變革。①李瑞昌：《關系、結構與利益表達——政策制定和治理過程中的網絡范式》，《復旦學報（社科版）》，2004年第6期。現代國家出現后，傳統的公共治理模式大致經歷了傳統控制模式與多元行動者模式兩種形態。采用傳統控制模式一般是單一制國家，強調中央的權威，以完全理性人、韋伯的合法和理性統治模式以及威爾遜的政治與行政二分法作為其分析基點。事實上，由于中央政府自身能力與所擁有資源的有限性，以及完全理性假定的失敗與其他不確定因素的存在，使得傳統控制型模式的治理效率往往低下甚至失敗。多元行動者模式正是針對傳統控制性模式自上而下的治理結構缺陷，基于西蒙的有限理性、麥迪遜的分權理論和達爾的多元民主構想而提出的自下而上的一種治理模式。當然由于多元行動者模式權威的分散性，存在使政策缺乏統一性與穩定性等問題。而政策網絡模式則吸收了多元主義理論、社會學中的網絡概念及組織理論中的組織間關系理論等基礎上而融合成的一種新的政策治理模式。

（三）正式政治結構與非正式結構的“中介”

作為一種制度安排，政策網絡理論是正式政治結構與非正式結構的“中介”，也是正式科層治理結構與市場治理結構間的“媒介”。政策作為化解問題的方案到實際作為解決政策問題的工具，之間需要一種渠道與機制做“中介”，政策網絡恰好能承擔這一角色與功能。同時政策過程本質上的政治過程屬性，使政策問題的解決不僅需要政府這一政治平臺及其政治權威，市場的“無形之手”也不可或缺。要銜接好政府與市場在政策治理中的聯系，使其各盡所能，共同協助協調好各相關政策主體的利益，就需要政策網絡的“媒介”作用。

（四）政府對政策工具選擇的一種“權變”

作為一種現象認識與總結，政策網絡理論是公民社會信息技術快速發展的產物，也是政府為順應社會變化而做出的政策工具選擇的一種“權變”。當前，公民社會的結構性要素日臻趨于穩定成熟，公民社會所構成的精神內核也得以迅速發育，開始強調和倡導公民個人或公民社會組織，以多種方式積極參與社會公共生活，并進而形成了包括志愿精神、人本精神、法治精神、自治精神的公民文化。在此背景下，快速發展的信息技術所提供的快捷與方便，無所不包的網絡渠道與溝通機制，無論對社會公眾的生活方式還是對政府的社會治理方式都帶來了顛覆性的影響。如此，對政府的政策治理思路與模式的理解與認識也必須做適應性的調整。

雖然政策網絡的概念和在政策過程中的適用性日漸引起各國學者的興趣和關注，但是作為一種新興的理論學派，政策網絡是不成熟的，因此受到了諸多學者的質疑和批評。對政策網絡分析的懷疑和爭論，主要集中在以下幾個方面：首先，缺乏理論基礎和清楚的概念；其次，側重于政策事實的事后描述，缺乏理論解釋力；第三，忽視網絡沖突的存在和權力的作用。如唐丁認為政策網絡的概念從比喻出發，更多的是一種描述性的東西。②轉引自朱亞鵬：《西方政策網絡分析：源流、發展與理論構建》，《公共管理研究》（第4卷）。由于政策網絡對政策過程的解釋能力主要來源于網絡構成部分的特征，而不是源于網絡本身的特征，正是網絡構成部分的特征解釋了網絡的特征和政策過程的特征，因此政策網絡本身不能成為政策研究的基本理論。其他批評者也普遍認為，盡管政策網絡分析已經形成了一系列概念，但仍然缺乏理論的平臺，缺乏必要的理論解釋力。

盡管政策網絡的擁護者們從各種角度論證網絡的理論解釋力，但仍不足以徹底結束對政策網絡的質疑。正如唐丁所指出的，雖然網絡分析的方法的確可以證明結構因素對政策形成和執行的影響，但是企圖通過關于政策網絡的辯證分析框架來加強對政策過程的理解是毫無意義的，大部分的網絡分析僅僅是對世界進行因果聯系的觀察已經取得的結果的確認。

政策網絡是否能夠成為一種分析政策過程的理論，是分歧最為集中的問題。而要真正使政策網絡成為一種公認的政策分析理論，則還需要對政策網絡理論的內容進行拓展和完善，明確政策網絡產生、發展、變化的動因，以及政策網絡變化與政策變化之間的關系，即解釋和預測政策結果。

二、政策網絡理論的形成機理

政策網絡作為一種分析政策過程的分析手段，其研究的對象指向社會中利益表達、交流合作的個體和集團，以及由此所構成的結構網絡。因此，政策網絡理論要擺脫批評家的詬病并有所發展，必須跳出政策過程研究的局限性，放眼于社會網絡，先從政策網絡的主體——社會成員、社會群體的角度，研究政策網絡產生、發展、變化的動力以及對政策的影響，再結合信息網絡的理論，尋找政策網絡得以構建的機制。

（一）公共政策悖論是政策網絡的理論提出背景

首先考察傳統公共政策的定義：公共政策是指公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題，達成公共目標，以實現公共利益的方案。①寧騷：《公共政策學》，高等教育出版社，2003年8月第1版，第185頁。從公共政策的定義中可以看出兩個悖論：首先，由于社會資源分布的非均衡性，客觀上將社會劃分成了眾多利益追求不盡相同的社會群體，因此，必然無法在全社會形成絕對統一的公共利益。所謂公共利益，實質是綜合考慮了所有政策的利益相關群體或個人的利益需求，以各方可接受的代價，達到全社會利益最大化的目標。其次，公共政策制定的主體地位，是由公共權力機關所壟斷，若其始終保持較為封閉的政治過程，則無論公共政策的內容是否關乎公權力機關自身的利益，從理性經濟人角度出發，掌握公權力者都不可避免地會向著自己或與自己利益聯系較為密切的利益集團傾斜，實現公共利益的目標也無法達成。因此，唯有通過改變封閉的政治過程，構建起一個足以包括所有政策相關主題的政策網絡，使得社會中不同政策相關主體的利益訴求，政策要求得到充分表達，才能真正實現公共政策滿足公共利益的目標。

（二）社會結構網絡化是政策網絡的理論支撐

憲法概念中的公民具有平等的政治、法律地位，但在現實社會中，社會分層、利益分化是普遍存在的現象。社會學中的分層概念，是指社會有高低不同的分層次現象，社會分層是指社會成員、社會群體因社會資源占用不同而產生的層化或差異現象，尤其是指建立在法律、法規基礎上的制度化的社會差異體系②李強：《社會分層十講》，社會科學文獻出版社，2008年5月第1版，第10頁。。社會資源是一個極其宏觀的概念，是所有對社會成員具有價值的資源的匯總，其中，包括經濟資源、政治資源、文化資源等。無論是在歷史的任何時期，或是任何的政治制度下，社會資源的分布和配置都不可能是絕對平均而是存在著差異的，如因政治資源的不同而分成統治階層，被統治階層。經濟資源的不同形成社會的富裕階層、小康階層、貧困階層等。社會資源的分布又存在著多重性和復雜性的特點，不僅同一種社會資源在所有社會成員之間的分配參差不齊，而且在每一個社會主體中，所占有的各種社會資源的多寡也不盡相同。社會成員對社會資源的不均衡占有必然導致對具體的公共政策的看法和建議產生不同的分野，形成各不相同甚至互相對立的立場。社會網絡正是基于隨著社會發展而導致的利益集團分化，以及社會階級的分層，認為社會成員之間往往會根據各自占有的社會資源的多寡而分化為眾多不同的階層或群體，出于自身維護并希望獲得更多資源的利益動機，彼此之間會形成錯綜復雜的交互關系網絡，這就形成了政策網絡組成基本節點和進行網絡互動的行為動機。

（三）網絡技術的應用對政策網絡的理論創新

所謂政策網絡不是創造網絡，而是根據社會網絡的結構，使政策主體結構能夠與社會網絡形成良好的融合和統一。而這恰恰是大部分政策網絡研究者所忽視的問題。只有當政策網絡的運行溝通機制允許所有的社會網絡成員進入政策網絡的交流合作框架，政策網絡才能真正的與社會網絡融合，形成包羅所有社會利益主體的政策體系。在科學技術現代化的背景下，隨著信息技術的高速發展和網絡技術的廣泛應用，原本基于計算機網絡研究而產生的復雜網絡理論開始廣泛應用于政策科學領域并已開始解釋以互聯網為平臺的虛擬空間構建起的虛擬交互網絡對政策過程的影響。自由的進入條件，便捷的溝通方式，大大降低了政策網絡的進入門檻和溝通成本，加速并擴大了社會網絡之間的政策溝通交流和利益表達，使包含全社會網絡的政策網絡體系的構建成為可能，政策網絡不再只停留在對現實政治的事后描述，而是使社會網絡成員可以動態地參與到政策過程中來，并影響政策的走向。

三、政策網絡構建的條件

促進政策網絡構建形成的條件，主要包括多元的利益主體的形成；共同的文化規范和價值觀；網絡的溝通機制；參與的各種組織貢獻時間、金錢、人力等資源以及減少自主行動以便形成網絡的意愿。在傳統的思維中，短時間內要實現這些條件并非易事，尤其是培育政策網絡中的利益主體和溝通機制，往往需要長時間的嘗試和努力。然而，網絡技術的飛速發展，推動了政策網絡構建所需條件的成熟，為政策網絡的發展鋪平了道路。

（一）政策利益主體的培養

社會中的階層，并不是一旦產生就作為政策網絡中的一個利益節點的。階層的概念是根據社會成員資源占有情況的客觀劃分，而利益節點則是社會成員基于相同的利益與情感而形成的共同利益組織。因此，構建政策網絡的第一步就是需要社會培育出政策相關的社會利益主體，即政策網絡節點。政策網絡節點是政策網絡存在發展的最重要的主體。政策網絡的興起，首先在于政策相關的社會成員，根據各自不同的利益傾向和觀點，形成諸多個由志同道合者組成的群體或組織，由此才形成了政策網絡中彼此發生交流合作對話的利益主體。因此，培育全方位多元的政策相關利益主體對政策網絡的全面形成及健康發展至關重要。但是，由于政策網絡成員的流動性和相關政策利益主體數、規模的彈性，依靠政府的“有形之手”來培育各種政策網絡主體，顯然是不現實的。培育政策網絡主體，必須依靠社會自身的力量，擴大公眾之間的交流與合作，形成團結互助的公民精神。而政府所需要做的，就是提供一個相對寬松，開放的社會平臺，創造和維護一個能夠使公民便捷，自由的依據自己的意志和利益組成社會團體的結社環境。以有組織、規模化的利益團體組織，取代單一、分散的利益個體，發揮其在政策網絡對話合作中的功能。網絡社區，社交網站等交流平臺的興起和發展，使得以往單獨分散在社會中的利益相關個體，能夠通過信息網絡的平臺分享信息和資源，并與其他社會成員進行交流，尋找與其有相同利益取向的個人或者團體，通過實時的交流和對話加深群體之間的聯系，建立認同感以及歸屬感，使原本分散的個體能夠在網絡中找到各自的利益同盟，組成意見一致的利益群體，形成政策網絡中的各類利益節點。

（二）網絡溝通機制的構建

如果利益團體之間缺乏相互交流聯系的網絡機制而導致各利益團體之間相對獨立，缺乏溝通，則政策網絡依然無法發揮其應有的作用。因此，還需要構建策網絡節點之間的利益溝通機制和合作渠道。這些溝通機制不僅指各個不同網絡節點在政策中平等的訴求自身利益的話語權，同時還包括了網絡節點之間的彼此交流和對話。網絡信息平臺的構建和完善，為各種社會團體，利益相關群體之間雙邊、多邊的討論，商議和協作創造了可能。由于政策網絡平臺的非競爭性和較少的排他性，使得社會資源的占有多寡都不再是進入政策網絡進行討論的障礙。利益團體無論人數，社會資源的多少，都能平等地進行交流、對話、合作，在政策網絡中，政策的討論需要依靠各個網絡利益節點的共同參與商討，彼此交換各自的觀點、利益訴求，以達到資源共享合作。

（三）網絡溝通的高效便捷化

政策網絡的發展，需要符合經濟、效率、效益的特點。作為一種新型的溝通交流渠道與網絡平臺，網絡政治無疑是最便捷有效的政策網絡聯系紐帶。首先網絡信息平臺低成本、虛擬化、操作便捷等特點，大大降低了政策網絡的進入門檻，滿足了經濟性的特點；其次，在吸引盡可能多的社會成員加入到政策網絡的討論環境的同時，也克服了各網絡節點之間的時間和空間的界限，節約了大量信息交換的時間，保證了網絡溝通以及網絡間合作的效率，實現了效率性要求；最后，更多社會成員通過信息網絡平臺參與政策網絡，提高了政策過程的利益整合程度，實現了溝通的效益性。

綜合來說，推進和拓展政策網絡的理論，需要從社會的利益分層以及各利益層級的相互作用角度探討政策網絡構建、變化，發展的動因和對政策的影響方向。只有通過大力培育政策網絡主體，形成成熟的網絡利益節點，營造良好有序的網絡溝通渠道等機制，使政策網絡與社會網絡更好的融合，才能真正做到完善政策網絡的構建并使之向著合理的方向變化發展。網絡政治，尤其是微博等信息交流共享平臺的飛速發展，為創造政策網絡與社會網絡更好融合的機制提供了巨大的幫助。

四、政策網絡理論在我國的適用性

政策網絡理論作為首先在國外興起的政策科學研究方法，對我國政策制定過程的創新具有借鑒和啟發意義，能夠推動政策制定的科學化、民主化、合理化。同時，也需注意到我國自身社會政治環境相對于國外政策網絡研究語境的特殊性。因此，在具體應用政策網絡理論時，應當既認識其正面的適用性，又考慮到可能存在的問題，從而辯證地應用政策網路的理論，以適應中國的具體國情。

（一）社會分層與差序格局現象并存

從社會層次的分化程度來看，隨著我國改革開放步伐的不斷深入，各種社會資源的分布通過市場的分配，由傳統的國家一元控制和壟斷逐漸向社會各個層級沉淀，在社會各階層之間形成了多元化的資源配置和各類利益集團，為網絡利益節點的誕生創造了條件，為政策網絡的構建提供了最重要的組成力量。

但是，值得注意的是我國社會結構雖然存在著差異，但主體的多元化并不具備真正意義上的獨立特征。因此，雖然存在著不同的社會層級分化，但是由于等級化的制約關系，政策網絡主體之間關系并不完全平等獨立，社會關系中存在著等級制約和權威壓力，影響政策主體之間平等的合作對話和利益訴求完整自由的表達。利益個體也無法以彼此平等的身份參與政治討論，自由地組成利益群體。究其原因，主要是由我國特殊的社會資源等級化特征造成的。由于受我國傳統政治價值觀與政治決定論思維的影響，政治與社會生活之間存在著緊密的聯系，政治行政權力往往向著社會的各領域不斷延伸，同時，社會的其他資源也呈等級地向著權力中心匯聚：一方面，擁有一定社會資源的社會成員，往往會根據其占有資源的多寡而被授予相應大小的行政權力；另一方面，政治資源對其他社會資源存在強有力的支配力，往往形成權力通吃的局面。因此，我國的社會多元化并不是真正意義上的獨立的多元化，而是存在著基于權力資源而產生的向心力，使得社會群體之間呈現出依據權力資源大小的梯度化特征。因此，在構建我國政策網絡的過程中，還需同時考慮社會領域的去行政化以及通過制度化手段對政治權力的合理約束。

（二）政策網絡對民主政治的促進及與我國傳統文化存在的張力

政策網絡理論與我國發展民主政治目的不謀而合，有學者指出，政策網絡研究本身不僅僅是描述性和解釋性的，在本質上，它還試圖推動一種更好的政策實踐模式。①朱亞鵬：《西方政策網絡分析：源流、發展與理論構建》，《公共管理研究》（第4卷）。網絡協作的政策過程，很大程度上推進了民主參與、民主協商的進程，在代議制民主政治制度之下，由于受代表人數等因素的影響，廣大公眾參與政治討論，監督政策制定和執行，約束民意代表的能力有限，并不能十分有效的反映民意，尤其是一些較小的利益群體的權益無法得到保障，而公共權力機關以及部分利益集團仍然主導著政策的走向。因此順應社會層次的多元結構，打破傳統封閉的政策過程，擴大政治參與的范圍，為公共權力機關制定符合社會公平正義的政策提供知識和信息，提高政府解決問題，執行政策的效率并轉變傳統的政策思維和價值觀，既是政策網絡加以拓展和完善的策略，也是政府擴大民主價值，創造民主政治環境，構建政府與公眾良性互動的必經之路。

但是另一方面，政策網絡理論作為舶來品與我國傳統社會文化存在一定的差異。我國雖然有社會的多元結構，但卻一直缺乏使社會公眾參與網絡合作的動力，即社會資本。帕特南這樣定義社會資本：社會資本是指社會組織的某種特征，例如，信任、規范和網絡，它們可以通過促進合作行動而提高效率。②轉引自周紅云：《社會資本布迪厄、科爾曼和帕特南的比較》，中國選舉與治理網，2010－12－20。在歷史上，我國歷來保持了宗族社會的特點，社會網絡中呈現出以家庭、宗族、血緣為代表的強關系特征，而缺乏平等個體之間的平等信任關系和共同參與集體行動的規范和制度。因此，在運用政策網絡的同時，還應最大程度地創新改造政策網絡理論，使其適應中國特殊的社會文化背景。

（三）城鄉網絡普及程度差距巨大

隨著互聯網技術在我國的不斷深入發展以及民主的價值理念在社會中的深入人心，為覆蓋全社會層面的政策網絡的構建和產生提供了必要的載體和準備。一方面，計算機網絡等新型的信息技術已在我國逐漸普及起來，根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）19日發布的《第28次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至今年6月底，中國網民規模達到4.85億。①中國互聯網信息中心：《第28次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，2011年7月19日。便捷的網絡渠道為廣大公眾參與政策討論監督，加入政策網絡之中提供了巨大的便利。另一方面，隨著社會經濟水平的發展和公民素質教育的普及，民主、參與等思想早已為廣大公眾所認可和接受，并正在積極的探索著民主參與政治的途徑。政府也已經逐漸意識到了政治民主參與對有效制定政策，解決日益復雜多變的社會問題的巨大幫助。通過懇談、聽證、信息發布、電子政務等方式，政府正在逐漸努力拉近與公眾的關系，及時向社會公布、分享信息，進行多元的討論，積極收集各政策相關群體的訴求和建議。這些，都為政策網絡構建的進一步展開和完善打下了堅定的基礎和技術支持。

但是，由于我國人口基數較大，雖然擁有人數眾多的網民，但是在農村以及西部依然還有大量地區未能普及網絡技術。虛擬化的政策網絡在這些地區的構建尚需時日。與此同時，即使具備了互聯網技術，但是實質性的參與人數依然不多，可以說是圍觀多于參與。所謂網絡政治，目前還僅屬于對熱點社會問題的簡單應激反應。因此，在短時間之內，政策網絡的構建并不能單純的依靠先進的技術支持，還應該采取更多的基層社會民主治理模式的創新，提高群眾主動參與政策網絡，維護自身利益的積極性。

五、結 語

政策網絡的構建是一個動態、變化的過程，其結構受到社會的網絡結構特點的影響。政策網絡的理論，只是提供了一個政策制定和社會治理的范式，而當社會分層的結構發生變化時，政策網絡的結構也應該相應地做出調整。已有的利益群體，尤其是較大的利益群體，出于對自身利益的考慮，可能會依仗自己的地位優勢，阻撓新的利益群體進入政策網絡。因此在構建政策網絡時需要注意網絡利益節點的進入和退出渠道的暢通，建立各個政策節點之間平等，合作的互利關系，平衡個利益集團的地位。避免由于政策網絡非正式、非強制、自由的特性而使政策網絡像完全自由競爭市場中一樣殘酷廝殺，最終導致產生類似寡頭的大型利益集團聯盟，壟斷政策網絡的話語權甚至阻礙新興的利益群體的參與，使網絡結構僵化，失去活力。

此外，政策網絡是包括政府部門在內的社會非正式協作政治過程，其過程大多缺乏法律明確的約束力，協商和對話的程序可能會存在大量隱性和不透明的問題，暗箱操作和網絡節點之間的相互猜忌，將對政策網絡的穩定產生巨大的威脅。因此，政策網絡的發展必將從虛擬社區逐漸走向真實的社會中，并在虛擬與現實一致發展的前提下，將政策網絡的溝通交流機制，合作協商機制發展成常態化，固定化和法律化的制度規章，以法律為后盾，保障與社會網絡動態發展的政策網絡成為一種常態的政策決策過程，并逐步走向公正、透明和有效。□