中國開發(fā)型國家結構下的官僚制：特征、后果和走向——地方政府行為的視角

□ 李佳佳

在分稅制改革的背景下，中國地方政府創(chuàng)造了少見的快速而持續(xù)的經濟增長“奇跡”。面對這種“經濟奇跡”，我們在認可的同時需要進行如下反思：一方面，經濟增長不等于也并不必然帶來社會進步和政治穩(wěn)定；另一方面，許多一味追求經濟增長的地方政府已經開始從“援助之手”異化為“掠奪之手”。在現(xiàn)有的制度框架下，地方政府作為國家和中央政府的代理人，它的行動邏輯不僅僅是源自自身的，在很大程度上還體現(xiàn)了其背后的制度環(huán)境和結構的特性。那么，地方政府的行為為什么會發(fā)生異化?這種異化反映了怎樣的制度特性?這套制度有效運行的基礎又是什么?這些就是本文所關注和要做出嘗試性回答的問題。

一、研究背景及文獻評述

在計劃經濟年代“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制下，由于地方政府吃的是國家統(tǒng)一財政的“大鍋飯”，因而不必為其支出過多考慮，同時也就缺乏增加自身財政收入的內在動力。1980年，中央為增加財政收入引入了“分灶吃飯”的財政包干體系。地方政府與中央政府簽訂長期的收入分配合同，在上繳完給中央的財政收入后，剩余部分歸地方所有。這種財政包干體制激勵了地方政府進行市場改革和促進經濟發(fā)展來提高稅基的行為，地方政府不再盼著中央支付日常開支，而是選擇自謀出路。財政改革為地方政府推動經濟發(fā)展提供或創(chuàng)造了新的激勵機制，同時也促使財政體制逐漸轉變?yōu)楦魇∽员儇斣吹捏w制。分稅制改革后，財源大幅度向中央傾斜，中央財政收入占全國財政總收入的比重大大增加，從1993年的22%上升到1997年的56.7%。①［美］托尼·賽奇：《盲人摸象：中國地方政府行為分析》，《經濟社會體制比較》2006年第4期。地方政府與中央政府財政實力的對調，是重新認識地方政府行為動機的關鍵。在地方財政收入減少的情況下，地方政府必然會有強烈的廣開財源的沖動。也正是在此背景下，許多研究者認為地方政府主導的經濟發(fā)展或者地方政府競爭創(chuàng)造了中國經濟增長的奇跡。

學術界對上述問題的討論主要從兩個方面展開：一類是財政激勵論，這以錢穎一等學者提出的“中國特色的財政聯(lián)邦主義”①參見錢穎一、B.RWeingas：t《中國特色的維護市場的經濟聯(lián)邦制》，錢穎一、許成鋼：《中國的經濟改革為什么與眾不同》，林毅夫、劉志強：《中國的財政分權與經濟增長》，載張軍、周黎安主編：《為增長而競爭—中國增長的政治經濟學》，上海人民出版社2008年版。對該理論的相關批評，參見Hongbin Cai，Daniel Treisman，“Does Competition for Capital Discipline Governments?Decentralization，Globalization and Public Policy”，American Economic Review，2005，Vol.95，No.3.pp.817－830.；傅勇：《中國式分權與地方政府行為》，復旦大學出版社2010年版，第47－69頁。最具代表性。該理論認為地方政府對經濟增長的強大推動來自于行政分權和財政包干為內容的財政分權改革，財政收入增加的激勵使地方政府在創(chuàng)收上有巨大的動力。但這種財政激勵的動力分析可能有其不足，因為它只是看到了問題的一個表象。事實上，中國財政分權改革的核心內涵是經濟分權與垂直的政治治理體制緊密相連的一體化結構。地方政府雖然得到了經濟分權，但政策制定還是受中央的有效控制，它們必須貫徹執(zhí)行中央的任務，而中央在政策上往往加重對地方財政的盤剝。②周黎安：《轉型中的地方政府》，上海人民出版社2008年版，第86－88頁。在這種情況下，地方政府仍然有巨大的熱情去推動其管轄范圍內的經濟增長，這說明地方政府行為背后還有超越這種財政激勵的更為重要和強大的力量。

基于這種質疑，另一些學者提出了政治激勵的解釋論。這類文獻嘗試從中國政治體制安排的有效性來解釋地方官員致力于經濟發(fā)展的激勵基礎，比如周黎安的“政治錦標賽”、張軍的“為增長而競爭”等，還有關于這類政治激勵論的定量考察研究，從經驗上豐富了對政治激勵文獻的理解。③參見吳建南、馬亮：《政府績效與官員晉升研究綜述》，《公共行政評論》2009年第2期；周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》，《經濟研究》2004年第6期；周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期；張軍、高遠：《改革以來中國官員的任期、異地交流與經濟增長》，《經濟研究》2007年第11期；徐現(xiàn)祥等：《區(qū)域一體化、經濟增長與政治晉升》，《經濟學季刊》2007年第4期；徐現(xiàn)祥、王賢彬：《任命制下的官員經濟增長行為》，《經濟學季刊》2010年第4期。這些研究受奧唐奈“官僚權威主義”（bureaucratic authoritarianism）的啟發(fā)，認為官僚階層在促進經濟增長方面發(fā)揮了積極作用，能促進權威主義國家的經濟發(fā)展。④［阿根廷］奧唐奈：《現(xiàn)代化和官僚權威主義：南美政治研究》，北京大學出版社2008年版，第41－44頁。所以從官僚行為出發(fā)，政治激勵解釋論以干部任命制和干部績效考核制作為理解干部行為邏輯的基礎。⑤Li shu He，Peng Lian，“Decentralization and Coordination：China’s Credible Commitment to Preserve the Market Under Authoritarianism”，China Economic Review，1999，Vol.10，No.2，pp.161－190.改革開放以來，中國官員政治晉升的最實質性變化就是考核標準的變化，地方首長任期內的經濟績效取代了政治掛帥成為干部晉升的主要指標之一。⑥周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。經濟增長直接掛鉤晉升制度，晉升來自任命，所以中央或上級政府新的政治偏好就在任命式官僚制內逐級放大。這種體制設計將關心仕途的官員置于強大的激勵之中，致使經濟高增長成為地方官員之間競爭的主要目標。壓力型體制以及干部績效考核制為特征的任命式官僚制導致地方政府為實現(xiàn)施政目標而競相趕超，出現(xiàn)了地方政府大力發(fā)展地方經濟的現(xiàn)象，即張軍所謂的“為增長而競爭”。

由此可見，上述兩類文獻都關注了地方政府背后的激勵結構以及政府對經濟發(fā)展的重要影響，它們豐富了我們對地方政府與經濟增長相關性的理解。但是，這兩類文獻可能存在著如下問題：都沒有充分關注到整個國家制度環(huán)境對于激勵結構的重要影響。我們知道，財政分權激勵在許多聯(lián)邦制國家都有，卻并未帶來高速的經濟增長，而只有中國的地方政府創(chuàng)造了增長奇跡。同時，任命制也并不是中國特有，世界上許多國家也同樣存在，為什么唯獨在中國，任命制創(chuàng)造了經濟增長的奇跡。正是基于這樣的反思，本文嘗試關注“為增長而競爭”的地方政府在創(chuàng)造經濟增長背后的制度環(huán)境問題。

在思考制度環(huán)境問題時必須考慮到的事實是：現(xiàn)代民族國家的建設是依靠強大的官僚機器來運行的，國家是通過官僚系統(tǒng)有效地深入和滲透到社會與經濟生活中去的。在某種意義上，可以說是官僚系統(tǒng)支撐著整個國家的運轉。同時由于國家意志是通過官僚制自上而下地進行貫徹的，因而國家的行為也必然受到官僚制結構的影響。①帕倫博：《行政、文官制度和科層制》，載于［英］凱特·納什，阿蘭·斯科特主編：《布萊克維爾政治社會學指南》，浙江人民出版社2007年版，第131－133頁。財政分權改革改變了傳統(tǒng)的激勵機制，地方政府在分權改革下實質上獲得了更多的經濟發(fā)展收益權。同時，由于人事制度改革擴大了地方政府干部調配的權力，增強了地方政府任命下屬的權力。因此可以說，改革后的地方政府控制了更多的政治、經濟和人力資源，因而也就具有了更大的自主性。這種自主性為地方政府創(chuàng)造經濟繁榮奠定了可靠的政治基礎，而這種基礎是同國家內的權力結構、國家與經濟以及國家與社會這三者緊密相關的。本文將在后面從地方政府行為的視角對上述問題展開詳細的分析和討論。

二、開發(fā)型國家的涵義和當前中國官僚制的結構特征

（一）開發(fā)型國家的涵義

一般認為，“發(fā)展型國家”以對國家內的權力結構、國家與經濟以及國家與社會三者之間關系的精妙闡釋成為解釋二十世紀六七十年代東北亞經濟發(fā)展的重要概念，也成為政治經濟學討論的主要課題。它最早由查默斯·約翰遜構建，主要強調政府官僚在國家干預主義的首要地位，并進一步解釋了韋伯式官僚制的理想類型。發(fā)展型國家的涵義主要包括持續(xù)的發(fā)展意愿、高度自主性的官僚機構、緊密的政商關系和有選擇的產業(yè)政策。簡單地說“是由政治的、官僚的和財閥勢力組成的無縫網絡的簡稱，這一網絡塑造了東北亞的資本主義經濟生活。②［美］禹貞恩編：《發(fā)展型國家》，吉林出版社集團有限責任公司2008年版，第1頁。”后來，研究者使用這一概念研究東北亞以外地域和國家的經濟發(fā)展模式時發(fā)現(xiàn)，有一種類似于但又稍不同于東北亞發(fā)展型國家的經濟增長方式，即“開發(fā)主義國家”或“開發(fā)型國家”（desenvolvimentista state）。開發(fā)型國家的特點是以排他性的政治組織和推進經濟干預戰(zhàn)略為特征，雖然也強調發(fā)展的意愿，但更強調政治的優(yōu)先性，特別是由國家政府官僚和技術官僚執(zhí)行的政治。概言之，發(fā)展型國家與開發(fā)型國家的主要區(qū)別在于，前者以選舉的開放方式產生官員和組織官僚體系，而后者以任命而排斥社會的方式產生官員。③［美］禹貞恩編：《發(fā)展型國家》，吉林出版社集團有限責任公司2008年版，第315－333頁。我們可以從下面三個角度理解開發(fā)型國家的涵義和特征：

首先，在國家與經濟關系上，開發(fā)型國家實行政治化資本主義。國家決策決定了投資和獲取利潤的手段。在政治化的資本主義中，官員作為政策決定者擁有極大的自主性來影響經濟的發(fā)展。其次，在國家與社會關系上，開發(fā)型國家采取嚴格的政治鑒別與政治排斥政策。在定期選舉中，政治精英將反對派或者競爭者排斥在政治體系外，政治領導是任命而不是代表，政治競爭被限制在小集團范圍內，公眾對政治精英難以構成威脅。第三，在國內的權力結構上，開發(fā)型國家并未延續(xù)韋伯的脈絡，其官僚體系建立在政治任命的基礎上。任命塑造了權力和代表了層級結構，排斥選舉和公眾參與。同時，任命決定了官僚系統(tǒng)內外的權力和激勵結構，相對于由非人格化標準決定的升遷制度，這種結構給予上級對下級更多的控制權，下級僅僅通過任命而獲得升遷，這使他們將主要精力用于回應和取悅上級。

可以說，官僚任命制是塑造國家精英行為的制度，也是理解開發(fā)型國家行為特征的關鍵要素。同時，官僚制也嵌入式地進入了社會，在與社會大眾打交道的過程中成為整合國家與社會、國家與經濟以及國家內部權力結構的關鍵性制度。理解國家代理人——地方政府行為的邏輯起點是找尋制度要素并分析其結構特征，這樣才能深刻地解剖地方政府的行為。

（二）中國開發(fā)型國家下的官僚制結構特征

本文認為，中國在改革開放后也呈現(xiàn)了典型的開發(fā)型國家特征，以政治排斥為基礎的官僚任命制決定了政府干預經濟行為帶有明顯的政治意圖。從國家與經濟的發(fā)展關系看，國家干預主義的政治設計賦予了官僚干預經濟的制度性能力。作為新權威主義國家，中國雖然提倡有限的經濟自由，但大部分資源仍然控制在各級政府手中。在分權化改革后，地方政府對資源分配有了更多的控制權，同時也擁有了許多政策制定的自主權，這使得地方政府有能力積極參與到市場活動中去。國家與市場之間的關系呈現(xiàn)了明顯的資本政治化的特征，地方政府有極大的自主性完成原本由市場完成的資源配置。在政治化資本主義中的政策制定者具有極大的自主性，一些有主見的官員還能通過重新解釋政策增強他們在市場干預中的自主權。

有許多學者對這方面的問題進行了研究。白蘇珊通過追溯激勵機制（財政收入和績效考核）分析了地方政府如何從保護集體企業(yè)到促進私營企業(yè)發(fā)展，從而制定不同的稅收政策導致長三角地區(qū)工業(yè)的不同發(fā)展。①［美］白蘇珊：《鄉(xiāng)村中國的權力與財富：制度變遷的政治經濟學》，浙江人民出版社2009年版，第57頁。對地方政府而言，他們可以在某種程度上對資本進行政治化的控制。張炎在對昆山鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級企業(yè)進行研究后發(fā)現(xiàn)，（地方）政府的地位總是至高的，它試圖控制一切，如任命企業(yè)的經理、決定生產規(guī)模及投資水平等。企業(yè)的許多決策權由于被政府的決策權代替而萎縮了，“市場導向”被“政府導向”所取代。②轉引自［美］托尼·賽奇：《盲人摸象：中國地方政府行為分析》，《經濟社會體制比較》2006年第4期。魏昂德提出“政府即廠商”的觀點，指出地方政府對資產的控制和對經濟的監(jiān)控能力，使得政府更有能力參與市場，成為市場競爭中的優(yōu)勢主體，同時成為推動經濟增長重要主體。③Walder，Andrew G，“Local Government As Industrial Firms：an Organizational Analysis of China’s Transitional Economy.”，American Journal of Sociology，1995，Vol.101，No.2，pp.263－301.奧唐奈在研究官僚權威主義的著作中認為，權威主義國家確實能成功地推動經濟發(fā)展，但這種成功推動經濟發(fā)展的例證往往會久用失效。④［阿根廷］奧唐奈：《現(xiàn)代化和官僚權威主義：南美政治研究》，北京大學出版社2008年版，第41－44頁。比如，東亞國家在1990年代后期的亞洲金融危機中就暴露了由政府主導的“伙伴型資本主義”的政治化資本主義形態(tài)的扭曲，其要害在于對于資本的吸引要靠官方的合同而不是資本自身的回報預期。⑤［英］羅德·黑格、馬丁·哈羅普：《比較政府與政治導論》，中國人民大學出版社2007年版，第429－433頁。也就是說，國家過多介入市場，而否認市場的自發(fā)性，導致發(fā)展主義與政治化資本主義的結構性沖突。

從國家與社會的關系看，官僚任命制穩(wěn)固運行是以依靠政治排斥政策為前提的。從權力開放性角度看，官僚任命制是封閉的，它具有明顯的排斥社會的特征。代表性官僚制（representative bureaucracy）理論主張應當從社會各個階層招募公務員，并對公眾要求做出反應。中國雖然在政治決策時也強調群眾路線，但在一黨執(zhí)政的官僚體系內，以民意的形成和利益表達作為強化官僚競爭和保持官僚體制健康的機制被體制解構了，政治排斥壟斷了政治參與的機會，關閉了任命以外的其他通往精英的渠道。有研究表明，中國公眾的政治參與主要發(fā)生在政策的執(zhí)行階段，而不是政策制定階段。⑥Jennings Kent M，“Political Participation in the Chinese Countryside”，American Political Science Review，1997，Vol.91，No.2.pp.361－372.在缺乏政治市場評價績效的任命制官僚系統(tǒng)領域，政府官員不能經由公眾獲得政治績效評價而獲得晉升。所以在有限的競爭空間內，任命制就成為排斥政策的必然與合理的產物，而與政治排斥的結合則導致官僚機構的行為取向是從上到下的單向決定渠道。所以，當有意晉升的官員一方面缺少競爭者，另一方面又依靠上級領導，而晉升的關鍵權重是經濟績效時，官員的晉升就主要以GDP數(shù)字來決定。由于中國官僚體制具有缺乏代表性的特征，這就使得地方政府與地方社會之間的利益紐帶斷裂，同時，整個官僚系統(tǒng)與社會關聯(lián)也嚴重弱化。被選舉人是通過上級任命而成為政治精英的，這使得政治精英們寧可在一個任命制的官僚系統(tǒng)內積極謀求位置的穩(wěn)固或晉升，而不是努力獲取基層選民的支持和信任，統(tǒng)治型體制對民意的反應處于嚴重滯后狀態(tài)或遲鈍的狀態(tài)。⑦［美］唐文方：《中國民意與公民社會》，中山大學出版社2008年版，第21－23頁。

在國家權力結構內部，任命制通過縱向垂直的權力控制形成對官員的有效激勵。中央和上級政府（黨委）有絕對的權威控制地方官員的晉升，上級而非公眾在官員晉升中起了決定性的作用，這也是中國官員晉升模式同西方國家的顯著區(qū)別所在。在控制地方官員上，中央擁有絕對的權威，干部績效考核制度構成了地方官員主要激勵基礎，內部的提拔晉升機制成為刺激官員積極向上的政治激勵。⑧參見Blanchard.Oliver，Shleifer.Andre，i“Federalism with and without Political Centralization：China versus Rrussia”，Working Paper7616，NBER.轉引自張軍、周黎安主編：《為增長而競爭—中國增長的政治經濟學》，上海人民出版社2008年版，“序言”；Huang Yasheng，“Managing Chinese Bureaucrats：an Institutional Economics Perspective”，Political Studies，2002，Vol.50，No.1，pp.61－79.；吳建南、馬亮：《政府績效與官員晉升研究綜述》，《公共行政評論》2009年第2期。

官僚任命制的治理結構造成了下對上的依附，因為任命消減了自主性，使得“僚”只能依附“官”。理論上，擇優(yōu)錄取雖然在韋伯式和任命式的官僚制中都可以實現(xiàn)，而非政治化的行政管理只有在前者中才是可能。但任命制決定官僚系統(tǒng)內部的激勵結構不是自下而上的選舉機制或者非人格化的技術標準，而是給予上級對下級更多的控制權。政治績效必須影響上級領導才能實現(xiàn)基于績效的晉升。在1993年后，政績考核激勵體制逐漸走向制度化。改革開放以來，政治晉升的最實質性變化是考核標準的變化，地方首長任期內的經濟績效取代了政治掛帥，經濟發(fā)展就成為各級黨委和政府的頭等大事，也成為干部晉升的主要指標之一。中央按照相對經濟增長績效的指標來提拔官員，致使經濟高增長成為地方官員之間競爭的主要目標，于是出現(xiàn)了地方政府大力發(fā)展地方經濟的現(xiàn)象。①參見周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期；張軍、高遠：《改革以來中國的官員任期、異地交流與經濟增長——來自省級經驗的證據(jù)》，《經濟研究》2007年第11期。

三、中國開發(fā)型國家結構下官僚制運行的后果

雖然有學者認為地方官員為追求晉升會盡可能地促進本地經濟增長，成為促進私人投資，調動創(chuàng)造積極性的“協(xié)助之手”，但實質上政治化的資本主義發(fā)展模式存在著極大的不穩(wěn)定性。這種不穩(wěn)定性最明顯的表現(xiàn)是政策的變動。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興衰之變?yōu)槔髂秸湔J為，財政改革刺激了地方政府在新的激勵機制下加快經濟發(fā)展和促進當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展的積極性。②Jean C.Oi，Rural China Takes off：Institutional Foundations of Economics Reform.University of California Press.1999.但周雪光認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在蓬勃發(fā)展后卻突然發(fā)生了集體消亡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體而不是個體消亡并不是市場自發(fā)淘汰現(xiàn)象，突然的集體消亡明顯違背市場自發(fā)淘汰規(guī)律③周雪光：《英文文獻中的中國組織現(xiàn)象研究》，《社會學研究》2009年第6期。，究其原因是地方政府運行邏輯使然：正是地方政府支持和推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大規(guī)模發(fā)展，并提供政治保護；同時，也是地方政府發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無利可圖時，選擇根據(jù)其仕途和自上而下的行政指令與部門利益，放棄對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支持，并停止對當?shù)亟洕髽I(yè)發(fā)展的繼續(xù)鼓勵。同時，其不穩(wěn)定性也表現(xiàn)在發(fā)展的短期效應上。在改革導致財政集權力度加強后，地方政府為了迅速聚斂財政資源，不斷從預算內向預算外轉移資源，同時貪污腐化行為也愈加普遍，一些地方政府開始向“掠奪之手”轉變④相關研究參見科利：《國家引導的發(fā)展——全球邊緣地區(qū)的政治權力與工業(yè)化》，吉林出版集團有限責任公司2007年版；周雪光：《“逆向軟預算約束”：一個政府行為的組織分析》，《中國社會科學》（第六卷），第95頁；PeiMinxin，China’s Trapped Transition：the Limitsof Development Autocracy.Harvard university，2006.pp.132.。

與此同時，任命制官僚系統(tǒng)與社會關聯(lián)處于弱化狀態(tài)，利益斷裂造成地方政府利益與社會利益的脫鉤。一些地方政府片面追求經濟高增長，其行為缺乏“責任性”，從而導致利益對抗型的群體性事件層出不窮。有數(shù)據(jù)顯示，中國社會群體性事件自1993年度的0.87萬起增加到2006年的超過9萬起，增加了近10倍。除06年外，與社會治理相關的群體性事件數(shù)量，以每年9%的速度爆炸性激增。⑤托馬斯·拉姆：《對中國社會動亂的觀察與分析》，原載于www.fas.org/sgp/crs/row/RL33416.pdf，2010年7月14日查閱；Tanner，“Chinese Government Responses to Rising Social Unrest”，Testimony presented to the US－China Economic and Security Review Commission on April 14，Published by the RAND Corporation.2005.有學者指出，如果社會政治不穩(wěn)定持續(xù)增長，不僅暗示了經濟增長可能停止，同時也證明了制度的失效以及國家發(fā)展的暗淡前途。⑥參見［美］布魯斯.B.D.梅斯奎塔、希爾頓.L.魯特主編：《繁榮的治理之道》，中國人民大學出版社2007年版，第164－184頁。一般而言，中央政府可能更關注全局的利益平衡和社會福利狀況，而地方政府更關心轄區(qū)內的財政資源和經濟發(fā)展狀況。財權和經濟權下放的同時，重要公共物品的供給責任也在下移。但是，地方政府對公共物品的供給責任卻壓縮為對經濟增長的追求，而包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等其他公共物品的供給效率低下，或者改革的失敗則變成了這種結構下的必然犧牲品。⑦周飛舟：《大興土木：土地財政與地方政府行為》，《經濟社會體制比較》2010年第3期。

而從封閉式官僚制內部看，由于任命來自上級的績效考核，官員晉升階梯攀升得越高，晉升的道路就越困難，要從激烈的競爭中勝出就更加困難，因而可能松懈，隨之而來可能是濫用權力和腐敗等行為。與西方國家政府官員退休后可以進入企業(yè)或重返政界不同，對絕大部分中國政府官員而言，退休后就基本徹底離開了政經界，所以官員只能在有限的職業(yè)生涯內最大化政績以取得政治晉升機會。缺乏回歸社會的體制設計進一步強化了任命官僚制的穩(wěn)固，并刺激了制度性腐敗的產生。同時，人事管理制度中有關晉升的年齡限制使得官員對他們及時晉升的機會更為敏感和關切。任期是在官僚制中影響官僚行為的重要因素。埃文斯提出：“韋伯式官僚制的主要特征是職業(yè)安全感，而任命式官僚制卻正好相反，任命的官僚沒有職業(yè)安全感，只能將希望投注到下一個職業(yè)和下一屆領導上。”⑧［美］禹貞恩編：《發(fā)展型國家》，吉林出版社集團有限責任公司2008年版，第333頁。職業(yè)生涯的不安全感也迫使官員們在上任之時起就急于選擇最有效的晉升路徑。所以科層制中的壓力型體制、向上負責制的激勵機制，使得下級地方官員對來自上級的指令十分敏感、行動更為迅速，進而促使他們不惜代價追逐更為顯著的政績。

因此，封閉式的任命官僚制導致地方政府產生追求GDP增長的政績沖動，而這種沖動又導致了一系列嚴重的政治社會問題。這不僅對地方治理形成了挑戰(zhàn)與沖擊，而且對中央和地方政府的權威、合法性造成了很大傷害。可以說，早期發(fā)展型國家無法克服的一個政治難題也往往在于官員晉升與考核指標，這一問題的癥結歸根到底在于封閉式的任命官僚制。它的本質就是將官僚階層與政治統(tǒng)治結合到一個龐大的體系之內，上級政府利用政治任命控制公共職位作為政治報酬實現(xiàn)對官僚體系的控制，這就隔斷了國家與社會的利益聯(lián)系，在結構上挑戰(zhàn)社會反嵌國家的能力，這樣運行的官僚制必然同國家和地方治理的“善治”目標相差很遠。

四、總結與討論

當官僚系統(tǒng)受到縱向垂直結構（上下級）和橫向水平結構（國家與社會、經濟）的權力結構的影響演化成為具有控制、封閉和依附為特征的穩(wěn)固制度時，它因為缺乏代表性和獨立性而日益同國家意志相背離。概言之，地方政府實踐的繁榮與升遷的官場邏輯是其承載的制度運行的展現(xiàn)，也是同開發(fā)型國家的基本特征相對應的結構性產物。具體而言，在國家與經濟的關系上，地方政府通過政治化的方式控制經濟，操縱經濟發(fā)展；在國家與社會關系上，政治排斥則拒絕政治精英通往仕途的其他通路，減弱了官僚系統(tǒng)與社會利益的聯(lián)系；在國家權力內部結構上，任命制決定控制權來自于上級，造成僚對官的依附。這三方面就構成了官僚系統(tǒng)內完整的激勵鏈條，在以經濟建設為中心的背景下，以政治排斥為前提的任命制激勵官員以政治晉升為目的追求經濟繁榮。控制賦予官僚制以嵌入社會和市場的能力，而封閉則排斥社會與市場的反嵌，任命又給予制度以行動的動力。

總之，這種具有開發(fā)型國家結構特征的官僚制在運行過程中存在和衍生出一系列問題。在政治化資本主義、政治排斥和任命式官僚組織環(huán)境中，地方政府從制度上就無法克服其政績沖動，更無法避免由此導致的權力主導經濟的次生行為，比如權力的尋租與腐敗，頻發(fā)由追逐經濟利益而導致的群體性事件以及GDP錦標賽等問題。所以赫希曼指出，如果第一步改革是使地方政府為了追求GDP而展開競爭的話，那么下一步改革就應該適當引入“呼吁（voice）”機制來改進地方政府和基層政府的治理。①參見［美］赫希曼：《退出、呼吁與忠誠——對企業(yè)、組織和國家衰退的回應》，經濟科學出版社2001年版。如果不能適時地推進這兩方面的改革，則地方政府的行為就有可能從前期的“援助之手”變成“掠奪之手”。②參見陳抗、A.L.Hillman、顧清揚：《財政集權與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手》，《經濟學季刊》2002年第1期；王永欽：《中國的大國發(fā)展道路——論分權式改革的得失》，《經濟研究》2007年第1期。因此，我們需要進一步回答的問題是：開發(fā)型國家的漸進轉型之路在何方?

本文認為，既然任命官僚制是造成開發(fā)型國家經濟發(fā)展問題的制度原因，那么轉型的關鍵就在于實現(xiàn)官僚制內部的開放性。開放性從制度上解構任命制帶來的權力從上到下的控制，從而建立國家與社會、與經濟的雙向連接關系。任命制的消失有助于形成專業(yè)的、政治化程度低的技術官僚。當官員們在官僚機構里不用唯上是從時，他們就具有了實現(xiàn)其專業(yè)能力的相對自主性。③［美］禹貞恩編：《發(fā)展型國家》，吉林出版社集團有限責任公司2008年版，第153、347頁。而當技術官僚與工業(yè)界和社會的關系網絡有著穩(wěn)定的聯(lián)系，而不是俘獲經濟精英或被其俘獲，他們就具有了嵌入性，這種嵌入性是雙向的。同時，市場與社會也能反嵌國家，社會有制約國家的力量，從而實現(xiàn)官僚制的代表性。所以克服過于強大、不負責任和易于腐敗的官僚制的問題，最重要的任務是使官僚制擺脫在既有秩序中那種高度政治化運作的模式，轉向能發(fā)揮其專業(yè)能力的具有自主性的開放性制度建設。去政治化的行政管理的合法性既來自于制度本身的績效，也來自于它對社會和市場敏銳需求的感應與回應，而由此帶來的經濟增長與社會穩(wěn)定也將是長期的、可預見的和去政治化的。□