中國-東盟自由貿易區貿易與環境協調的制度建設①：借鑒歐盟、北美自由貿易區之經驗

紅河學院商學院 李麗 張家福 劉申

中國—東盟自由貿易區(CAFTA)從構建開始到現在，經濟的發展遠超專家組的預期，但在經濟貿易迅猛發展的同時，資源消耗、環境污染等生態壓力也越來越大。中國與東盟由于經濟水平、自然條件、地理環境、氣候等自然條件差異不大，在環境問題上有許多相似之處，加之地緣關系，區域內各國內部環境很容易演化為區域性環境問題，為了經濟與環境可持續發展，CAFTA應當慎重對待并有效解決貿易自由化與環境保護之間的矛盾。國際上許多區域組織在貿易自由化和環境保護的協調上做出了許多嘗試，以歐盟、北美自由貿易區的協調經驗最值得借鑒。

1 歐盟、北美自由貿易區貿易與環境協調的背景

歐盟的貿易自由與環境保護經過40多年的協調逐漸地在一個統一的區域框架內得到了處理，在成立初期，經濟貿易問題由共同體基本法做出決策，但環境問題則是由各成員國的國內法做出反應；20世紀70年代后，由于經濟貿易的快速發展帶來了嚴重的環境污染，阻礙了同盟的健康持續發展，1972年的巴黎峰會上，歐盟首次提出同盟內建立共同環境保護政策的框架，指出發展經濟應當考慮環境保護；1986年的《單一歐洲法令》中，首次將環境保護納入共同體基本法中，建立“環境影響評價制度、嚴格的環境標準、高水平保護”三項政策，明確環境保護并不是貿易的限制，而是對貿易的促進；1992年的《歐共體條約》中，歐盟提出了“可持續發展目標”，規定環境保護必須納入到共同體的其他政策中，確保了環境在經濟發展中的可操作性和可執行性；1997年《阿姆斯特丹條約》將環境保護作為歐盟基本法的一大原則，正式將可持續發展立為歐盟優先目標，這使得環境保護與貿易發展的綜合協調得到了基本法的保障。

北美自由貿易區(NAFTA)的環境與貿易協調的歷程與歐盟有許多不同之處，早在NAFTA醞釀階段，美國與墨西哥已開展了美墨邊界污染治理與預防的環境合作，為三國環境合作奠定了基礎。在NAFTA談判之初，環境問題如歐盟一樣也未列入議題范圍，但隨著談判深入，由于墨西哥的低環境水平，美國國內有關人士認為貿易自由化會使美國的高能耗、高污染產業轉移向墨西哥，不僅會損害美國的經濟和提高失業率，也會使墨西哥成為“污染天堂”，美國為了維持產業和墨西哥為了吸引產業投資，都可能會降低環境標準，出現向環境標準“底線競跑”的現象，最后，美、加、墨三國在談判中將環境問題融入了NAFTA框架內。環境與貿易的協調主要體現在兩個協定中，一個是NAFTA協定，設立了環境與貿易雙重目標，確立了環境標準與貿易自由的平衡關系，確保主權國制定環境標準的權利，制定了環境與貿易的爭端解決機制等。另一個是與NAFTA平行的附屬協議北美環境合作協定(NAAEC)，該協定從機構設置、資金和技術合作與扶持、公眾參與、爭端解決等各方面確保貿易與環境雙重目標的具體操作和執行。

2 對中國—東盟自由貿易區環境與貿易協調制度建設的啟示

歐盟、北美自由貿易區貿易與環境協調的制度性建設尚未形成最終成果，孰好孰壞難以下定論，但從其取得的成效看，兩者都有許多值得中國—東盟自由貿易區環境與貿易協調制度性建設方面借鑒的經驗。

2.1 定位動態的雙重目標

歐盟在構建共同體初期并沒有多大的環境壓力，很長一段時間只有單一的經濟發展目標，以提高各成員國經濟水平為宗旨，但隨著經濟水平提高，人們對環境質量和人類的可持續發展提出了越來越高的要求，環境目標被納入到基本法并呈現超越經濟目標之勢。而NAFTA在談判初期就提出貿易與環境雙重目標，在立法和執行過程中通過多種政策和手段盡力使兩目標并重發展。

CAFTA主體是積極尋求經濟發展的發展中國家，以現有資源稟賦、經濟水平來看一段時間之內。經濟發展會優先于環境保護，因此，適當的目標定位非常重要，應當制定靈活的、動態的貿易和環境雙重目標，以可持續發展為指導思想分階段、分層次的制定和執行環境目標，在貿易過程中使環境損害最小化，當各成員國經濟發展到一定的程度或者達到一定的條件時，貿易目標應當讓位于環境目標。

2.2 制定分階段、分級別的環境標準

歐盟是“政治、經濟、社會”多方面的共同體高級形式，基本法中的環境政策對于成員國具有強制約束力，為了緩和這種強制性，歐盟通過“適用比例原則、例外原則、相稱性原則”等賦予各成員國差異性存在的合法性。體現在環境標準方面就是歐盟確立了統一的嚴格的環境標準和高水平的保護政策，但只限于核心標準，具體的產品和工藝標準由非官方的歐盟標準組織來制定，同時提供由歐盟委員會采取“各案審查”給予的環境補貼和企業間使用的自愿環境協議等，由這些靈活的環境標準和措施保障商品的自由流通，又能夠實現內部較高水平的環境保護。NAFTA系統的制定了一套平衡貿易與環境的標準規則，它并沒有規定統一標準，而是允許各成員國根據自身情況設定“適當標準”，為了保障“自由貿易”，這一“適當標準”必須在“風險評估、科學論證、經濟條件”等基礎上“基于科學理論”而制定和執行，實現“最小貿易限制”。可以說，兩區域環境標準制定目標都是為了貿易不損害環境而環境不成為貿易的阻礙，但制定標準的方式則剛好是相反的。

以CAFTA的實際情況來看，制定統一的較高規格的環境標準并不現實，而完全放任各國自定環境標準，可能會出現為了促進貿易和吸引投資“競相降低標準”的現象，因此，可結合兩大區域的經驗，考慮制定分級別的、分階段的標準規則，在統一規定符合發展中國家利益相對較低的核心標準的情況下，允許各成員國按照某種承諾的進程逐步提高標準級別。

2.3 實施多方位的輔助性措施

兩大區域的環境政策措施中，除了立法這一種嚴格的法律規則外，還制定了許多有效的經濟激勵、環境要求、產品設計指南等輔助性政策措施。歐盟規定發達國家對于后進國家應該給予一定的資金、技術支持，設立了一系列的基金，如“歐洲農業指導和保證基金”、“歐洲地區發展基金”、“歐洲社會基金”、“歐洲結構基金”等，強制性和非強制性的環境要求有“環境稅、生態審計、環境標志、廢物管理、臭氧層保護”等。NAFTA也對墨西哥做出了讓步，在多方面給予支持，如美墨邊界治理中美國對墨西哥提供高額優惠信貸，而由NAAEC成立的機構“環境合作委員會(CEC)”向各成員國提供信息、技術指導、更向企業和公眾參與環境保護提供資金上的支持。

以CAFTA來說，現在還處于貿易自由化這一種初級合作形式的前期，如果以完全的行政命令和指令來處理環境與貿易利益的關系，可能會出現急于求成、事倍功半的結果。當前更多的采用資金扶持、技術指導、信息共享、環境稅、環境標志、環境投資與貿易指南等非立法性手段應當會取得更好的效果，在CAFTA前期立法協調中，應該將指令性法律與激勵性、指導性措施有機結合。

2.4 設置獨立的環境機構

歐盟的貿易與環境協調機構主要有歐洲委員會下屬環境總署、歐洲議會下屬環境委員會及理事會為主導，歐洲環境保護總局、歐洲法院、歐洲環境與可持續發展咨詢論壇、實施網絡、環境政策評審組等為輔助，機構設置很完善、職能很全面，但是由于管理機構過于龐大、所屬過于復雜，執行效果大打折扣。NAFTA由NAAEC設立的獨立機構“環境合作委員會(CEC)”來執行具體環境事務，相比歐盟環境主導機構來說，權威性和法律地位要弱，但它被限制、被管轄的情況不嚴重，從而可操作性和執行效果要好得多。CEC的工作職能比較全面，負責向NAFTA提供建議，向成員國提供信息咨詢、技術指導、資金援助，接受公眾參與，解決各國環境與貿易的爭議等。

CAFTA中各國經濟發展優先于環境保護，在合作的初級階段，經濟利益和環境保護掛鉤的合作必須尊重國家主權，建立一個直屬于CAFTA的環境機構或多個CAFTA部門的下屬環境管理機構來主持工作，可能會出現操作能力弱、辦事效率低、執行效果小的結果。如NAFTA一樣，建立一個獨立的環境合作機構，在初期，主要以輔助的職能定位為主，負責提出建議、提供信息、技術、資金、宣傳、發展指導和解決成員國貿易與環境的爭議，在職能定位、人員安排、資金利益分配等方面充分考慮各國經濟發展水平的差異，力求不與政治掛鉤。隨著經濟、環境合作的深入，該獨立機構逐漸轉變職能定位，從一個輔助性機構向一個具有指令制定、政策執行、措施輔助等多方位的權威性、權力性機構轉變。

2.5 以法律和資金保障公眾的參與

在經濟利益和環境保護的抉擇上，公眾是環境利益的唯一無條件支持者。歐盟基本法中涉及到了公眾參與的權利，就公眾對環境信息的了解、公眾和組織實體訴訟的權利、公眾對環境的評價等方面在法律上有透明度的要求，但由于歐盟環境組織機構過于錯綜復雜，在實踐中執行力度遠遠不足，公眾參與的程度是相對有限的，如雖有訴訟的權利，但歐洲法院并沒對訴訟資格做出明確規定，公眾可以要求了解環境文件和信息，但由于保密的問題經常被拒絕，公眾可參與環境評價，但并未從真正意義上落實評價平臺建設。而NAFTA直接以NAAEC這一立法的形式保障了公眾參與的權利和公眾參與的資金支持，公眾參與制度是非政府組織接受和支持NAFTA的基本條件，北美自由貿易區以獨立機構CEC向公眾提供環境信息、環境評價、環境與貿易爭端解決等平臺，個人和組織有權向該機構申訴環境與貿易協調有關問題，也可以向其申請相關資金的支持，在權利和財力上保障了公眾的廣泛參與和執行力度與效率。

CAFTA各成員國經濟形式較復雜，國內環境問題和跨界污染問題嚴重，只考慮在CAFTA框架內設立直屬性的環境機構來執行環境與貿易的協調并不能有效的解決微觀層面出現的實際問題，也沒有辦法確保執行過程中各成員國的透明度要求，因此，應該如NAAEC一樣以法律地位保障公眾參與的權利和資格，以資金保證公眾參與的能力和積極性，設置獨立機構從信息披露、環境執行評價、爭端解決等公開性平臺保證公眾參與的可操作性和執行效果。

3 結語

貿易自由與環境保護的傳統沖突只有依賴于合作才能得到有效解決，區域性經濟組織中關于環境與貿易協調的制度性建設必不可少，中國—東盟自由貿易區主體為發展中國家，經濟發展短期內必然優先于環境保護，但也不能任其自由發展，應以經濟與貿易可持續發展為目標，在區域基本立法、獨立機構設置、環境標準等多方面借鑒歐盟、北美自由貿易區的成功經驗，制定符合于中國—東盟自由貿易區整體及各成員國實際情況的、靈活的、分層次、分階段的貿易與環境協調動態政策與措施，實現促進貿易自由和有效環境保護的雙重目標。

[1]LI Li，LIU Fuqin.Empirical Analysis on the Crossborder Transfer of Polluted Products in Bilateral Trades between China and ASEAN[A].ZHU Konglai,Henry ZHANG.Recent Advance in Statistics Application and Related Areas[C].Sydney Australia:Aussino academic publishing house,2011.

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