信訪制度的現實矛盾與功能定位

張紅霞

（西華師范大學馬克思主義學院，四川 南充 637009）

信訪制度的現實矛盾與功能定位

張紅霞

（西華師范大學馬克思主義學院，四川 南充 637009）

深入分析信訪制度的現實矛盾可以發現，體制方面的弊端是造成信訪困境的根本原因，行政、司法層面的缺陷是信訪洪峰出現的導火索，現行信訪制度自身的特點是引發信訪困境的直接原因。對信訪功能的定位不能過于理想化，應當走相對合理主義之路，把其功能定位于保護公民權利、推動國家決策、促進社會和諧、維護弱者權益等具有實踐依據。

信訪制度；現實矛盾；功能定位

一、信訪制度存在的現實矛盾

作為具有中國特色的一項制度，信訪制度在保護公民權利、監督公共權力、推動國家決策、暢通民意表達、維護弱者權益等方面發揮了不可忽視的作用。然而，由于法治不完善、社會處于轉型期、體制層面存在弊端以及信訪制度本身的缺陷等諸多方面的因素，致使現行的信訪制度存在很多的現實矛盾。主要表現在以下四個方面。

1．信訪洪峰居高不下，大多數上訪涌向中央。信訪職能定位過于寬泛是現行信訪制度存在的主要缺陷之一。從權利保護的角度看，信訪部門的職能涵蓋了對憲法第四十一條所宣示的公民批評、建議、申訴、控告、檢舉等五項權利的保護義務。從受案范圍的角度看，信訪部門受理有關企業改制、“三農”問題、城鎮拆遷、干部違紀、司法不公、環境保護等存在于當前我國社會生活中的方方面面的爭議。國家對信訪制度的這種功能預期，帶來的一個突出問題就是信訪洪峰的居高不下。據國家信訪局的統計資料，自1993年以來，全國縣級以上黨政機關信訪部門受理的信訪總量呈持續上升的態勢，1994—2004年全國縣級以上黨政機關受理的信訪量持續上升，從1994年400余萬件 (人)次增加到2004年約1400萬件 (人)次，其中2000年首次突破1000萬件(人)次，達到1024萬件(人)次。十年間年均增長速度達到13%［1］。除了信訪洪峰的居高不下，大多數信訪人都愿意到中央或者省級的黨政機關上訪是信訪活動的另一個顯著特點。據有關資料統計，2003年中央黨政機關信訪部門的信訪量較上年上升約46%，省級及以下黨政機關信訪部門的信訪量增幅較小，有的還是負增長，大多數訴求都涌到中央［2］。

2．信訪活動逐漸呈現組織性、規模性的特點。在利益主體或集團的利益通過制度性表達不見效或者在某些特殊因素的作用下，就會進行強制性利益表達，從而對執政黨、政府施加壓力。信訪活動中，一些人為同一訴求跨地區、跨部門串聯和網上串聯赴省進京上訪。極少數信訪人不按法定程序、不到法定機關反映問題，而是頻繁到北京或者省會城市的敏感地區和重要場所聚集甚至滋事。有的人采取一些極端方式，制造擴大社會影響，并為更多的信訪人所效仿，帶來社會負面效應，影響社會穩定。地方各級黨政和執法部門，在處理社會矛盾和群眾問題時，往往濫用警力和社會強制力，或者對信訪群眾進行打擊甚至迫害，激化了原有的矛盾［3］。

3．信訪法治化程度低，并消解國家司法權威。與行政訴訟救濟相比，信訪救濟最大的弊端也正在于它的非程序性和不確定上。信訪救濟除憲法外沒有具體的法律依據，《信訪條例》中也缺乏一套清晰的、普遍適用的運作規則［4］。現行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復均具有隨意性。由于對各級各部門的職責沒有一個嚴格的標準，各部門均可以以各種理由相互推諉。而處理問題又要看領導臉色行事，靠上級批示。為了強化各級領導的責任，各地還建立了“各級信訪工作領導責任制和責任追究制”［5］。近些年，我國每年僅有8萬多件行政復議案件，行政訴訟案件只有9萬多件，而信訪案件卻是人民法院受理行政訴訟和行政復議機關受理的行政復議案件總和的70多倍，是人民法院受理民事、刑事和行政訴訟案件總和的1.5倍［6］。這種情況必然會在一定程度上消解國家司法機關的權威。

4．信訪機構疊床架屋，卻不能妥善解決信訪訴求。我國現存的信訪體制的基本架構是：從中央到地方的縣區一級甚至到鄉鎮一級，各級黨委、人大、政府、法院、檢察院以及政府的各個職能部門都設有信訪辦公室。現實生活中發生的有關矛盾，主要是群眾與鄉級政府、縣區級政府及其職能部門、基層法院、基層檢察院等之間的爭議，可以選擇到以上各級黨委、人大、政府、法院、檢察院等部門進行信訪。眾多的信訪機構，致使信訪人“有病亂投醫”，跑到各個信訪部門進行信訪，以求得對自身權益的救濟。如此多的信訪機構，看似應當可以為信訪人提供比較有效的救濟，然而，由于信訪部門在各個機關中幾乎僅僅扮演“信息接收器”的角色，所以，在實際的運作中，雖然信訪部門受理了大量的信訪請求，但是，其卻無力解決這些問題。據調查顯示，實際通過上訪解決的問題只占信訪總數的千分之二［7］。

二、信訪制度問題的主要成因

1.體制方面的弊端。筆者認為，我國現行體制方面的弊端是造成信訪洪峰居高不下，大多數信訪涌向中央的根本原因。

首先，從選舉制度上看。我國的選舉法規定，各級政府首長由對應各級人大選出，而縣鄉級人大代表由公民直接選出，地級市及以上的人大代表由下一級人代會選出。這種多層級委托與轉換的代議制民主，造成人大代表事實上很難再代表人民的利益，而是僅僅代表自身的利益，在2009年廣州番禹“垃圾場事件”中出現的選民不認可“被代表”的情況，正是現行選擇制度弊端的一個鮮活案例。同時，這種多層級委托與轉換的代議制民主也為代表權與行政權交易提供了空間，也給行政權力的異化和濫用提供了肥沃的土壤。而各級人大代表名額的“指令性”分配和政府首長的上級推薦以及等額選舉，則進一步增加了民眾對政府首長實施有效監督的難度，使得行政權的桀驁不馴和侵犯公民權利案件的反復上演。

其次，從司法獨立上看。雖然《憲法》明文規定人民法院獨立行使審判權，但是由于各級法院在人事和財政上都受制于各級政府，特別是在各級黨的常委會中，政府的發言權遠遠強于法院，所以，同層級的法院很難實施對同層級政府的有效監督。同級法院不行，上級法院又如何呢？實踐中，下一級政府制約上一級法院的事情也時有發生，下一級政府可以通過控制本區域的上一級人大代表來制約上一級法院院長的“烏紗帽”。所以，在現行的政治體制下實現依法行政和司法在行政糾紛的公正只能是一種奢望。在筆者對重慶48個區縣級領導的問卷調查中，在對“如果區縣政府與群眾發生糾紛，群眾采取何種救濟途徑，您認為政府最能接受？”的回答中，選擇行政訴訟的有32人，占被調查總數67%，選擇行政復議的有6人，占13%，選擇信訪的有8人，占17%。從表面上看，區縣領導很有法律意識，又非常尊重司法權。然而，這種表象的實質是司法解決對其形成的壓力最為有限，對其制約也更為有限。這也決定了公民遭受行政侵權以后，司法對其提供救濟的有限性。

2.行政、司法機關的因素。行政權的桀驁不馴造成了彼伏此起的行政侵權事件的出現，并最終導致了風起云涌的信訪洪峰。行政機關與信訪群眾之間所發生信訪爭議，可以歸結為兩類。第一類是違法行政行為所引發。主要表現在行政機關為了實施國家法律法規、完成上級所布置的某種任務，有時是甚至為了本地方、本部門的私利而采取違法手段，侵害了公民的合法權益，或者給國家利益、社會利益造成了損害，引發了公民的信訪行為。第二類是合法但有瑕疵的行政行為所引發。具體來講就是：行政機關工作人員法律意識淡薄、工作方式粗暴，在執行公務的過程中，不履行應有的程序，缺乏對相對人的告知、解釋和溝通，使得相對人不能認可其行為的合法性，因此發生口角爭議甚至身體的“擦槍走火”，最終引發本來不應當發生的信訪爭議。

就法院來說，其與信訪群眾之間發生爭議，原因除了法院缺乏獨立性，不得不受制于地方黨委和政府，不能依法公正行使審判權以外，還有法官的個人修養、素質不高，其容易在訴訟中收受賄賂、濫用職權、以權謀私，更有甚者主動與政府或者某些社會中的強勢力量勾結，共同侵犯弱者的合法權益。司法及其工作人員的違法和濫權對信訪洪峰的出現也起到了推波助瀾的作用。

3.訴訟和復議制度的缺陷。我國現行的行政訴訟救濟的受案范圍太窄。從所受理行政行為的性質來看，行政訴訟僅受理違法性的行政行為，而不制約合法但不合理的行政行為。從所保護公民的權利的種類看，根據我國行政訴訟法第十一條第1款第8項的規定，權益保護的范圍僅限于行政相對人的人身權和財產權。人身權和財產權是對私法權利所作的基本分類，但在公法上，公民的合法權益并非人身權和財產權所能涵蓋，諸如政治權利、勞動權、受教育權等對公民同樣重要［8］。此外，我國訴訟的執行是訴訟制度面臨的一個重要困境，這主要是源于我國的執行制度缺乏足夠的國家強制力保障。以行政訴訟的執行為例，雖然行政訴訟判決行政機關敗訴，但是行政機關拒絕執行，法院是無能為力的。

與行政訴訟制度相比，行政復議制度的受案范圍要寬廣一些，然而，與廣大行政相對人權利救濟的需要而言，仍然顯得有些狹窄。再就是大部分行政復議實行一級復議制度，即復議機關所作出的復議決定，是行政程序上的終局決定，行政相對人如果不服，只能向（當地）法院提起訴訟。即使在少數由法律規定的例外情況下，行政相對人最多只能依次進行兩級復議，既不可能進行越級復議，也不可能將復議的級別延伸到兩級之外。行政復議大部分案件發生在縣鄉兩級。在一個非正式關系網有重要影響的中國社會，這種復議制度意味著其對行政相對人救濟的有限性。

4.信訪自身的特點。首先，正是由于信訪受案范圍的廣泛性，決定了數以萬計的信訪訴求源源不斷地涌到信訪機關，面對數量巨大的信訪案件，信訪機關只能選擇性地解決緊急性、重大性的案件，如何判斷緊急性和重大性，實踐中形成了對群體性、影響大的案件優先處理的慣例。官方的這種做法也就刺激了更多的信訪人有組織、集體性信訪的頻繁發生。

其次，信訪機構眾多，分布于黨委、人大、政府及其各個職能部門、法院、檢察院等各個系統，其所受理事項的范圍又非常廣泛，決定了很難制定統一的信訪法加以規范。當前我國的民主和法治建設還處在發展之中，必然會存在一些不完善的地方，也是造成信訪缺乏法治化的原因。法治化應當是個整體，如果行政、司法機關的行為缺乏嚴密的權力制約和有效的法治控制，不能實現法治化，而僅僅祈求在信訪領域的法治化，也是不太現實的。況且，法治化也并不是簡單地制定一部信訪法就能解決問題的，它需要一個有效的權力運作和控制機制。

再次，信訪領域所涉及的一些重大爭議，譬如，農地征收、環境保護、社會保障等都是事關地方政府經濟利益的大問題，省級以下各級地方黨政機關很多時候都是爭議的一方當事人，所以，在缺乏黨政機關的支持下，地方信訪機關是很難公平解決這些信訪爭議的。如此，信訪群眾就只能選擇到省城或者北京上訪，然而數以萬計的信訪涌到中央，中央也沒有力量解決如此大量的信訪訴求，只能選擇其中部分重大的事項加以解決，這就是為什么信訪機構疊床架屋，卻不能妥善解決大多數信訪訴求的原因。

三、信訪制度的功能定位

關于信訪制度的功能，比較通行的說法認為主要包括五個方面：群眾利益表達的渠道、對公共權力的控制方式、黨和政府密切聯系人民群眾的一種形式、深化政權合法性的手段，構建和諧社會的工具［9］。然而，上述五項功能中至少有三項信訪無法承擔：第一，信訪不可能實現對公共權力的控制，有可能發揮一點監督作用；第二，信訪并不能深化政權的合法性，相反還有可能弱化政權的合法性；第三，信訪很難有效充當黨和政府密切聯系人民群眾的一種形式，對信訪制度此種功能預設過于理想化，這一點從信訪實踐可以看出，假如此種功能可以實現，信訪就不會存在上文中提到的諸多問題了。在對信訪的功能定位上，可以借鑒相對合理主義的相關理論。季衛東先生曾稱：“歷史的經驗已經反復地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實施，而行之有效的制度卻未必是事先設計好的。”這意味著歷史只為那些具備運行條件的車輛發放通行證。所謂“相對合理主義”，是指在一個不盡如人意的法治環境中，在多方面條件的制約下，我們無論是制度改革還是程序操作，都只能追求一種相對合理，不能企求盡善盡美。具體而言，包含三個方面的內容：其一，改革節奏上，主張“漸進論”。漸進意味著逐步的改善。其二，與漸進性相適應，在改革標準上，主張所謂“較好論”。由于漸進性的限制，對制度的改革和操作的改善，只能要求相對合理，不能企求盡善盡美。其三，實際的策略，則為“從技術到制度”。即從逐步的技術性改良走向制度的變革［10］。所以，筆者在社會調查和翻閱相關資料的基礎上，對信訪的功能定位做了如下思考。

1.彌補訴訟、復議制度不足以保護公民權利。如上文所述，我國現行的訴訟和復議制度存在很多缺陷，主要表現是：行政訴訟和行政復議受案范圍狹窄；審判的層級太低，很多案件到中級法院就兩審終結，緣于中國的熟人社會特點，當事人對審判的公正性缺乏認同感；司法獨立程度低，受到地方黨委政府的干涉多；法官素質不高，容易違法濫權，而對司法濫權的救濟渠道主要在法院系統內部，公正性差；行政復議層級低，缺乏公正性。正是由于訴訟和復議中存在的上述諸多問題，信訪才獲得了其存在的重要合法性依據。在實踐中，信訪也的確起到了彌補訴訟、復議制度不足以保護公民權利的作用。以福建黃維忠案為例，大家可以清晰認識到信訪的這種功能。黃維忠是福建省莆田市城廂區龍橋街道辦事處延壽村人，2003年5月，其耕地被城廂區征收，但是，城廂區違法降低了對農民的征地補償標準，于是黃維忠等人依照行政復議法和行政訴訟法分別向福建省政府、福州市中級人民法院、福建省高級人民法院、最高人民法院提起行政復議和行政訴訟，所得到的答復都是“不予受理”。2005年全國人大辦公廳信訪辦接待了黃維忠等人，并要求福建省人大常委會辦公廳“接談處理”［11］。此外，在筆者對重慶48名區縣級領導的問卷調查中，有29人認為信訪制度的首要功能就是保護公民權益。

2.監督公共權力以推動國家重大決策。此項功能是信訪已經發揮并正在發揮效用的功能之一，是經實踐檢驗證明信訪最重要的功能之一，而且這項功能是訴訟和復議制度所不具有的，信訪制度此項功能的有效實現，是信訪制度存在的重要緣由之一，也是筆者把其作為信訪制度功能定位之一的原因。通過梳理一些事實，可以更深刻地理解信訪制度的此種功能。2004年以前，有關農業稅費征收問題是所有信訪訴求中的“老大”，隨著信訪洪峰不斷涌向北京，黨和國家意識到農業稅費征收中存在的嚴重問題，并在國家財力逐漸增長的情況下，于2004年宣布五年內取消農業稅。國家這項重大決策的產生，信訪制度發揮了不可忽視的作用。農業稅問題解決以后，農民土地權益糾紛已經成為農民群體性上訪的第一位原因，并成為目前農民維權抗爭活動的焦點，也是當前影響農村社會穩定和發展的首要問題［12］。黨的十七屆三中全會有關農村土地問題政策的新變化，雖然與當前的國際經濟形勢有關，但是不可否認的是農地征收信訪問題多發也是促使其政策變化非常重要的原因之一。此外，在司法領域，執行難是遭到眾怒的問題之一，也是司法領域引發信訪訴求的重要原因之一，眾多的此類信訪促使了國家加快推進執行制度改革。

3.發揮調解協商功能以促進和諧社會建設。與行政訴訟和行政復議相比，信訪的優勢之一就是調解，因為行政訴訟法和行政復議法明文規定不適用調解。美國學者郭丹青認為調解在西方社會中一般是作為與仲裁及審判相對的一種糾紛解決類型，它要包括與爭議雙方沒有特殊關系、努力促使雙方自愿達成協議的第三方，爭議的任何一方并不必接受調解者的建議。但在中國社會，調解有其非常特殊的性質：糾紛解決者具有權威并不是因為其作為糾紛解決者的專門作用，而是因為其與糾紛雙方有某些特殊的關系。而且，雙方的利益直接對糾紛解決者的利益產生影響。由此，糾紛解決者會更關注于使涉及糾紛三方——糾紛雙方和解決者的集體福利的最大化，而不是通過適用與所涉事件有關的規則以決定誰會“取勝”。郭丹青就此把西方社會的糾紛解決模式稱為“外部解紛方式”，把中國社會這種糾紛解決模式稱為“內部解紛方式”［13］。信訪制度恰恰能夠如郭丹青所說，充分發揮具有中國特色的調解制度的特點，更能夠有效地解決中國社會生活中的現實糾紛。當前我國社會中存在的大量訴訟和復議管轄范圍之外的糾紛，很多矛盾不是很難解決，也為信訪發揮調解協商的功能提供了契機。正如前國家信訪局局長周占順在關于群眾上訪問題時談到的“四個80%”：在群眾信訪特別是群眾集體信訪反映的問題中，80%以上的反映是改革和發展過程中的問題；80%以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決；80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；80%以上是基層應該解決也可以解決的問題［14］。筆者對重慶48名區縣級領導的問卷調查也表明58%的區縣領導認為正是由于基層政府、干部與群眾直接缺乏溝通才造成了信訪訴求的多發，這也為信訪制度發揮調解協商以促進和諧社會建設的功能提供了實踐基礎。

4.暢通民意表達以維護弱勢群體權益。

在當代中國，踏上上訪特別是群體上訪之路的群眾，絕大多數是弱勢群體，也正由于其弱勢群體地位，決定了其所能利用社會資源的有限性，于是便給公共權力侵犯其權利創造了條件。作為弱勢群體的信訪群眾，之所以選擇到省城或者北京進行上訪，是因為長期的實踐證明，省級以下的黨政、司法等機關幾乎不可能為其提供公平的救濟。暢通民意表達以維護弱勢群體權益對黨和國家來講，是一件非常重要的事情，它關乎經濟發展、社會穩定甚至是國家的長治久安。2008年6月28日的貴州“甕安事件”，我們可以得到一個基本的判斷，“甕安——黔南——貴陽”已經形

成事實性的信訪之路堵塞，希望各地的黨和政府能夠認識到暢通信訪民意表達之路以維護弱勢群體權益的重要性。古人云：“防民之口，甚于防川。”假如在近些年，貴州的黨委和政府部門沒有形成事實性的信訪之路堵塞，會發生如此嚴重的事件嗎？甕安的黨委和政府部門把信訪之路堵塞，就等于鼓勵廣大信訪群眾采取非制度化的暴力方式來表達訴求。透過對甕安事件的分析，信訪制度在暢通民意表達以維護弱勢群體權益方面的重要性，更容易為大家所感知。

［1］胡聯合，胡鞍鋼，王磊.關于我國社會不穩定因素變化態勢的實證分析［J］.探索，2007，（6）.

［2］易虹.憲政體制下我國信訪制度功能的重構［J］.求索，2007，（4）.

［3］［10］陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善［J］.中國行政管理，2006，（6）.

［4］［9］應星.作為特殊救濟的信訪救濟［J］.法學研究，2004，（3）.

［5］高武平.信訪制度存廢辨——兼談中國信訪制度的變革之道［EB/OL］.http://www.haosc.cn/lunwen/ShowArticle.asp?ArticleID=39579&Page=6，2008-11-2.

［6］王寶明.依法化解社會矛盾的政策建議［J］.中國行政管理，2007，（2）.

［7］于建嶸.中國信訪制度批判［N］.中國青年報，2004-12-08.

［8］袁署宏，李洪雷.我國行政訴訟制度的完善［A］.行政法論叢（第5卷）［C］.北京:法律出版社，2002.341.

［11］喻中.權力制約的中國語境［M］.濟南:山東人民出版社，2007.105-107.

［12］于建嶸．土地問題已成為農民維權抗爭的焦點［J］．調研世界，2005，（3）.

［13］郭丹青.中國的糾紛解決［A］.調解、法制與現代性［C］.北京:中國法制出版社，2001.378.

［14］王永前.國家信訪局局長周占順：調查顯示80%上訪有理［J］.半月談，2003，（11）.

D632.8

A

1009-6566（2012）02-0044-05

［基金課題］2011年度重慶市社會科學規劃后期資助項目（批準號:2011HQZZW02）的階段性成果。

2012-01-30

張紅霞（1978—），女，山東莘縣人，西華師范大學馬克思主義學院研究生，研究方向為馬克思主義理論與思想政治教育。