美國公眾參與文化遺產保護的經驗與啟示

張國超

（武漢工業學院 藝術與傳媒學院，湖北 武漢430023）

美國公眾參與文化遺產保護的經驗與啟示

張國超

（武漢工業學院 藝術與傳媒學院，湖北 武漢430023）

美國公眾參與文化遺產保護的經驗主要集中在民間組織引領方向、完善的法律保障、政府信息公開、稅費政策激勵、參與活動靈活多樣等幾個方面。我國公眾參與文化遺產保護的問題主要集中在參與動力和技能不足、法律制度供給不足、參與成本高、渠道不暢等方面。借鑒美國的經驗，我們可以從提高參與內驅力、加大法律制度供給、降低參與成本、拓展參與渠道等方面構建對策。

美國；公眾參與；文化遺產保護；民間組織

文化遺產是世界各民族人民在其歷史發展中創造的結果，是各民族智慧的結晶，蘊含著各民族特有的精神價值、思維方式、想象力，是世界各族民眾共同的文化財富。世界各族民眾既是文化遺產的創造者和傳承者，也是文化遺產的主人。公眾參與文化遺產保護的程度，從根本上決定著各國文化遺產的命運。美國社會良好的公眾參與傳統，輔之政府在法律法規和政策方面的推動，使美國文化遺產保護的經驗在世界范圍內具有標桿效應。因此，研究美國公眾參與文化遺產保護的經驗，對我國文化遺產事業管理具有十分重要的理論和現實意義。

一、美國公眾參與文化遺產保護的歷程

在美國，對文化遺產的保護是由民間個人發起的。1853年，北卡羅來納州的安妮·坎寧安拯救喬治·華盛頓的舊居被認為是美國最早的民間遺產保護嘗試。此后，女性在參與文化遺產保護中發揮了中流砥柱的作用?！癗ewport歷史保護協會”的凱瑟琳·華倫、“弗吉尼亞古跡保護協會”的瑪麗·斯各特、密西西比州“Prlgrimage花園俱樂部”的凱瑟琳·米勒、“圣安東尼奧保護委員會”的艾米利·愛德華斯等，在文化遺產保護中都作出了杰出的貢獻。1923年，為保護已故總統托馬斯· 杰斐遜的故居，一群市民成立“托馬斯·杰弗斐遜紀念基金會”，開始對故居的結構、室內和花園進行了全面的維修。1926年，在洛克菲洛家族的資助下，弗吉尼亞州威廉斯堡Bruton教區長W. 歌德溫對18世紀所有的城市住宅、公共建筑、街道和景觀整體予以保護，使威廉斯堡成為美國最早的帶有試驗性質的整體保護社區。民眾自發性的遺產保護行為，促成了美國國會于 1949年立法創建全國性的非政府保護組織——美國歷史保護國民信托，成為聯系民間保護團體和個人的樞紐[1]。1966年，美國頒布《國家歷史文化保護法》，標志著美國文化遺產保護行動進入了新時期。自此，美國政府在介入文化遺產保護的同時，開始有意識地依賴民間力量。20世紀70年代至80年代初，與《國家歷史文化保護法》相關聯和配套的一系列法律法規相繼出臺，從而奠定了美國文化遺產保護的法理基礎。這些保護政策的實施極大地激發了民眾的保護熱情，使美國公眾參與文化遺產保護的熱情達到了高潮[2]。

二、美國公眾參與文化遺產保護的基本經驗

美國公眾參與文化遺產保護的經驗非常豐富，本文僅從民間組織引領方向、制定完善的法律、政府信息公開、稅費政策激勵和靈活多樣的參與活動等五個基本的方面進行介紹。

(一) 民間組織引領方向

從上述保護歷程看，美國文化遺產保護運動具有“自下而上”的特點，民間組織往往引導著文化遺產保護的方向，很多重要的文化遺產保護法律、法規大多是在民間社團組織的推動下出臺的。如美國《國家公園系統組織法》是在約翰·繆爾及其所屬協會的共同推動下通過的，《歷史遺址與古跡法》是在市民組織“美國歷史調查會”以及“平民保護團”的推動下通過的[3]。在美國，民間保護組織可以分為三類，即保護聯盟、歷史保護社團和社區組織。其中，保護聯盟的保護活動主要是提供資金幫助和義務咨詢服務；歷史保護社團通常通過周轉基金的方式租賃或購買瀕危的文化遺產，然后進行修繕，尋求其新的用途；社區組織的工作是制定保護區保護條例并監督其執行，有些社區組織還按照不同的專業領域細分為不同的委員會，各司其職，監督和執行保護區保護工作[2]，在歷史文化地區的保護過程中發揮了極其重要的作用?？梢姡耖g組織把個人參與遺產保護的訴求匯集在一起，為公眾參與提供了具體的渠道，并在推動美國遺產管理的實踐中發揮了巨大的作用。

(二) 完善的法律保障

從20世紀30年代開始，美國文化遺產保護運動進入活躍期。各級政府開始參與保護，相關的法律開始逐步建全。1966年美國聯邦政府頒布了《國家歷史文化保護法》，確立了由聯邦政府、州政府和民間保護團體共同對文化遺產進行保護和管理的原則，改變了過去由聯邦政府獨力承擔的格局，將遺產保護和管理法定為由社會各部門共同參與的義務和職責，這為民間保護組織參與文化遺產保護與管理提供了法律保障。之后，與之相關聯和配套的一系列法律法規相繼出臺[2]。此外，美國的遺產官方管理機構國家公園管理局明確規定：任何保護計劃必須建立在公眾參與的基礎上，所有的決策過程應當設置一個公開的論壇（會議）；遺產保護事務的決策在正式出臺之前，需要經過至少4個環節以上的公共參與流程[4]?？傊绹贫ǖ挠嘘P公眾參與文化遺產保護的法律法規健全，法律文件內容的可操作性與適應性很強。法律文件在明確保護對象和范圍的基礎上，對保護與管理的程序、國家和地方及社會力量的各自職責與相互關系做出了明確的規定，這為社會力量參與文化遺產保護留下了接口，使公眾在遺產保護中具有決定性的話語權。除此之外，美國國家公園管理局下設執法處，專門負責上述法律的執行。

(三) 政府信息公開

信息公開是指政府通過法定形式和程序，主動向社會公眾公開或依申請向特定公民和組織公開所掌握與擁有的信息（除涉密免于公開外）。個人權利的保障需要、新聞輿論的監督責任、政治權力的制衡機制形成了一股合力共同促成了美國信息公開制度典范國家的地位[5]。自1966年《信息自由法》通過以來，美國政府制定了各種促進和保障政府信息有效利用的政策法規。美國國家公園管理局是國家遺產管理機構，也是遺產信息公開的政府主管機構，它對自身的定位不是“業主”而是“管家”，遺產信息的傳播和服務是其重要的職責。例如，國家公園管理局管轄的每一個公園都實施三級規劃決策體系，規劃執行前，通常舉行多次公開會議，并開通網站，鼓勵社會公眾積極參與規劃[1]。通過這種形式，國家公園管理局把其管理的文化遺產信息及時地傳播到公眾層面。

(四) 稅費政策激勵

出臺稅制激勵政策，充分調動公眾參與文化遺產保護的積極性，這是美國政府的慣常做法。1966年，美國政府出臺的政策規定，擁有歷史性意義房屋的美國居民，如果按照保護規范修繕房屋，適用修繕費減免20%聯邦稅的優惠。這項政策實行至今已吸引民眾投入 250億美元對歷史性房屋進行保護性修繕[6]。1976年美國聯邦政府制訂“歷史復原抵扣稅政策”，由國家公園管理局、國內稅務局和各州歷史保護官員合作管理，規定歷史建筑更新的投資額可以按照一定比例以所得稅抵扣的方式逐年返還，以此來鼓勵民間資本投資于遺產保護領域。1981年，美國聯邦政府頒布《經濟恢復稅收法案》，對私人或開發商用于保護與更新項目的投資，實施三個等級的所得稅抵扣：30年以上的非居住物業可以獲得15%的抵扣，40年以上的非居住物業可獲得20%的抵扣，而 50年以上的各種歷史建筑都可以獲得 25%的抵扣。《經濟恢復稅收法案》被認為是美國歷年針對遺產保護最具強效的一次稅改調整[1]。聯邦政府制訂遺產保護和舊城更新的稅惠措施后，許多州政府也紛紛出臺了各自的稅費政策。根據國家公園管理局統計，自歷史復原抵扣稅政策執行以來，全國共有32.5萬套住宅獲得保護性修復，其中58%是老房子，其余42%則是對廢棄歷史建筑的再利用[4]?？梢?，美國在遺產保護領域中的稅費配套政策對遺產保護資金的來源、額度或數量及經營內容有詳盡、嚴格的規定，能夠有效激勵社會投資遺產保護，促進遺產經營的發展。

(五) 參與活動靈活多樣

美國公眾主要通過兩種渠道參與遺產保護：一是個體的公眾參與，二是以民間組織為載體的參與。民間組織以其特有的公信力和親和力，成為公眾參與文化遺產保護的組織形式。這些民間組織開展了靈活多樣的保護活動，除上文提到的促進遺產立法外，還有保護歷史建筑、推廣遺產教育和投入遺產保護資金等幾個方面。

公益性信托組織是美國遺產保護領域中最為重要的一支力量。信托組織介入遺產保護領域的方式主要是：通過購入或捐贈獲得歷史建筑所有權，然后實施專業保護和托管。托付人可根據情況，保留使用權或收益權。目前，美國國民信托有會員27萬，這些會員積極主動地參與各種遺產保護活動，且滲透到美國的社區和家庭中，影響和帶動了周邊的人加強遺產保護意識，投入遺產保護領域，形成民間積極參與遺產保護的良好局面[1]。

推廣普及遺產知識，是美國多數民間保護組織的重要職責。這些組織經常舉行各種群眾活動，如出版各種刊物和普及讀物，在校園開辟遺產園地、課程以及組織戶外活動等。例如，在美國“Getty遺產保護研究所”的網站上有針對各種年齡層次的人群而設置的遺產保護教育內容，并且還設計了針對兒童的游戲板塊，增加學習的趣味性[7]。還有一些民間組織通過提供針對專業工程保護人員、業主乃至小型社團的教育培訓和學術交流，以提升技術人員和從事古跡維修的工匠、房地產行業人士的技能[1]。

作為聯邦制國家，美國政府對文化遺產保護資金投入相對較少，且主要用于政府擁有的遺產保護項目中，其更多的保護資金投入來源于政府稅收優惠政策的激勵與吸引。此外美國“弱政府，強社會”的歷史傳統，導致美國人慈善意識很強，民間捐助也因此成為遺產保護資金的重要來源[2]。如美國國民信托自上世紀70年代末推廣“主街計劃”，至2005年全國已有40多個州、1200多個計劃得到實施。統計表明，政府在該計劃中每投入1美元就能帶動近40美元的社會投入，累計共實現170億美元的總投入，增加23萬個就業機會，9.4萬個老建筑得到保護性更新[1]。

三、美國文化遺產保護經驗對我國遺產管理的啟示

(一) 現階段我國公眾參與文化遺產保護存在的問題

目前，我國公眾參與文化遺產保護還處于起步階段，現實中還存在一些不可回避的問題。主要表現在：

第一，公眾參與遺產保護的動力和技能不足。在現階段，我國公眾參與遺產保護明顯是“依賴政府型”，即被動地參與各級政府部門和團體組織的保護活動，參與形式單一，作用有限，只要遺產破壞事件沒有明顯影響其生活、生產活動，公眾很少愿意主動關注遺產保護。即使公眾愿意主動參與遺產保護，還存在技能不足的問題。文化遺產保護是一門綜合多學科、專業性較強的工作，公眾要想要真正參與其中，必須具有一定的專業知識和文化素養。如對相關歷史知識、遺產環境的了解，對遺產整治方式的認識以及對相關規劃知識的掌握等。而目前，我國對于遺產保護以及規劃知識的培訓還遠遠不夠，這也是我國公眾參與遺產保護的障礙之一[4]。

第二，公眾參與遺產保護的法律制度供給不足。法律是我國公眾參與遺產保護最權威的保障，我國《文物保護法》僅規定了公眾收藏文物的權利，其他相關制度對公眾參與在遺產保護中的作用雖也有所涉及，但對公眾參與的主體、領域、方式、時間、程度等還缺乏具體、明確的表述，使得我國現階段有關公眾參與文化遺產保護的法律、法規盡管在形式上滿足了公眾參與的需要，但由于缺乏可操作性，使得一些熱心公眾的參與行為達不到預期的效果，打擊了其進一步參與的積極性，也不可能對周圍其他公眾形成有效的帶動。

第三，我國公眾參與遺產保護的成本較高。知情權是公眾參與遺產保護的前提條件。然而，由于法律、法規在這方面的缺失，政府部門無法確定遺產信息公布的具體內容。這樣，政府遺產信息公開的程度較低，公眾對文化遺產信息的知情權就得不到充分的保障。社會公眾要想獲得有關文化遺產管理的相關信息，就必須付出大量的時間和經濟成本進行實地考察，這就無法真正調動公眾參與遺產保護的積極性。

第四，公眾參與遺產保護的渠道不暢。公眾具有文化遺產保護意識，只能說公眾參與文化遺產保護具備了某種可能性。但如果缺乏相應的參與渠道，這種參與意識就很難外化為具體的遺產保護行為。目前，我國公眾參與文化遺產保護的渠道少且不暢，一些公眾有心參與，卻因沒有相應的參與渠道而不得不放棄?，F有的參與大多屬于“遺產破壞事發后舉報”式的參與模式，即遺產破壞事件已經發生，雖然上報給遺產執法管理部門，但遺產破壞已經既成事實。相比發達國家而言，我國民間組織發育機制不完善，通過民間組織參與遺產保護的機會也非常有限。

(二) 促進我國公眾參與文化遺產保護的對策

美國公眾參與文化遺產保護的經驗啟示我們，解決我國公眾實踐參與遺產保護的問題，需要構建相關的對策。具體來講，包括如下幾個方面：

第一，提高公眾參與遺產保護的內驅力和技能。對此，我們可以借鑒美國推廣普及遺產知識的經驗，開展多種形式的文化遺產社會教育。例如，通過博物館教育、公眾考古、遺產旅游等方式，改變人們的價值觀和思維方式，提高公眾的遺產保護意識和技能。但公眾遺產保護意識和技能的提高，只是增加了公眾對遺產保護的關注，要將這種潛在的狀態轉化為現實的遺產保護行為，最有效的辦法是為公眾提供現實的激勵。我國可借鑒美國的歷史保護所得稅抵扣的政策，制訂科學合理的抵扣和退稅標準，從而激勵公眾積極參與遺產保護。

第二，加大公眾參與遺產保護的法律制度供給。新制度經濟學認為，法律制度的制定，可以為現實的經濟系統提供正式和非正式的規則約束，保證經濟主體之間的分工協作和正當競爭，激勵各經濟主體的積極性，減少經濟運行中的摩擦行為[8]12。據此，我國政府應該加大公眾參與遺產保護的法律制度供給力度，有效規范公眾參與遺產活動的行為。我們可以借鑒美國在制定遺產法律方面的經驗，通過完善現有文物立法，明確公眾參與遺產保護的途徑和具體形式，解決公眾參與遺產保護法律的可操作性問題。同時，要建立文物專業執法隊伍，加大打擊文物違法和犯罪行為的力度，確保公眾的參與行為依法受到保護。

第三，降低公眾參與遺產保護的成本。提高遺產信息的公開程度，可以有效地降低公眾參與遺產保護的成本。為此，借鑒美國NPS及時公開遺產管理信息的做法，我國政府遺產管理機構應當做到兩點：進一步拓展遺產信息公開的廣度和深度，及時將遺產的“建設性破壞”、“過度商業化”、“擅自改變遺產管理體制”等信息通過媒體公布于眾，接受社會公眾的監督；重視公眾對文物違法案件的舉報，并及時將處理結果反饋給舉報者。

第四，拓展我國公眾參與遺產保護的渠道。目前，我國公眾參與遺產保護主要有三個渠道：一是官方組織的遺產保護活動；二是民間社團組織的保護活動；三是公眾個人的遺產保護行為。由于我國的文化遺產管理一直由政府主導，文化遺產領域的民間組織發育機制還不完善，國情的不同使我們不能簡單模仿美國由民間組織引領、“自下而上”的公眾參與經驗，而要結合中國的實際情況構建“政府主導，社會參與”的體制，并從法律、制度、參與程序等方面進行具體的管理。鑒于目前我國的民間組織發育與美國存在巨大差異，筆者建議我國政府重視社區組織在遺產保護和管理中的作用，從社區參與的角度來考慮構建相應的參與渠道，這是符合中國國情的一條現實的選擇。

[1] 沈海虹．“集體選擇”視野下的城市遺產保護研究[D]．上海：同濟大學，2006．

[2] 張如彬．美國的歷史文化遺產保護及其與其它發達國家的發展比較[J]．中國名城，2011(8)．

[3] 顧軍，苑利．美國文化及自然遺產保護的歷史與經驗[J]．西北民族研究，2005(3)．

[4] 劉婧．歷史文化遺產保護中的公眾參與[D]．重慶：重慶大學，2007．

[5] 楊建成．美國信息公開制度及其對中國的啟示[J]．國際關系學院學報，2011(4)．

[6] 賈俊艷．文化遺產保護立法之比較研究[D]．武漢：武漢大學，2005．

[7] 陳蔚．我國建筑遺產保護理論和方法研究[D]．重慶：重慶大學，2006．

[8] 胡樂明，劉剛．新制度經濟學[M]．北京：中國經濟出版社，2009．

The Enlightenments of the American Public Participation in Cultural Heritage Protection

ZHANG Guo-chao
(Wuhan Polytechnic University, Wuhan Hubei 430023, China)

The experience of American public participation in the cultural heritage protection is mainly concentrated in: civil organizations leading, a sound legal protection, opening government information, incentives in taxes policy and flexible participation activities. The problems of public Participation in cultural heritage protection are mainly concentrated in: involving in motivation and inadequate skills, lack of supply of the legal system, the high cost in participation and poor access. Learning from American experience, we build participation countermeasures from the internal driving force to increase participation,increasing the supply of legal system, reduce the participation cost, and expand the channels.

America; public participation; cultural heritage protection; civil organization

G112

A

1006?5261(2012)04?0128?04

2012-05-02

教育部人文社會科學研究青年基金項目（10YJCZH213）

張國超（1974―），男，河南西平人，講師，博士。

〔責任編輯 趙賀〕