近二十年來國內水利工程移民生計研究綜述

黃 婭

（ 貴州大學，貴州 貴陽 550025 ）

按移民行為和移民現象的性質分類，移民可以分為工程性移民、災害性移民、戰爭性移民、政治性移民和經濟性移民。水利工程移民是工程性移民中的一種類型。建國以來，我國興建了大量的水利工程，取得了巨大的經濟效益，有效地促進了工農業生產。在水利工程的興建過程中，水利工程移民生計及相伴隨的移民權益保障問題是水利工程建設移民安置的突出問題。水利工程移民生計和移民權益保障，既是水利事業的發展，但同時也關系到社會和人民生活的安定，隨著水利工程建設的大范圍開展，引起了研究者的廣泛關注和重視。

綜合起來，國內學界對水利工程移民生計的研究主要集中在生計方式研究、生計發展動力機制研究和移民權益保障研究三個方面。

一、生計方式研究

目前，關于水利移民生計方式的討論在三峽庫區移民工程研究中比較集中。研究者主要提出了推進庫區城鎮化，支持和幫助已經后靠安置的移民發展高效生態農業，特別是林果業等特色產業，大力發展庫區旅游產業等增強庫區自造血功能的對策措施[1]。其余零星研究可見于丹江口庫區、清江庫區等。隨著研究的深入，社會學也介入了移民生計的研究之中，主要集中在對移民文化適應的研究[2]、移民社會保障制度和征地補償安置工作的外部監測評估制度研究[3]等方面。

二、生計發展的動力機制研究

在國內，對水利移民生計發展動力機制的研究主要探討了生計發展的外部性，并認為解決移民生計發展的必然道路是走城鎮化。桑梅蘭認為，移民收入低的主要原因是城鎮化水平低，所以需要通過走特殊的城鎮化道路以實現人口的聚居[4]。邱景明認為，只有把發展小城鎮與移民結合起來，才能有效地實現移民地區的農業現代化[5]。劉學敏和陳靜認為，移民生計的發展需要加快龍頭企業的培養與市場的建設，增強小城鎮的經濟活力與吸納能力[6]。劉曉鷹和鄒國偉認為，發展移民生計需要重點發展二、三產業，特別是特色產業和旅游業[7]。尹秀娟和羅亞萍提出，西部地區可以通過遷入地城鎮化建設來實現移民與遷入地的可持續性發展[8]。拜琦瑞和馬文靜認為，城鎮化從某種意義上說具有一定的移民意義，是人們對環境和為實現經濟效益最大化而做出的選擇[9]。但是，也不是所有學者都認為城鎮化就是促進移民生計良性發展的唯一道路。王毅杰和李利浩認為，我國現行的移民生產安置模式，其執行過程忽視了移民生計模式的多樣性和復雜性，安置方式過于標準化、單一化。由于水利移民多數具有“非自愿”性質，尊重其固有生產生活方式的生計發展模式能促使他們較快地適應新的環境。因此，除了城鎮化發展以外，還要將耕地、山林、林下資源、工商業等生計來源聯在一起進行組合式發展[10]。

三、國內對水利工程移民權益保障的研究

水利工程移民的權益保障是移民生計發展的基礎。上世紀80年代以前，國外移民安置補償政策以單純補償為主。1980年2月，世界銀行制定的“世界銀行資助項目中處理非自愿移民的政策”是國際上移民安置補償政策從單純補償轉向鼓勵移民自主發展的標志。在國際移民機構政策轉型的指導下，我國的水利工程移民權益保障政策也同樣發生著轉型。目前，我國的工程移民權益保障更加傾向于強調水利工程建設的開展及其相伴隨的移民行動，這將不可避免地打破原住地人民的傳統生產體系和生活方式，因此移民政策不能單純地只是征地補償，而應通過制定開發計劃，重建移民生產基地，鼓勵移民在政策的引導下自主發展。目前國內對水利工程移民權益保障的研究主要包括以下幾個方面：

（一）移民社會保障模式研究

目前，國內對工程移民社會保障模式的研究集中在對移民社會保障思路的總體研究、對社會保障基金的分配研究、針對不同類別的移民社會保障模式研究等幾個方面。陳阿江等（2001）以T水電站S庫區移民為研究對象，提出社會保障基金應以持續、平穩運行為原則，按照“幫弱、養老、助學、促生產”的移民社會保障思路，提留40%的后期扶持基金作為社會保障基金，在社會保障資金既定的前提下多吸取農村社會保障已有的經驗[11]。陳紹軍（2002）提出移民社會保障系統由五個子系統組成：移民社會保險子系統、移民社會救助子系統、移民社會福利子系統、移民社會優撫子系統和移民其他社會保障子系統，五個系統并行不悖[12]。高忠文（2007）以“卡爾多——希克斯標準”理論和社會保障適度理論為指導，提出要建立三個層次、五大項目的水電工程農村移民基本社會保障模式，即針對特殊救助群體、一般保障群體和開發群體，為不同年齡段的移民安排不同的保障項目：最低生活保障、醫療救助、養老保險、合作醫療保險和職業技能培訓。該模式采取由業主、政府、移民個人多方籌資建立，移民安置地政府職能部門現收現付的管理方式[13]。

（二）移民權益保障相關機制研究

國內學者對移民權益保障相關機制進行了有益的探索。袁松齡和常獻立（2002）從規劃和監理的角度，以小浪底移民為研究對象，結合小浪底移民的成功經驗，提出搞好規劃設計是保護移民合法權益的基礎，引入社會監理監測機制是保護移民合法權益的手段，搞好公眾參與和移民申訴是保護移民合法權益的途徑，搞好生產開發是保護移民合法權益的根本等觀點[14]。鄧曦東和段躍芳（2008）從“利益相關者”理論視角，對中國非志愿移民補償制度的歷史與現狀進行分析，綜合移民利益、開發商利益和國家利益，提出了非志愿移民補償制度創新的路徑選擇，即要建立移民補償制度的利益相關者參與機制、創新移民無形損失補償的評估機制、建立和諧的利益補償機制、改革并完善農地流轉制度、建立移民發展基金和完善移民社會保障體系[15]。傅珩（2008）從健全社會體制的角度提出，在土地被征收的過程中移民權益經常流失，因此必須建立一套完整的失地農民權益保障機制，改變不合理的土地征用制度，創新和改革農村土地制度，建立、健全失地農民的社會保障制度，完善農民的就業保障機制和規范失地農民的管理體系[16]。崔廣平和周淑清（2009）從文化變遷的角度提出移民與遷建有成建制遷移、分割重組和分散安置三種方式，三者都會在不同程度上產生社會沖突，其中第二種方式對社會影響較大，其余兩種方式的影響相對較小。移民與遷建后新形成的社區整合應以文化整合為主，制度整合為輔，為了維護社會的穩定應盡量采用成建制的搬遷方式。[17]李勛華（2010）從法學的角度對水電工程移民權利進行了細分，認為移民的權利分為實體性權利和程序性權利，實體性權利包括移民的生存權、發展權和公平權等，程序性權利包括移民知情權、參與權、監督權等。水電工程移民權益保障是一個系統工程，需要建立以移民規劃管理機制為基礎，以移民長效補償安置機制為重要內容，以移民后期扶持機制為后續支撐，以移民參與機制和監測評估機制為保障的移民權益保障體系[18]。

（三）移民公平補償研究

國內學者對移民公平補償的研究相對較早，在上個世紀90年代開始就有不少學者進行了有益的探索，提出了大量具有創新性和前瞻性的代表性觀點。早期的研究多是對三峽工程建設移民問題的論證。傅秀堂（1995）以長江三峽移民為例，強調移民補償要控制移民投資總額，實行地方包干和限額規劃[19]。楊文建和劉耀祥（2002）以廣東省都坪水電站為例，提出了水庫移民與水利水電工程效益共享安置模式，指出水電工程效益包括發電效益、灌溉效益、供水效益、航運效益和其他效益，移民以其受淹沒的土地資源和水資源使用權價值分享工程效益[20]。段躍芳（2004）認為，移民作為經濟人，具有一般經濟人追求利益最大化的行為理性，合理的移民補償會對水庫移民由非自愿性向自愿性轉變的實現起到主要作用。物質補償不足以保障移民的權益，補償應以淹沒區資源價值轉移理論為依據，確保移民參與工程分配，讓移民以投資者的身份分享工程效益，建立合理利益分配機制[21]。孔令強和施國慶（2008）分析了傳統安置模式的特點和存在的問題，提出水電移民入股安置能實現從非自愿移民到自愿移民的轉變、從開發性移民到參與性移民的升華、緩解項目業主資金籌措壓力和推動小城鎮建設事業的發展，入股安置包括“以集體土地使用權作價入股”和“以征地補償安置費用入股”兩種基本方式[22]。沈際勇和強茂山（2009）提出，水庫移民是一種特殊的產權交換現象。水庫移民征地補償與安置政策是對這一產權交換行為進行約束的合約。從合約選擇的視角，真實世界的約束條件與合約條款之間存在著內在邏輯關系。若移民使用貨幣資產從水庫獲取收入的不確定性增加，則意味著政府承擔水庫移民的總成本會增加。若政府欲降低水庫移民的總成本，則意味著會對水庫移民獲得的貨幣資產施加使用約束。土地安置只是一個約束方式。在土地安置成本上升，成為合約選擇新的局限條件時，水庫移民補償資金的社會保障使用或長期補償即成為適應新的局限條件要求的約束形式[23]。另外，很多學者提出的“土地換保障”、“開發促保障”和“產權置換”[24]的補償模式，對移民公平補償也具有一定的指導意義。

總體來看，目前國內學界對水利工程移民權益保障的研究已經涵蓋了經濟學、社會學、法學等多學科理論，運用了規范研究與實證研究相結合的研究方法，對水利工程移民權益保護進行了許多有益的探索，提出了許多有針對性的見解和措施。歸納起來，主要體現為：規范移民安置規劃、公平補償、健全移民法律法規體系、實施移民管理監督工作和健全移民參與機制等方面。其規范研究主要集中在考察水利工程移民權益保障制度、創新措施和機制設計，而實證研究則主要集中在研究水利工程移民權益流失的成因——移民社會保障制度不健全、水電工程收益分配不公平和利益保護機制不完善。

國內學界對水利工程移民生計及其權益保障研究為政策的實施提供了許多頗有價值的建議，但也存在著許多不足之處。首先，對水利工程生計和移民權益保護的系統化研究還沒有形成，研究顯得比較零碎和分散。學者對移民生計和權益保障機制的研究多集中在管理機制、補償機制、參與機制和評估機制的某一方面，移民生計和權益保障體系的系統研究還沒有出現。其次，水利工程建設移民的每一個環節和階段都涉及到移民生計恢復和移民權益保護。權益保障是一個系統工程，移民過程中的任何一個環節和階段出了問題，都會有損移民的權益。而當下從移民過程去系統研究移民生計及其權益保障的論著還非常缺乏，因而研究比較泛化，缺乏針對性和可操作性。另外，目前學界對移民生計和保障機制的研究多為定性研究，定量研究嚴重缺乏，能夠對移民生計發展和移民權益補償合理化進行有效測評的模型和指標體系還沒有建立起來，實際操作中很難達成定性與定量分析的有機統一。

[1] 杜和平．三峽庫區后靠安置移民如何安穩致富[J]．新重慶，2003，（11）．

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[3] 宋全成．中國城市化進程中的失地農民問題及對策——非自愿移民與社會學研究的雙重視角[J]．社會科學輯刊，2009，（2）．

[4] 桑梅蘭．寧夏生態移民與城鎮化發展研究[J]．西北人口，2005，（1）．

[5] 邱景明．小城鎮建設與生態移民相結合是山區實現農業現代化的重要選擇[J]．江西行政學院報，2003，（3）．

[6] 劉學敏，陳靜．生態移民、城鎮化與產業發展——對西北地區城鎮化的調查與思考[J]．中國特色社會主義研究，2002，（2）．

[7] 劉曉鷹，鄒國偉．四川民族地區旅游業與生態移民及其城鎮化推進[J]．西南民族大學學報，2005，（12）．

[8] 尹秀娟，羅亞萍．“三江源”生態移民與遷入地城鎮化建[J]．青海師范大學學報，2007，（2）．

[9] 拜琦瑞，馬文靜．生態移民與西北地區城鎮化的經濟學分析[J]．西北人口，2004，（1）．

[10] 王毅杰，李利浩．多元生計模式下的移民生產安置[J]．河海大學學報，2011，（6）．

[11] 陳阿江，施國慶，吳宗法．水庫移民社會保障研究——T水電站S庫區移民社會保障的個案分析[J]．河海大學學報，2001，（1）．

[12] 陳紹軍，陳阿江，周魁．移民社會保障體系探討[J]．水利經濟，2002，（4）．

[13] 高忠文．水電工程農村移民基本社會保障模式研究[J]．水利水電，2007，（7）．

[14] 袁松齡，常獻立．小浪底水庫移民權益保護[J]．河海大學學報，2002，（2）．

[15] 鄧曦東，段躍芳．中國非志愿移民的補償制度創新研究——基于利益相關者視角的分析[J]．經濟學家，2008，（3）．

[16] 傅珩．我國失地農民權益保障機制的研究[J]．農業經濟，2008，（2）．

[17] 崔廣平，周淑清．論水庫移民的社會變遷與社會秩序的整合[J]．前沿，2009，（7）．

[18] 李勛華．水電工程農村移民權益體系及保障機制研究[J]．湖北社會科學，2010，（6）．

[19] 傅秀堂．試論移民補償與發展[J]．人民長江，1995，（8）．

[20] 楊文建，劉耀祥．水庫移民與水電工程效益共享安置模式研究[J]．人口與經濟，2002，（4）．

[21] 段躍芳．關于水庫移民補償問題的探討[J]．三峽大學學報，2004，（3）．

[22] 孔令強，施國慶．水電工程農村移民入股安置模式初探[J]．長江流域資源與環境，2008，（2）．

[23] 沈際勇，強茂山．農村水庫移民征地補償合約探討[J]．水利經濟，2009，（2）．

[24] 安虎森，鄒璇．“產權置換”與大型工程移民補償問題——以三峽庫區移民為例[J]．管理世界，2005，（11）．