刑事訴訟中舉報權之濫用及其規制

黃 豹，顧茜茜

（武漢紡織大學，湖北 武漢 430073）

刑事訴訟中舉報權之濫用及其規制

黃 豹，顧茜茜

（武漢紡織大學，湖北 武漢 430073）

舉報權濫用主要表現為夸大事實、張冠李戴、捕風捉影、無中生有以及其他程序性濫用。其存在的原因主要是政府活動和司法活動公開性不夠，傳統社會過于強調對舉報的保障以及對舉報權濫用界定困難、打擊不力。對舉報權的濫用予以規制需要推進政治體制改革和司法體制改革的力度，增強政府信息和司法活動的公開透明度；加強法制宣傳教育和濫用行為的打擊力度。

刑事訴訟；舉報權；濫用；規制；司法公開

舉報是我國憲法賦予公民的民主監督權利，也是我國刑事訴訟法賦予公民對刑事訴訟活動進行監督的權利。據統計，1996年《刑事訴訟法》中共出現“舉報”13次，法律規定舉報權的目的是為了維護社會主義法制，保護公民的人身、財產等權利。但不可否認的是，司法實踐中，舉報權也可能被濫用，需要予以分析和規制。

一、舉報、舉報權及刑事訴訟中舉報權

舉，古體“擧”或“舉”，形聲字，小篆字形，從手，與（yǔ）聲。清代陳昌治刻本《說文解字》記載：“對舉也。從手。與聲。”清代段玉裁《說文解字注》中記載：“對舉也。對舉謂以兩手舉之。故其字從手與。”舉報在我國古代也被稱為舉發、檢舉。如三國魏曹操的《步戰令》中規定：“臨戰，兵弩不離陳；離陳，伍長什長不舉發，與同罪。”鄭觀應的《盛世危言·商戰》曰：“出口之貨，有作偽者，準商舉發，立予查究。”宋蘇軾的《杭州上執政書之二》曰：“伏望相公一言，檢舉成法，自朝廷行下，使五穀通流，公私皆濟。”《續資治通鑒·宋高宗紹興三十二年》曰：“今條具當今弊政與夫捄正之宜，請檢舉行之。”可以看出，這里的舉發和檢舉已經和今天的舉報意義一致，沒有什么差別了。

在法律意義上，舉報是指公民或單位對涉嫌違紀、違法、犯罪的人或事，依法向國家機關或有權受理、處理的其它組織進行檢舉報告的行為。舉報是公民的基本權利，舉報行為的本質是行使民主監督權。[1]作為公民的基本權利，舉報權（檢舉權）在我國建國后就規定在相關的法規條例中，如 1952年的《懲治貪污條例》第 14條：“犯本條例之罪者，任何人均有向該主管行政部門、人民監察機關、人民公安機關、人民檢察機關、人民法院及檢舉人認為適當的其他機關或首長實行檢舉之權。”1954年憲法沒有“檢舉”或“舉報”的提法，但在第97條提及了“公民對于任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利。”這個類似的規定也體現在1975年憲法（第27條）和1978年憲法（第55條）。1979年《刑事訴訟法》和1982年憲法則正式出現了“檢舉”。1988年12月26日最高人民檢察院發布的《人民檢察院舉報工作若干規定（試行）》（現已廢止）中首次出現了“舉報”，但1989年8月15日“兩高”發布的《關于貪污、受賄、投機倒把等犯罪分子必須在限期內自首坦白的通告》中，仍然使用的是“檢舉揭發”。1996年《刑事訴訟法》正式將“舉報”替代了原有的“檢舉”，并相應地由“舉報人”取代了“檢舉人”。

舉報權是我國憲法賦予公民的一項重要的民主權利，是公民對國家工作人員進行民主監督，同違法犯罪作斗爭的最重要手段。[2]既然是憲法規定的一項民主權利，意味著舉報權不僅僅在刑事程序中存在，還應該存在于其他領域，如行政監察領域（《行政監察法》第6條）、勞動領域（《勞動法》第101條）、海關監管領域（《海關法》第 13條）以及黨的管理領域（《中國共產黨章程》第4條規定了黨員享有的檢舉權）。不同領域的舉報權在舉報方式、舉報要求等方面區別不大，其最主要區別體現在舉報內容的性質屬性差異上。刑事訴訟中舉報權常常與報案權、控告權規定在一起，如1996年《刑事訴訟法》第84條規定。在刑事訴訟中，舉報權與控告權、報案權是不同的。[3]舉報權不僅僅是公民的一項基本權利，同時也是公民的一項基本義務，體現了權利與義務的一致性。

二、刑事訴訟中舉報權濫用的表現形式

1988年3月8日，廣東省深圳市人民檢察院在我國率先成立了專門的舉報機構，即全國第一個經濟罪案舉報中心，標志我國檢察舉報制度從控告申訴制度中分離出來。隨著1989年1月10日最高人民檢察院舉報中心的成立，在近一年時間內，全國各地的舉報中心迅速發展到3600多個。[4]檢察舉報制度的產生，在我國當代舉報發展史上具有重要意義，它不僅僅是公民法律意識和主人翁意識提高和增強的標志，更是維護司法公正和促進人權保障的必然要求。此外，檢察舉報在實務和法律中正式確立，意味著舉報權在刑事訴訟中的正式明確，對刑事偵查案件線索的搜集和偵查方向的確定具有重要意義。

我國目前的研究較多地關注于對舉報權保障，但不可否認，“過度地保障”可能會走向權利的濫用。從目前的實際情況來看，舉報權濫用主要有以下幾種表現形式：第一，夸大事實，是指在舉報時將一些不規范、不道德的行為舉報為違法犯罪行為、將一些違紀行為舉報為違法行為、將一些輕微違法行為舉報為犯罪行為。第二，張冠李戴，是指將甲實施的行為舉報為乙實施的行為，將下級實施的行為舉報為上級實施的行為，將組織實施的行為舉報為個人實施的行為，反之亦然。張冠李戴與夸大事實不同：前者中的犯罪事實或者行為確實存在，而后者可能沒有舉報者舉報的那么嚴重甚至根本不存在犯罪事實（僅僅是違法違紀）；前者主要是對象上的認知錯誤，后者是行為屬性上的認知錯誤。第三，捕風捉影，是指沒有確實的事實根據的隨意舉報。作為刑事立案重要線索來源的舉報事實，必須要有一定的證據支撐，即使這些證據不足以認定主要的犯罪事實，但必須能夠確認犯罪行為的存在。司法實踐中，偵查機關為了偵查案件的需要，對一些捕風捉影的言行也會予以關注，甚至能夠從中發現有價值的證據和線索，但對于舉報權人而言，沒有任何事實根據的“聽說”、“傳說”、“有人說”等莫須有情形，不宜作為舉報的依據。第四，無中生有。捕風捉影和無中生有都表示缺少事實，都含貶義，但兩者也有區別，前者重在表示沒有確鑿根據、缺乏事實，后者則重在表示憑空捏造。無中生有在刑事訴訟中是不被認可的，舉報權人無中生有情節嚴重、造成不利后果的，應當承擔一定的法律后果。

除了以上舉報權的濫用形式外，刑事訴訟中還存在若干狹義舉報權的程序性濫用形式，主要體現在：其一，多頭多次舉報。為了實現一定的目的，舉報權人在一定時間內同時向多個部門多次行使相同的舉報。這種做法是對我國相關執法部門的不信任，是對國家公共資源的巨大浪費（特別是在舉報制度日趨完善的今天）。其二，冒用身份多頭舉報。為了引起相關部門的重視，舉報權人冒充多個不同的身份在一定時間內向一個或者多個部門行使舉報權。這種做法外表形式上看似乎僅僅是存在“冒用身份”的錯誤，和舉報權濫用沒有直接關系，但這種冒用行為偽造了被舉報人“民憤極大”的外在表現，可能給司法機關發出錯誤信息，不利于司法機關依法辦案。其三，在權威機構做出最終結論后仍然繼續舉報。雖然現實中的確存在舉報處理結論不合理的情況，舉報權人繼續舉報能否視為舉報權的濫用？此種行為外表顯得合理，但國家司法結論應具有一定權威性和穩定性，法的既判力理論也要求權威機構的結論具有持續性和穩定性。如果說訴權論是關于訴訟的出發點的話，那么，既判力可以說是關于訴訟終結點的理論，[5]既判力的內容及其程序規則，已經成為現代民事訴訟中解釋民事裁判效力的“圣經”。[6]刑事訴訟也同此理，每一個判決不可能都完全符合舉報權人的意愿，如果因此而導致舉報不止、“延綿不絕”的話，刑事司法的穩定性如何實現，國家司法的權威性如何樹立？

三、刑事訴訟中舉報權濫用的主要原因

舉報權作為一項重要的公民權利，行使是有限度的，必須在法律規定的范圍和幅度內進行，不能“無休無止”。刑事訴訟中舉報權為什么會被濫用？其原因是多方面的。

政府活動和司法活動公開性不夠、透明度不高，容易使群眾產生誤解，這是舉報權被濫用的重要原因。知情權是憲法賦予公民的基本權利，保障知情權的實現是促進國家與社會事務的公共參與和構建社會主義法治社會的一種重要方式，促進政府信息公開的過程就是實現公民知情權的過程。當前，我國政府活動和司法活動的公開性不夠，透明度不高，主要表現在：公開信息做得不夠、申請公開信息的參與度不高，公開信息存在避重就輕、夸大或縮小的現象。[7]我國三大訴訟法上都規定了“公開審判”制度，但應用比例并不高；真正的對抗式訴訟模式沒有形成，公開的庭審活動像在“走過場”。政府活動和司法活動這種公開性不夠、透明度不高的現狀，使得群眾對政府行為、司法活動的信息掌握不足，容易產生誤解，從而在某項行政決定或者司法判決作出前后，按照自己的想法開始舉報。

傳統社會強調對舉報的保障以及舉報權人相對弱勢地位的認識，也可能走向舉報權被濫用的極端。開展舉報工作，是保障社會群眾依法行使國家賦予的民主權利的一種常見方式，也是保證黨和國家廉潔政務、清廉司法的有力措施。我國傳統上一直比較重視對舉報權的保障，如中紀委、監察部制訂的《關于保護檢舉、控告人的規定》，最高人民檢察院制訂的《關于保護公民舉報權利的規定》等等。在司法實踐中，大多數舉報權人都能夠嚴肅認真而且積極對待這項權利，但不排除個別人出于發泄私憤目的的舉報。對舉報的“過度”尊重或許將引起如潮的“告密”，從另一個方向破壞民主法治和公民倫理。[8]這種濫用舉報權的趨勢值得警惕：“一張郵票八分錢、一個舉報讓你惡心半年”的時代雖然過去，隨著科技的進步，傳統的舉報信發展到了今天的網絡舉報、郵件舉報、發帖舉報等形式，正常舉報途徑得以拓寬的同時，不正常舉報權濫用所造成的后果可能更加惡劣。權利的享有和使用是有界限的，一旦突破這個界限，就屬于權利的濫用。

對以誣告陷害為目的所謂舉報行為界定困難、打擊不力，也是舉報權被濫用存在的重要原因之一。根據我國相關法律的規定，舉報人不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利；應如實客觀地舉報問題，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人；應告知同樣問題是否向其他部門反映過及反映后調查處理情況；服從符合法律、法規、政策和黨紀政紀的處理。但在司法實踐中，一些別有用心的人利用舉報權，捏造事實、故意誣告陷害他人，這有悖我國法律的立法精神的。根據我國《刑法》第243條的規定，捏造事實、故意誣告陷害他人的行為是一種犯罪行為。但由于故意誣告陷害與舉報權人的錯告、誤告以及舉報失實，難以有效分開。特別是一些違法犯罪，尤其是貪污、受賄行為，具有極大的隱蔽性，專業機關都查證難，出現群眾舉報不準或不符的情況，只要不是有意誣告陷害他人，舉報人仍應得到保護。[9]而在刑事司法實踐中要界定“是否故意”，難度非常大。此外，一些誣告陷害行為人一般采取匿名形式，有關部門偵查更加困難，從而在一定程度上助長了舉報權的濫用。

四、刑事訴訟中舉報權濫用的法律規制

刑事訴訟中舉報權的濫用具有很大的危害性，舉報權濫用違背了國家立法精神，有悖權利的本質屬性和內涵；舉報權濫用對刑事訴訟活動產生不利后果，可能誤導司法機關的偵查方向；舉報權濫用容易形成一個不好的社會風氣，容易造成社會群眾之間的隔閡和猜疑，最終影響社會的穩定和安定團結。因此，對舉報權的濫用必須予以法律規制。針對舉報權濫用的表現形式及產生原因，筆者以為，對刑事訴訟中舉報權濫用應從以下方面進行法律規制。

進一步推進政治體制改革和司法體制改革的力度，增強政府信息和司法活動的公開透明度。黨的十七大報告中明確了我國政治體制改革的目標，指出“深化政治體制改革，必須堅持正確政治方向，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。”政治體制改革和司法體制改革的內容很多，涉及到社會的方方面面，筆者以為其中非常重要的是加強社會主義民主和社會主義法治，提高政府機關和司法機關活動的公開性、透明性，提高人民對相關國家活動的參與度、滿意度。具體到刑事訴訟活動中，需要加強刑事訴訟活動的程序性，保障訴訟參與人的權利行使，確保訴訟活動的公開透明陽光。1983年中國記協首次向中外記者介紹國務院各部委和人民團體的新聞發言人，正式宣布我國建立新聞發言人制度。[10]2009年12月國務院新聞辦在該年度最后一場新聞發布會上表示，我國將推進黨委新聞發言人制度建設；十七屆四中全會首次明確提出“要建立黨委新聞發言人的制度”。這是各級政府各類信息向社會公開的窗口，有利于保證各級黨委政府信息的及時性和權威性，符合工作透明度的具體要求。2010年下半年，最高人民法院開始組織法院系統新聞發言人和宣傳工作人員的培訓工作，地方各級人民法院也將適時采取跟進。人民法院利用好新聞發言人這一制度，“早說話、說實話、會說話”，在第一時間掌握“話語權”，對于進一步增加法院工作的透明度，滿足社會公眾了解和掌握各類審判、執行等工作信息的需求至關重要。[11]推進政治體制和司法體制的改革，增強司法的公開透明和獨立權威性，有利于從根本上遏制舉報權的濫用。

加強對廣大人民群眾的法制宣傳教育和對以誣告陷害為目的所謂舉報行為的打擊力度。法制宣傳教育是我國一項長期性的、利國利民的重大事業，也是一項宏大的社會系統工程。黨的十六屆六中全會在構建社會主義和諧社會目標和任務中，首先明確指出，到2020年社會主義民主法制更加完善，依法治國基本方略全面落實，人民的權益得到切實的尊重和保障。規制刑事訴訟中舉報權的濫用，需要加強對廣大人民群眾的法制宣傳教育，一方面使人民群眾明確舉報權是憲法和刑事訴訟法等法律賦予公民對國家機關和國家機關工作人員進行監督的一項民主權利，其目的是為了伸張社會正義、維護國家法制，保護國家和社會公共利益及他人的合法權益；另一方面使人民群眾明確權利的雙重屬性，國家法律保障權利的合法運用，但同時也對權利的濫用予以打擊。以夸大事實、張冠李戴、捕風捉影、無中生有等形式偽造證據，以誣告陷害他人為目的舉報行為，屬于違法行為；情節嚴重的，可以依照刑法予以追究刑事責任。在這個過程中，要注意甄別舉報權人的認識錯誤和主觀過錯。捏造犯罪事實既可以是無中生有，也可以是把客觀存在的一般的違法行為夸大到犯罪的程度，還可以是將本人或者第三者實施的犯罪行為栽贓到被害人身上。此外，捏造犯罪事實以行為人捏造的事實足以使司法工作人員認為其涉嫌某種犯罪為已充分，并不要求捏造犯罪的具體細節。[12]當然，舉報權濫用的范疇比誣告陷害要廣，誣告陷害只是舉報權濫用的實體方式和極端形式，不構成違法犯罪的舉報權濫用也是存在的，不過這只有通過法制宣傳教育和司法強制措施來遏制了。司法機關在刑事訴訟過程中，對于缺乏法律依據、缺少證據支撐、舉報權人匿名的舉報權濫用，必須注意對該舉報材料的取舍，更不能根據這種材料決定對被舉報人采取強制措施，以避免用實際行動“支持”舉報權人舉報權的濫用。

[1] 賴彩明, 賴德亮. 加強公民舉報權的制度保障[J]. 法學，2006,（7）．

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[6] 王福華．民事訴訟基本結構[M]. 北京：中國檢察出版社，2002．

[7] 李瑜青, 張善根．上海政府信息公開制度實施的社會評估[J]．政府法制研究，2009，（4）．

[8] 張呂好. 保護舉報權的民主價值[J]. 民主與法制，2010，（18）．

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[10] 中國社會科學院新聞研究所. 中國新聞年鑒（1984）[M]. 北京：光明日報出版社，1984. 482．

[11] 劉衛星. 淺析法院新聞發言人制度[N]. 河南法制報，2010-10-20（11）．

[12] 孫貫杰, 姬利亞. 虛假報案行為是否屬于誣告陷害行為[J]. 中國檢察官，2011（12）．

The Abuse and Restriction of Information Right in Criminal Procedure

HUANG Bao, GU Qian-qian
（Wuhan Textile University, Wuhan HuBei 430073, China）

The abuse of information right are mainly exaggerated, mistaken identity, based on hearsay evidence, fabricated, and other procedural abuse. The main reason for its existence is the openness of government activities and judicial activities is not enough, traditional social set too much emphasis on protection and it is difficulty to define the abuse of information right and combat ineffective. Regulation for the abuse of information right needs to promote political reform and judicial reform, and increase the transparency of government's public news and the judicial activities; to strengthen legal education and the crackdown to the abuse.

Criminal Proceedings; Information Right; Abuse; Regulation; Open Justice

D915.3

A

1009－5160(2012)－0016－04

黃豹（1973-），男，博士，副教授，研究方向：訴訟法學、司法制度.

國家哲學社會科學基金2010年度后期資助項目（10FFX029）.