高校推行國庫集中支付制度改革的思考

劉 莉

（大連大學 財務處, 遼寧 大連 116622）

高校推行國庫集中支付制度改革的思考

劉 莉

（大連大學 財務處, 遼寧 大連 116622）

高校推行國庫集中支付制度改革勢在必行，將對高校進一步強化預算管理，降低財務風險，提升財務管理整體水平及信息化管理等方面產生深刻影響。針對目前實際工作中存在的問題，對高校推行國庫集中支付制度改革提出些許思考和應對措施。

集中支付；財政資金；預算管理；財務管理；監督控制

1 推行國庫集中支付制度的背景

長期以來，我國實行的國庫分散支付制度將核定的預算年度支出總額按期或按項目進度撥付到預算單位在商業銀行開立的賬戶內，由其自主支配使用，這種分散支付制度存在很多弊端。主要表現在：其一、各預算單位設立多頭賬戶，資金使用效率低，易產生資金被截留、擠占、挪用現象；其二、預算信息管理不暢，阻礙政府宏觀經濟調控及對當前經濟形式的正確判斷；其三、易造成資金大量沉淀；其四、財政資金監督滯后。國庫分散支付制度只能實施事后監督，對財政資金的用途、流向不能進行實時監控，對資金的使用缺乏計劃性。

可見，傳統的國庫分散支付制度無法適應社會主義市場經濟條件下財政資金管理的需要。為破解局面，有效加強財政資金監管，構建適宜我國社會主義市場經濟發展的財政資金管理制度，提高財政資金使用效益，增強財政宏觀調控能力，鑒國際通用做法，我國于2001年開始在一些地區進行國庫集中支付制度的改革試點工作。推行國庫集中支付制度是我國從根本上解決財政資金監管問題的必要措施。

2 國庫集中收付制度的內涵

國庫集中收付，是指以國庫單一賬戶體系為基礎，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫和財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位的一項國庫管理制度[1]。實施國庫管理制度的前提是，預算單位撤銷在商業銀行開設的賬戶，將其財政資金統一歸集到各級財政部門在中央銀行或批準的國有商業銀行開設的單一賬戶中，財政資金不再撥給預算單位，而由財政部門根據每月用款計劃，撥付預算指標，預算單位按照財政批準的預算項目和預算指標額度，通過其國庫單一賬戶直接或授權支付到商品和勞務供應者或用款單位。

財政直接支付和財政授權支付是財政性資金支付的兩種方式。財政直接支付由財政部門簽發支付令，將資金通過國庫單一賬戶體系直接支付到收款人或用款單位；財政授權支付是預算單位按照財政部門的授權，自行簽發支付令，將資金通過國庫單一賬戶體系支付到收款人賬戶。

3 實行國庫集中支付制度改革的必要性

建立現代財政國庫管理制度，實行國庫集中支付制度改革，是財政支出管理改革的核心內容，是建立市場經濟體制下公共財政基本框架的客觀需要。其根本目的在于規范財政收支行為，加強財政監管，提高資金使用效益，發揮財政在宏觀調控中的作用。

實行國庫集中支付制度，改革以往財政性資金主要通過預算單位設立多重賬戶分散進行撥付的方式，有利于提高財政性資金的撥付效率，降低財政性資金的運行成本；有利于支出撥付過程的有效監管，增強政府對財政性資金的宏觀調控能力；有利于強化預算的約束力，穩步推進部門預算改革；有利于預算單位按用款計劃使用預算指標，增強財政性資金支付過程的透明度，使財政性資金被擠占、截留、挪用等問題得到有效解決。

4 高校推行國庫集中支付制度改革的現實意義

國庫集中支付制度改革在高校推行必將對強化高校預算管理，規范高校財務管理工作，降低高校的財務風險等方面起到積極的推進作用。

4.1 高校推行國庫集中支付制度改革，將進一步促進高校重視并強化預算管理工作。

高校實施國庫集中支付制度，財政性資金不再撥付到高校賬戶，而是由財政部門根據批復的部門預算及高校申報的每月用款計劃，撥付每月預算指標額度。高校依據部門預算編制用款計劃，要求落實到類、款、項，且不得隨意變更項目、用途，進一步強化預算的約束性、計劃性。在此制度下，高校需要繼續加強預算編制工作，改變傳統的重決算輕預算的觀念。對人員經費預算根據單位人員編制內實有人數計算；公用經費預算采取“總額控制，單項細化”的原則進行編制，高校根據生均定額和在校學生人數計算，充分細化預算；對專項經費要按照財政部門的要求，按規定程序進行可行性論證方可列入預算。盡可能使所有財政性資金的支付建立在明細預算基礎上，科學合理地安排本年支出，為經費的順利使用奠定良好基礎。

4.2 高校推行國庫集中支付制度改革，將會積極促進高校財政資金規范化管理。

高校推行國庫集中支付制度改革，使財政資金的支付過程完全掌握在財政支付管理信息系統中，對運行過程進行實施監督，其資金運行過程更加透明清晰。這要求高校各部門必須按時申報預算，強化預算意識，否則影響經費正常支付使用。對沒有預算安排的項目支出、額度的用款申請，學校財務予以止付，從源頭上制止以往經費使用隨意的現象。實行國庫集中支付制度改革不僅有利于財政部門對資金的流向、流動進程進行實時監控，更有利于高校加強對財務和資金的監管，避免多頭設立賬戶，減少資金撥付環節和資金沉淀，提高資金使用效益和安全性，有效降低財務風險，增加財政資金活動的透明度[2]。

4.3 高校推行國庫集中支付制度改革，有效防范高校的財務風險。

償債能力風險和支付能力風險是高校擴招后最常見的兩種財務風險。高校推行國庫集中支付制度前，為謀求擴招發展的需要，解決財政資金不足的窘境，高校利用自有賬戶資金和財產抵押，進行借貸舉債的現象比較普遍。但當高校對借款使用缺乏科學的控制和預見，容易陷入到借新還舊的怪圈，甚至到期無力償還，而由政府出面化債解決。推行國庫集中支付制度改革，建立國庫單一賬戶體系，預算單位只有一個零余額賬戶，財政部門形成完整的銀行賬戶動態管理體系，任何單位不得擅自設立、變更或撤銷國庫單一賬戶體系中的各類銀行賬戶。根據中國人民銀行的有關規定，對國庫單一賬戶和代理銀行進行監管。銀行對高校提供貸款的可能性減少，有效降低高校的償債能力和支付能力等財務風險。

4.4 高校推行國庫集中支付制度改革，有利于進一步推動高校財務電算化、信息化工作的開展。

國庫集中支付系統的建立，需要運行安全、可靠的財政支付管理信息系統的有力支撐。高校推行國庫集中支付制度改革，要求高校財務電算化管理信息系統不斷更新完善，并能適應財政支付管理信息系統的要求。國庫集中支付制度的實施，進一步提升高校財務電算化、信息化管理水平的提高，使高校財務電算化管理信息系統不斷優化，通過建立與財政部門的網絡信息平臺，將高校預算執行情況，實時、準確反映到財政支付管理信息系統。

5 對高校實行國庫集中支付制度改革的思考

高校不同于其他事業單位，其本身管理層次較多、收入結構復雜、支出項目較多以及具有許多特殊性專項業務等特點，這些特點給國庫集中支付制度的實施帶來一定的難度。從目前國庫集中支付工作實踐來看，主要存在的問題：

5.1 高校理財地位的轉變。

國庫集中支付制度的實施，打破了傳統依據財政部門下達的預算指標自主使用經費的財務管理模式和權限，正逐步使高校資金使用權限向財政部門集中，改變以往高校資金管理的觀念與方法。盡管國庫集中支付制度明確規定堅持預算單位的資金性質不變、資金使用和財務管理權限不變及財務機構不變的“三不變”原則，不改變高校的資金支配權與管理使用權，但實際上財政部門監督和控制了高校財政資金從預算到支出的全部運行過程，大大降低了高校對經費使用的自主權，消弱了高校對資金的調度權，增加高校理財的難度。

5.2 高校部門預算編制的缺陷對國庫集中支付制度實施的制約因素。

國庫集中支付制度實施是否順利，基于部門預算的編制情況。編制部門預算要求合法、真實、完整、科學、穩妥。目前，高校部門預算編制比較粗放，調整預算的隨意性較大。從高校部門預算編制情況看，存在不完善的地方。主要表現為：其一，預算編制方法不夠科學。部門預算改革雖然提出以零基預算為基礎，逐步將預算內外資金統籌的綜合預算要求，但采取零基預算編制方法，需要做大量基礎核實工作，況且財力無法支撐，實際延續“基數加增長”的傳統編制方法。傳統方法能保證財政總量控制的優勢，但在實際操作中，會出現拿錢找項目支出的現象，造成預算與執行脫節，部分項目無法實施或相互調劑，產生結余。其二，預算編制內容缺乏細化。實行國庫集中支付制度要求“有預算才能有支出”、“預算支出渠道不得隨意變更”等硬性規定，部門預算編制不準確，可能會造成單位必須開支的費用無法支出，有錢花不出去的現象[3]。推行國庫集中支付制度的關鍵是要細化預算編制內容，提高預算編制的準確性和可操作性，為高校教學、科研等項工作的順利開展提供有力的資金保障。

5.3 國庫集中支付方式中，財政直接支付繁雜的支付程序使高校資金使用受到制約所面臨的問題。

高校許多具有特殊性專項業務特點的專項經費的使用，依據財政部門的要求需采取財政直接支付方式。財政直接支付需要依據財政批復的用款計劃，填寫報送紙質《財政資金直接支付申請書》，并準備相關的招投標書、采購合同、驗收報告、發票等原始材料，經單位負責人審核簽章后，加蓋公章，上報財政教科文、政府采購、國庫等部門層層審批支付，辦理這套手續需要一定的時間。如中央與地方共建高校實驗室專項經費、科研經費的使用等，既是如此。財政直接支付目前沒有設定具體的金額，其支付手續的繁瑣使高校資金使用受到制約。

5.4 申報程序和支付結算憑證手續繁瑣，加大了財務人員的工作量。

實行國庫集中支付不僅涉及到財政資金撥付程序、支付方式、賬戶設置的變化，而且影響到財務部門的工作習慣和管理方式的變化。需要設置專門崗位負責此項工作，并對高校財務工作流程進行調整。實行國庫集中支付，按月申報用款計劃；處理日常業務中，財務人員對每筆授權支付或提取現金業務，既要填寫銀行支付結算憑證，同時需要在財政支付系統中錄入支付款項的有關信息，提交財政國庫中心審批；最后在高校財務管理系統中，依據國庫支付結算憑證等原始憑證再填制會計憑證，支付手續的繁瑣，加大了財務人員的工作量。

6 高校推行國庫集中支付制度的應對措施

為適應國庫集中支付制度改革需要，借此契機高校需要轉變財務管理理念，積極致力于深化部門預算改革、完善內部管理機制、強化人員培訓等方面的財務管理工作，從整體上提升高校財務管理水平。

6.1 轉變財務管理理念，建立激勵機制，充分調動高校理財積極性。

原有管理體制下，高校財務人員，既核算經費又理財，使他們的主觀能動性得以發揮。實行國庫集中支付制度后，財務人員管理預算指標，而不是預算資金，從領導的思想上就產生了被動服從的觀念，理財的積極性降低。因此，我們應轉變財務管理思路，細化預算編制，管好、用好預算指標，建立相應的激勵機制，充分調動高校領導與財務人員的理財積極性。

6.2 強化高校預算管理，確保國庫集中支付順利運行。

國庫集中支付制度改革以科學規范的部門預算編制為基礎。針對部門預算編制中存在的問題，建議財政部門要完善預算編制與執行制衡機制，提高預算編制的約束力，充分體現預算編制的嚴肅性；高校需要建立科學的預算定額和支出標準，努力提高部門預算編制質量和可操作性，細化預算編制的每個環節，逐步使所有財政資金的支付在預算中都有明細項目，為深化國庫集中支付改革創造條件[3]。實行零基預算，確保高校預算編制內容詳實、有效解決預算約束弱化問題，為實施國庫集中支付制度提供可靠保障。

6.3 建立科學有效的財政直接支付運行機制。

在實際工作中，應建立科學有效的財政直接支付運行機制。財政部門應對財政直接支付設定具體的額度進行操作實施。如10萬元金額以上專項經費的支付，采用財政直接支付，10萬元金額以下的，在符合部門預算，政府采購招投標程序的前提下，采取財政授權支付方式；對高校而言，應將專項經費細化，分清哪些是財政直接支付，哪些是財政授權支付，及時與財政部門溝通，提高工作效率。

6.4 努力提高財務人員專業素養，明確財務工作崗位職責。

實行國庫集中支付制度，伴隨著管理方式以及支付方式的改變，財務工作的重點，將由核算型向管理型轉變[4]。第一，財務人員工作重點轉變。由傳統的注重會計基礎核算工作，轉向預測、控制、財務分析，使財務數據直接用于高校財務決策中，實現資金使用效益最大化。第二，為財務人員創造良好的工作氛圍，制定量化的管理目標并加強考核。定期開展業務培訓，提高財務管理水平和業務素質，增強服務、創新意識。第三，高校財務部門必須建立完善的崗位責任制和稽核制度，規范財務業務流程，細化財務操作方法，明確財務崗位職責。加強與財政、銀行的溝通機制，強化溝通意識，及時化解工作中出現的問題，確保國庫集中支付制度在高校順利實施。

高校推行國庫集中支付制度改革勢在必行，利大于弊，將對高校提高資金使用效益，優化資源配置，強化預算管理，提升財務管理整體水平等各方面產生積極而深遠的影響。

[1] 《高級會計實務》編委會. 高級會計實務[M]. 北京:經濟科學出版社出版, 2011.

[2] 陳紅玲. 高校實施國庫集中支付制度的現狀分析[J].河南商業高等專科學校學報, 2007(4): 65-67.

[3] 白美婷. 高校實行國庫集中支付制度存在的問題與對策[J]. 甘肅廣播電視大學學報, 2008(1): 57-59.

[4]王漢文. 省級國庫集中支付下的高校財務管理創新研究[J]. 浙江教育學院學報, 2008(9): 108-112.

Thoughts on the Reform of Centralized Treasury Payment System at Chinese Universities

LIU Li

(Finance Office of Dalian University,, Dalian 116622, China)

It is necessary for Chinese universities to carry out the reform of Centralized Treasury Payment System, which will have a profound influence on these universities in further strengthening the budget management, reducing financial risks, improving the overall financial management and management through informationalization. This paper focuses on the existing problems at work and proposes thoughts and measures regarding the reform of Centralized Treasury Payment System at Chinese Universities.

centralized payment; financial fund; budget management; financial management; supervision and control

F812.2

A

1008-2395(2012)03-0100-04

2012-03-09

劉莉（1970-），女，碩士，高級會計師，研究方向：財務管理。