慈善組織內部控制框架體系設計

沈陽大學 余昭霞 李愛華 趙志教

慈善組織在最近幾年的自然災害面前發揮了巨大作用，得到社會的認可，但由于監督和管理的不善，經常被爆出某慈善組織的領導將捐贈資金用于個人投資或轉作他用，嚴重打擊了社會捐贈的積極性。針對這一現象，本文將設計出一個科學合理的慈善組織內部控制框架體系，以期加強慈善組織內部監督和控制，提高慈善機構效率，保證募捐和受捐人的利益。

一、慈善組織內部控制的必要性

慈善組織所做的是公益活動，公益活動訴求和依賴的是同情心、愛心等人的美德，正因為有這樣的特征，公共責任和道德的缺失必然會造成嚴重的負面后果。因此，建立慈善組織內部控制制度有以下意義：

一是有利于保證慈善組織會計信息與財務報告的真實、完整性。真實的會計信息與財務報告不僅能夠提升慈善組織的公信力與誠信度，而且還能維護慈善組織的良好形象和聲譽。

二是有利于確保慈善組織資產的安全性和完整性。資產的安全完整是慈善組織健康與持續發展的物質基礎。健全的內部控制，能夠為慈善組織保證資產安全提供強有力的制度保障，從而確保慈善組織資產的安全與完整性。

三是有助于慈善組織管理層實現組織內部的發展戰略。將組織近期利益和長遠利益相結合，并在運營管理中符合組織的戰略要求，這是內部控制制度的內在要求，也是提升慈善組織可持續發展能力的有效途徑。

四是有利于保障慈善組織項目資金按既定用途使用。良好的內部控制制度能保證項目資金的授權審批完全按照相關規章制度嚴格執行，防止慈善組織內部出現善款被貪污、挪用現象發生。

二、企業內部控制的主要內容

2008年，財政部在發布的內部控制基本規范中將內部控制定義為：由企業監事會、董事會、經理層以及所有員工共同實施的、旨在實現企業內部控制目標的全過程。

COSO框架中的內部控制基本規范將內部控制目標歸納為如下五個方面的內容：

保證企業各項經營活動符合相關法律規定；

保證企業各項資產的安全完整性；

保證企業相關會計信息與財務報告的真實、完整性；

提升企業的運營效率；

確保實現企業的發展戰略。

COSO框架中的財務報告將內部控制要素分為風險評估、控制環境、信息與溝通、控制活動、內部監督等五項內容。我國根據COSO財務報告也將內部控制要素界定為風險評估、控制活動、內部環境、溝通與信息以及監督等五部分內容。

三、慈善組織內部控制框架體系

慈善組織的內部控制是指慈善組織為了防止欺詐和舞弊行為、實現慈善組織內部經營管理目標，制定并實施執行的具有控制組織職能的程序與方法。

科學合理的內部控制框架體系是保證慈善組織內部控制有效運行的根本保障，就如結實的骨骼能夠保證人類靈活運動一樣。可見，慈善組織內部控制目標和構成要素是組織內部控制框架體系設計的關鍵環節。

第一，慈善組織內部控制目標。慈善組織的目標是充分考慮捐贈者的意愿并根據受助者的需求，結合慈善管理目標，做好各方面的聯系工作，實施慈善性救助，確保將慈善資金能夠得到充分合理運用，從而使受贈者充分感受到社會的溫暖與關懷，進而體現社會的公平與正義，達到發揚人道主義精神，弘揚中華民族傳統美德，縮小貧富差距，促進社會和諧的目標。

根據慈善組織的目標可以分析出慈善組織內部控制目標，即應該包括：合理利用救助資金、確保捐贈物資的安全完整、確保財務報告和會計信息的真實可靠、遵守相關的法律法規。

一是救助資金的有效利用和合理分配。慈善組織的救助資金是否得到有效利用和合理分配，關系到慈善組織的社會公信力，關系到慈善組織的長遠發展。因此慈善組織要做到專款專用，不挪用、貪污救助資金。救助資金的有效利用和合理分配是慈善組織內部控制目標的重點。

二是救助物資的安全完整。慈善組織應該根據捐贈人的要求將捐贈物資安全、完整地送到被捐贈人手中，不得將捐贈物資變賣或者轉作他用。為了保障慈善組織的社會服務工作能夠順利進行，則組織內部必須制定相關的控制制度加以防范，避免徇私舞弊現象的發生，同時也能及時發現問題，改正錯誤，保證捐贈物資的安全完整。

三是遵守國家法律法規。慈善組織是一個非營利組織，能彌補政府職能的缺陷，以服務人民，促進和諧社會發展為最終目標。遵守國家法律法規是慈善組織內部控制最基本的目標。慈善組織只有在遵守法律法規的基礎上，使自身得到更好的發展，才能實現慈善組織的最終目標。

四是會計和管理信息真實完整。健全的會計核算對所有的經濟業務都有反應和監督職能，我國慈善組織會計存在核算不規范，信息披露不充分、不透明的現象。因此，慈善組織需要通過內部控制來保證會計信息的真實和完整。

第二，慈善組織內部控制構成要素。具體如下：

一是慈善組織內部控制第一層次要素。一個有效的內部控制應該是一個帶有反饋回路的閉環控制過程，同時也是一個不斷發現問題、解決問題的循環往復的動態過程。本文設計慈善組織內部控制構成要素，可將它們分為兩個層次來確定。根據控制論的基本觀點，慈善組織內部控制第一層次要素主要包括：控制環境、控制活動、信息和溝通、監督與評價。

控制環境。任何一個控制系統，都處于一定的控制環境之中，它們都不是孤立的。慈善組織作為一個特定的控制系統，當然也不例外，控制環境的好壞會對慈善組織內部控制的執行和遵循有直接影響，以及經營目標、整體戰略目標的實現。它是促使慈善組織控制工作正常進行的發動機，是內部控制其他組成部分的基石。控制環境分為外部環境和內部環境，其中內部環境是慈善組織可以自身調節和控制的。本文設計的主要是慈善組織內部環境要素。

控制活動。控制活動是指保證企業管理層的指令得以實施和執行的程序和措施，具體包括：授權、核準、調節、驗證、復核經營業績、保證資產的安全、完整以及職能分工等。企業內的各階層和各職能之間都會出現控制活動。具體到慈善組織的控制活動，它是為了保證慈善組織內部管理目標得以實現而制定的一系列的方針政策。慈善組織的控制活動通過規范慈善組織的各項管理活動和經營業務的整個過程，促進組織目標的實現，從而成為慈善組織內部控制最重要的內容，并且也是整個慈善組織內部控制框架體系的核心。

信息與溝通。信息與溝通是組織穩定的基礎，對一個組織的發展具有重要作用。慈善組織信息應該包括來自慈善組織內部和外部信息、財務和非財務信息。信息與溝通要素不僅需要慈善組織工作人員對組織內部的各項經營業務進行正確記錄和計量，并采用適當的途徑對內部信息進行辨別，以確保信息的真實性，而且還需要對外部的相關信息進行收集、匯總和分類，充分掌握各方面有用信息，并做好各方面的溝通，使工作人員能與管理者流暢溝通，以保證組織工作的順利完成。良好的信息與溝通，有助于提高慈善組織內部控制的效率。可以說信息與溝通是慈善組織實施內部控制的必要條件，也是連接控制活動與監督二要素的重要橋梁。

監督與評價。監督是指監督檢查部門對慈善組織內部控制制度的制定、實施和執行情況隨時進行跟蹤和檢查，發現慈善組織內部控制制度的缺陷及時傳遞給控制主體，以糾正偏離目標的差錯。評價是對慈善組織職能部門內部控制執行過程的監控。通過評價，慈善組織內部控制的基本情況和執行結果能夠得到很好的反映，從而發現慈善組織內部控制制度的不足之處，并加以改進。只有實施了監督和評價，控制活動才能彰顯出它的有效性和成熟性。因此不但要在充分了解慈善組織內部特征、合理分析慈善組織所處的內外部環境的基礎上制定相應的方針政策，還要對該方針政策隨時進行跟蹤，監督檢查其執行情況并進行評價，最后通過信息與溝通，及時反饋跟蹤和評價結果。

二是慈善組織內部控制第二層次要素。在第一層次的要素中，環境控制是內控的基礎，活動控制是內控的核心，信息與溝通是內控的橋梁，監督與評價是內控的保障。其中，對控制環境是和控制活動兩個要素作進一步細分，可劃分出第二個層次的內部控制要素。

控制環境的第二層次要素。結合慈善組織的實際情況，可將慈善組織內部控制環境細分為慈善組織結構與組織文化和內部機構設置與權責分配兩個要素。

組織結構是內部控制活動實施的載體，組織文化影響內部控制的意識和理念。慈善組織的組織結構是指為慈善組織活動提供計劃、執行、控制和監督職能的整體框架。慈善組織的組織結構應采取理事會制度，通過理事會來負責資金來源和資金項目達到控制的均衡，慈善組織的組織文化主要包括精神文化、制度文化、環境文化。其中慈善意識，慈善理念，慈善價值觀都屬于精神文化，精神文化能夠支撐慈善組織發展壯大，它是慈善組織內部控制得以順利實施的基礎。制度文化是內部控制得以發展和推行的重要保障。環境文化是形成良好內部控制的條件。

責任分配與授權要素不僅要求對慈善組織內部所有活動的崗位權限和職責進行合理和有效分配，而且還要為履行職責和執行任務的關鍵崗位人員，配備和提共與該崗位相匹配的資源，以確保他們的能力得以充分發揮，并與其職責權限相吻合。

首先慈善組織內部的高層管理人員以及負責人應對內部控制制度的合理性、有效性負主要責任；其次明確各單位各崗位人員的職責和權限，保證各崗位人員各司其職，為內部控制的執行提供良好的內部環境。

控制活動的第二層次要素。控制活動包括很多方面，慈善組織控制活動可以分為預算控制和會計信息系統控制。

預算控制是控制活動的重要組成部分，慈善組織預算控制主要包括收入和支出預算控制。收入預算是慈善組織在年度內通過各種形式和各種渠道可能取得的用于各種救助項目以及其他活動的非償還性資金的收入計劃。支出預算是慈善組織年度內用于各種救助項目及其它活動的支出計劃。收入、支出預算共同構成慈善組織預算整體。

會計信息系統控制要求慈善組織相關人員要注重經營業務的記錄、計量和報告等會計工作，加強對會計的原始憑證、記賬憑證、會計賬簿和財務報告處理方法和程序的監督與檢查，確保慈善組織會計信息和會計資料的可靠和完整性。慈善組織應結合自己的實際情況，建立層次分明的會計人員崗位責任制度和會計檔案保管制度，并及時、準確地公開披露財務信息，確保會計信息真實可靠。

內部控制是針對企業中頻出的舞弊行為而提出的，但它同樣適用于慈善組織，近幾年慈善組織內部經常出現巨額救助資金被貪污和挪用現象，這說明慈善組織內部缺乏有效的內部控制制度，無法對捐贈資產的取得和使用過程進行有效的監督和控制。因此慈善組織首先要設計出具有完整性和系統化的內部控制框架體系，它將為慈善組織建立一套健全、有效的內部控制制度提供良好的框架支撐。

［1］王衛星：《高等院校內部控制框架體系的構建及其應用研究》，南京理工大學2008年碩士論文。