政府提供公共品視角述評：基于契約理性的批判

顏昌盛，汪睿

政府提供公共品視角述評：基于契約理性的批判

顏昌盛，汪睿

主流經濟學關于政府提供公共品的視角主要基于其非競爭性和非排他性的屬性，但是卻忽略了公共品“嵌入性”意義上的“公共性”。公共品消費和使用主體對公共品需求的交融性使得政府提供公共品更為可信的邏輯是基于人與人之間的契約，其實質是“理性經濟人”為追求合作剩余對個人權利的一種讓渡，并同時表現為“國家職能”和“稅收支付”。

公共品；契約理性；合作剩余

一、導言

公共品，也稱公共物品或公共產品，是與私人物品相對應的一個概念，它是20世紀50年代隨著學術界對政府職能和國家財政等有關“公共”問題的研究而引入經濟學的，并且在經濟學和財政學理論中占據著非常重要的位置，甚至有不少學者將“公共財政”直接定義為“政府提供公共產品的行為”。

一般認為，由于公共產品的非競爭性和非排他性特征，在對公共品的消費過程中會出現“搭便車”行為，從而個人無力或無法單獨提供，導致公共品供給中的“市場失靈”，也稱之為“囚徒困境”。該觀點進而認為，國家干預并提供公共品因之便成為一個必然的邏輯。本文認為，政府對公共品進行提供，其本身并不成為問題爭論的焦點，但是其中的邏輯卻是值得商榷的。本文擬從契約的視角對此進行一次嘗試性的探討。

二、政府提供公共品的幾種視角

傳統意義上，由于消費和使用過程中非競爭性和非排他性的屬性，導致了這樣的觀點，即市場對公共品的供給是無效率的，政府對公共品進行提供就成為理所當然，這是政府提供公共品的一般邏輯思維。具體來講，理論界存在著如下幾種傳統的觀點：

（一）“外部性”說

也稱為“搭便車”說。根據薩繆爾森對物品的兩分法，公共品具有“消費上的非競爭性和非排他性”，也就是說，公共品一旦提供，會有許多受益者共同消費這一物品，不可能將其中任何人排除在外，或者排除的成本相當大；并且，在眾多消費者共同消費的情況下，額外增加的邊際成本為零，因為公共品一旦提供就具有很強的外部性，會外溢至眾多的消費者，這些消費者可以在不付費的情況下免費享用，即我們通常所說的“搭便車”。此時，如果通過市場的渠道由個人來提供公共品，個人將無法收回供給公共品的成本或享受提供公共品所帶來的全部收益，故而缺乏提供公共品的激勵，因此只能由政府來提供，因為政府是“在某種程度上免去了人類所有這些缺點的一個組織”［1］。

（二）國家職能說

持這種觀點的可以追溯至亞當·斯密。亞當·斯密在《國富論》中指出，本性自由的資本主義制度需要國家盡可能地少干預，必須建立“最小廉價政府”。但是，要使市場真正良性運轉，又必需要有一個治理得很好的社會，因此，國家必須執行三個在他看來不言而喻并且對于常人來講都簡單易懂的職責和功能，“第一，保護社會不受其他獨立社會的侵犯；第二，盡可能保護社會任何成員不受其他成員的侵犯或壓迫，即設立完全公正的司法機構；第三，建立和維護個人或小團體所不感興趣投入的某些公共設施和公共機構……”這三項職能嚴格來講就是我們現在經常論及的提供公共品的職能。特別是對于第三項職能，亞當·斯密認為“對一個大社會是具有很大利益的”［2］。斯密的思想為穆勒所繼承。穆勒認為，政府的職責是保障人們生命、人身和財產安全、制定規則、鑄造貨幣、建設公共設施、主辦初等教育、保護兒童、青年和沒有勞動能力的人。因此，提供公共品以增進普遍便利的政府干預是必要的［3］。并且隨著社會的發展，政府提供公共品職能范圍也會因之擴大。

（三）價值創造說

以亞當·斯密為代表的古典學派所持的勞動價值理論，將“財富”視為“價值”，并由此將勞動分為“生產性勞動”和“非生產性勞動”，認為只有物質生產領域的勞動才是創造價值的，而政府及其部門的勞動不創造價值，因此提出了“最小廉價政府”。但是邊際主義認為，包括提供公共品在內的政府活動也能夠帶來效用，也是有價值的，與市場的活動是相融的。德國的歷史學派受黑格爾歷史哲學思想的影響，秉承官房學派的傳統，重視國家對公共事務的管理，認為國家具有“非物質資本生產”職能，這一職能與“物質資本生產”職能一樣，促進了經濟的發展，增進了社會福利的提高。以科斯為首的新制度學派則直接把“國家”作為經濟的內生變量，認為政府提供公共品的活動也是生產性的，政府提供公共品的活動降低了市場交易中的相關費用，節約了成本，因而也是創造價值和財富的。

（四）自愿交換說

奧意學者馬爾科也把國家活動看作是一種特殊的受資源稀缺性約束的生產性活動，但是他認為，國家之所以提供公共品，是為了籌集國家活動所需要的開支。也就是說，一般的或者是用稅收支付的公共品的提供，是國家和公民進行的一種資源交換活動。馬爾科的這種思想后來為馬斯格雷夫所繼承和發展，馬斯格雷夫在1938年所發表的題為“公共經濟的自愿交換理論”一文中指出，稅收與政府公共品供給是一種“自愿交換”行為［4］。

以上各種觀點盡管存在差異，但是大致可以概括為，由于公共品本身所具有的消費上的非競爭性和非排他性，使得個人或通過市場的供給途徑不可行，因此必須由政府來提供，以促進資源的更為有效配置和使用。本文以為，雖然上述觀點都有其合理性和一定的解釋力，卻未能真正論及問題的實質。筆者將從契約經濟學的視角對此進行評述和論證。

三、對現有視角的批判與反思

（一）關于公共品的外部性問題

認為公共品具有很強的正外部性因而需要政府來提供的觀點可以說是一種占據主導地位的流行說法。但是筆者以為，持這種觀點的人事實上犯了一個邏輯上的致命的錯誤。根據通行的解釋，所謂“外部性”，是指某個人或者某個企業的行為或活動影響了他人或其他企業，卻沒有為此而承擔相應的成本費用，或沒有獲得相應的收益報酬，其中某個人或某企業的行為對他人或其他企業產生的有益的但卻沒有獲得相應報酬的影響即是我們所說的正外部性。就外部性而言，其實質是人與人之間相互依賴性的一種表現。由于人的社會屬性，特別是隨著市場經濟的發展，專業化和社會分工越來越細化，人與人之間的相互依賴性越來越強，任何一個環節出現問題，都有可能導致“多米諾骨牌”效應。因此，除非人都是孤立的個體，否則任何意欲消除這種相互依賴性都是不可能的，從而也就不可能完全消除這種或正或負的外溢效應。如若說外部性是政府干預或提供公共品的理據，那么依據這種邏輯的結果將會是政府干預的無處不在。

此外，對于外部性，我們還必須明白的是，它是產生于決策范圍之外的具有伴隨性和不可控制性的對外影響。就公共品而言，正如后文將要闡述的，其供給本身就是為了滿足社會的公共需要，是有意而為之之物，是決策范圍之內的產物，其供給本身就是為了滿足一個人以上的需要，其溢出效應是沒有必要去控制的。因為公共品的非競爭性表明，只有在公共品的消費使用容量的邊界上，其消費和使用才是有效率的，因此也根本不屬于外部性的范疇。

總而言之，如果以外部性來論證政府提供公共品的必然邏輯，是站不住腳的。其實，張五常一開始就對“外部性”一詞提出了質疑，他認為，我們應該把注意力集中在利益各方對資源競爭達成契約的性質上，這樣就把問題從契約的意愿擴大到了契約的合法性［5］。這也是本文分析的邏輯點。

（二）關于“搭便車”問題

從經濟學意義上來講，所謂“搭便車”，就是指不付費消費和使用的行為。而在公共品供給問題上，所謂的“搭便車”問題是難以讓人信服的說法。

第一，由于公共品具有消費的非競爭性，因此某項公共品一旦提供，就產生了相應的消費容量或空間，如果達不到這個容量或空間，對其消費和使用就是一種無效率狀態；同時，由于排他成本過高或排他技術的不可能，就給人以“搭便車”之機，而“理性經濟人”總是在具體的局限條件下追求自身利益的最大化，所以面對可“搭便車”之機而采取“搭便車”的行為，按照主流經濟學的假定本身就是“理性”的、無可厚非的，是人們進行“兩利相衡取其重，兩害相衡取其輕”的本能反應。

第二，由于公共品是共同所需之物，出于對相應公共品需求的滿足，在公共品供給之前，需求者應該是有付費的動機且愿意為之付費的。而在公共品的消費和使用上，本身就存在著不均衡性，因此，按照MB=MC的消費法則，使用者在付費的意愿上就必然存在著差異。這一點，不是我們所說的“搭便車”行為。

本文以為，“搭便車”行為并不是公共品的市場和自愿供給不足的一個必要條件或充分條件。對此，傳統公共品供給的“囚徒困境”分析忽略了或弱化了公共品市場和自愿供給的可能性。奧爾森［6］認為，某些小集團不用靠強制或任何集體物品外的正面誘因就會給自己提供集體物品，因為某些小集團中的每個成員，或至少其中的一個成員會發現他從集體物品獲得的個人收益超過了提供一定量集體物品的總成本；有些成員即使必須承擔提供集體物品的所有成本，他們得到的好處也要比不提供來得多。這種情況存在的條件為：集團從集體物品獲得的收益超過總成本的量要大于它超過一個或更多的個體收益的量。希爾曼［7］對此也進行了詳細的分析和探討，他認為，當一個人的行為足夠為他人提供免費的公共品時，“搭便車行為”其實是有效率的，反之則有可能會因為重復投資浪費資源出現無效率。他認為，當個人從某一公共品中獲得的收益不同，并且每個人都知道其他人從公共品中的收益時，收益最高的人將會提供公共品。或者，如果提供該公共品的個人成本不同，并且每個人都知道其他人的成本，則成本最低的人將提供公共品。

休·史卓頓和萊昂內爾·奧查德［8］在論及公共品中的“搭便車”問題時談到，僅當存在一個更好的選擇，即當市場供給阻止“搭便車”時，“搭便車”行為才會對公共品造成不利的影響。同時他們對所謂的“搭便車”說產生了如下疑惑：“任何具有較少的資本主義道德的人都能理解來自租金、利息、紅利和資本所得等不勞而獲的收入，它們如公共品一樣都是免費的。在此基礎上，私人的‘搭便車’行為比公共‘搭便車’行為要更為普遍……即使根據資本主義的假設，私人的‘搭便車’行為也是很多的，而且可能會不斷增加，來自外部性、壟斷和其他市場不完善的商業利益是免費所得，許多管理階層的所得利益也是如此。這些管理階層所得的利益要比誠實的公共服務中任何可能得到的利益都多……公司經理能從他們的股東那里拿走多少利潤，沒有任何有效的法律或市場約束對此加以限制。”因此，如果說“搭便車”是政府干預或提供公共品的理據，那么依據這種邏輯的結果同樣會是政府干預向這些領域的蔓延。

此外，布魯貝克認為，公共品消費上的“搭便車”觀點缺乏經驗方面的科學根據，它忽略了現實中許多影響人們表明自己對公共品需求的重要因素,例如，社區中某一成員雖然因為“搭便車”享受了短期利益，但是他會失去社區成員的信任而有損于自己的長期利益。因此，“搭便車”的動機會大大削弱。

（三）關于“市場失靈”問題

談及政府對公共品的供給，學者們都概莫能外地將“市場失靈”作為一個必然的邏輯起點，卻全然沒有意識到其中存在的問題。讓人不可思議的是，多少年來，鮮有人對此提出疑義。

什么叫“市場失靈”？筆者翻閱了大量的資料，得到的結果大同小異，人們幾乎都將“市場失靈”視為對“完全競爭市場”的偏離。

一般認為，“完全競爭市場”應該符合如下五個條件：(1)所有的生產資源都為私人所有；(2)所有的交易都在市場上發生，并且每一個市場上都有眾多的購買者和銷售者；(3)沒有任何購買者或銷售者能夠單獨操縱價格；(4)購買者和銷售者都可以享有充分的信息；(5)資源可以充分流動并且可以無任何阻礙地流向任何使用者。如果市場同時具備了這五個條件，那么市場就是有效的，否則，對其中任意一條的不滿足就是我們所謂的“市場失靈”。

其實，經濟學家們都心知肚明，能夠滿足這五條的市場只能是想象中的“天外來客”，在現實中是斷然不可能存在的，但是他們卻偏偏要將這種“天外來客”與“現實”進行比較來證明他們所謂的“失靈”或“缺陷”。就好像有人將神話中的無所不知、無所不曉、無所不能的“神仙”與現實中的人進行比較后，說現實中的人都有“缺陷”一樣，顯然是無法讓人信服的。

何謂“失靈”？漢語詞典的釋義是“變得不靈敏或完全不起應有的作用”，英語翻譯為“out of order”。也就是說，如果由于某種現實的因素（如政府的干預）使得某種事物（如市場）的正常功能不能得到有效或充分的發揮，即為“失靈”，例如我們可以說剎車失靈、指揮失靈、設備運轉失靈等，那是因為在沒有出現意外的情形下，它們可以現實地發揮它們所具有的正常功能。但是市場呢？似乎從來就沒有具備過我們所說的上述五個條件，既然如此，又何來“失靈”一說？反觀現實，我們所說的“市場失靈”的領域幾乎都是市場無能為力或不應涉足的領域，這是市場的本質屬性所決定的。就如“政府失靈”一樣，其本身也是一個不正確的提法，因為政府（或國家）在建立之時，其職能范圍就是大致確定的。市場與政府各司其職，天經地義，否定一方并不必然地肯定另一方，而且，一方之所不能并不必然是另一方之所能。因此，筆者認為，所謂的“市場失靈”是政府進行公共品供給等干預活動的前提的觀點是根本不能成立的。

另外，我們一般所說的“市場失靈”，事實上是由于相關制度的缺失或不健全導致了可以通過市場價格機制進行傳遞的收益和損失發生“短路”，也就是說，其存在是因為有著價格所不能或無法完全包容的信息，并且在很多情況下是由于政府的干預。這種由于政府的人為干預而使得市場“變得不靈敏或完全不起應有的作用”才是真正意義上的“市場失靈”！在這一點上，我們的理解是剛好顛倒的。

市場，究其實質是一種自由，它意味著經濟行為主體自愿參與和選擇的權利，因為在“經濟領域，自由交換物品、勞務……是人的最基本權利”［9］。人們對公共品供給的反應，本身就是市場賦予人們的自由選擇權利，市場在這方面，如果沒有人為的壁壘，從來就沒有失靈過！在市場上，參與主體之間所表現出來的是一種契約關系，因為市場是“參與者進行未來收入流所有權和控制權轉讓的過程，由于該過程往往更多涉及的是不同時間和地點及延遲支付，所以必須有契約（通過語言）來界定交換的物品，界定同意的條件，說明在沒有達到其他條件時各方可以采取的行動等”［10］。亞當·斯密也早就提到了，“看不見的手”的有效運轉需要一個“治理良好的社會”(2)。因此，所謂的“市場失靈”，實質是某些契約規定的相關條件不可能達到時的其他可行選擇集。

四、政府提供公共品的契約分析

主流經濟學將包括公共品供給在內的理論分析和政策實踐都視為一個技術問題，甚至是一個工程控制問題。其步驟一般是：首先建立一個經濟運行模型或一些政策干預工具，然后假設一個評價標準，最后計算出最大化該標準的工具的價值，或根據該標準指出績效改進的方向。在純粹的理論分析中，評價標準幾乎總是表現為伯格森－薩繆爾森福利函數的某種形式。而在早期的實踐中，伯格森－薩繆爾森福利函數僅僅表現為在經濟資源和技術約束下的最大化，仿佛政府能夠挑選所有企業的活動和所有消費者的選擇。不僅如此，福利經濟學第二定理還證明：一旦資源的初始所有權得到恰當的配置，利用一系列完全競爭市場經濟就可以達到“最優狀態”。這種研究思路的另一種表達就是：完備的市場和完備的政府在獲得經濟效率上是等同的。因此，完備的政府作用被解釋為矯正市場失靈，從而也在一定意義上形成了政府實證理論的基礎。文中所論述和批評的“政府職能說”、“外部性說”和“價值創造說”等無不基于此。本文以為，這些分析所及之處最多是告訴我們一些現象或某種結果，并沒有觸及到了問題的實質——人與人之間的互動關系。

要想弄清政府提供公共品的邏輯實質，我們就得首先弄清現代意義上國家的產生。這一般可以追溯到霍布斯［11］，他將政府視為一個能夠使人民擺脫“自然狀態”的一個契約。

契約理論關注人與人之間、社會與其成員之間社會關系的基本理據，認為所有的人類關系在本質上都是契約性的，或與契約相關的。在霍布斯看來，人類只有兩種關系存在：一種是敵對狀態的關系，這種關系形成于自然狀態之中并構成了自然狀態本身；另一種是契約關系，形成于社會狀態之中并構成了社會狀態本身。而第一種關系導致了第二種關系，后者是前者的直接結果。因為在自然狀態中，人們都是自身的法官，這樣會出現三種缺陷——裁判會有偏見、執行裁判的力量不夠、在相同條件下不同人做出的判決會各不相同。特別是“理性經濟人”個體為了自保或追求自我的利益，在每個人都有權做自己想做的事情的狀態下，其結果必將處處是“一切人對一切人的戰爭”的“霍布斯叢林”［12］。為了結束這種自相殘殺的狀態，每個人都與其同伴訂立契約，“甘愿放棄他們各自單獨行使懲罰的權力，交由他們中間被指定的人來專門加以行使；而且，要按照社會一致同意的或他們為此目的而授權的代表所一致同意的規定來行使”［13］，以此來建立一個由單一的擁有無限權力的主權者所統治的國家（這里的國家是一個廣義的概念，包括諸如家庭在內的所有通過制度組織起來的公共事務領域，相當于現代意義上的政府及其部門），通過履行相應的國家職能。人類從此進入社會狀態并進行正常交往。

簡而言之，依照契約理論的思想，作為一個組織的特性，國家（政府）事實上是公民所達成的契約的產物。高蒂爾認為，如果非社會的個人對由政治權威強加的社會秩序產生了興趣，他們必定是極為重視某種特殊的產品，這種產品（a）通過社會合作可以在數量上得到增加－社會秩序由此變得可欲，但是（b）這種“可欲產品”的分配將會引發他們之間的沖突——強制性權威由此變得必要。高蒂爾稱這種“可欲產品”為“合作剩余產品”［14］，即由于社會合作帶來的經濟產品增加的部分，亦即我們所說的公共品。因為，如果完全由市場或個人來運作和提供將會導致缺失或不足。因此，通過訂立契約，將之交由政治權威以社會合作的形式提供，是符合“比較利益的最大最小值”原則的。一方面，通過個人之間訂立契約，將公共品的供給權讓與政治權威——政府，可以使公共品在數量上增加，導致“合作剩余”。另一方面，通過強制性權威——稅收（事實上是人們在訂立契約時的自愿約定，所有人的自愿必然導致對所有人的權威）可以避免公共品分配中的成本與利益沖突。用現代術語來講，通過這種契約避免了大量高昂的額外交易費用。首先是信息搜尋費用，如果沒有政府的統一供給，個人要經過長時間的搜尋；其次是談判和簽約費用；再次是監督和執行費用。此外，國家通過提供公共品和服務還“降低了作為經濟交易基礎的其他合約的定義、談判和執行的成本”（North，1981.p.24）。

通過上述分析，我們可以看出，“國家職能說”對政府提供公共品問題考慮的邏輯起點是國家對公眾的承諾，強調的是國家（政府），如果國家不能有效地履行其承諾，公眾就有權利以違約之罪收回所授予的權利而與他們所中意之“代管人”重新訂立契約。相反，“自愿交換說”對政府提供公共品問題考慮的邏輯起點是公眾，這是公眾為得到國家的保護心甘情愿地以上繳稅收和讓渡其他相關權利等進行的交換。

五、結束語

早在1080年左右，曼尼戈德在論及國家（政府）的權威時就聲稱，契約是每一個民族與其統治者之間聯系的內在基礎，它設定了統治者在權力上、人民在義務上的條件與限制［14］。而人們訂立這樣一個契約，是“為了接受管理，尋求保護和維持生活”（Fowler，1967）。簡言之，國家（政府）是契約的產物，國家的職能，包括提供公共品的職能，也是契約的實質性內容或約定的體現，是契約的產物。傳統的關于政府提供公共品的分析，往往關注公共品本身的特性，從其所謂的“外部性”或因此而導致的所謂的“市場失靈”或“搭便車”行為來推導出必須由政府提供的必然邏輯，這是表面的，也是膚淺的。因為人類社會的任何現象背后都是人與人之間關系的凝結。公共品由政府提供，事實上反映的是人與人之間、社會與其成員之間的一種契約關系，這是人“理性”選擇的結果。經濟學所要研究和關注的，并不是靜止的物本身，而是掩藏在物背后的人的選擇行為及人與人之間的關系，這種關系本質上是由人與人之間、社會與其成員之間的各種形式的契約構成和凝結的。

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D035

A

1673-1999（2012）14-0010-04

顏昌盛（1973-），男，博士，武漢大學(湖北武漢430072）經濟與管理學院經濟師，研究方向為中國經濟理論與實踐；汪睿（1979-），女，博士，武漢大學教育科學院講師，研究方向為教育經濟管理。

2012-05-09