淺析公共政策視角下的政府公信力

傅智群

淺析公共政策視角下的政府公信力

傅智群

政府公信力的高低主要通過人們對公共政策的制定、執行、評估、監控和終結等一系列過程的反映表現出來，它與公共政策過程聯系密切。從公共政策視角來看，政府公信力缺失主要有公共政策本身、公共政策制定者、公共政策受眾等三方面的因素。當政府公信力缺失時，政府出臺的政策，不論好壞，都會被公眾質疑，而政府公信力的提高，僅僅依靠政府方面的努力是不夠的，還需要社會各方一起努力。

政府公信力；公共政策；公眾參與

聯合國曾于2007年舉辦了一場以“建立對政府的信任”為主題的國際論壇，其目的是提高政府的創新能力。2006年的十屆全國人大四次會議上，溫家寶總理提出了行政問責制，旨在提高政府的執行力和公信力，我國也將提高政府公信力列入了政府的議事日程。溫家寶總理在2011年2月27日與網友在線交流時指出，社會誠信和政府公信力是當今社會面臨的兩大問題，要想發展就必須先處理好它們。可見，提高政府公信力，應該成為政府工作的出發點。政府公信力高，國家與人民更易抱成一團，促進政府對社會的管理、對政策的執行呵和對制度的改革，從而實現共同的目標。

一、公共政策與政府公信力的關系

所謂政府公信力，主要指“政府的影響力和號召力，它是政府行政能力的客觀結果，體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度；同時它也是人民群眾對政府的評價，反映人民群眾對政府的滿意度和信任度”［1］。公共政策的過程包括公共政策的制定、公共政策的執行、公共政策的評估、公共政策的監控、公共政策的終結［2］。

制定和執行公共政策是政府對整個社會最主要的管理方法。從公共政策的視角看，政府公信力缺失的原因主要是政府在公共政策的制定和執行過程中出現了失誤。對公眾而言，政府制定公共政策就意味著政府做出了承諾，政府若對這項政策不執行或執行不徹底、不成功，都是政府的失信。政府部門失信會影響到政府的公信力問題。

社會上的人們對政府公信的擔心遠甚于對人際信用和公司信用的擔心。2009年的一項公民對政府公信力的信任度的調查結果顯示，政府公信力同比降低了。在“您相信政府公布的各種社會經濟調查數據嗎”的選項中，選擇“僅作參考，摻假的成分很多”或“絕對是假的，從來都不信”的比例高達91.1%；而在2007年的調查中，這一比例是79.3%。公眾對政府的信任度直降了10個百分點，在一定程度上反映出政府失信問題的嚴峻性［3］。

二、政府公信力缺失的原因

（一）公共政策自身的原因

從公共政策視角來看，政府公信力缺失的原因主要是政府在公共政策的制定和執行過程中出現了失誤。

1.公共政策制定缺乏科學性。公共政策制定的科學性是公共政策執行的前提，科學性意味著公共政策得到了公眾的認同，公眾認同的公共政策才會受到公眾的信任，在執行過程中的障礙也會減少。公共政策制定時更要考慮它是否可行，這點取決于公共政策在制定和執行中的科學性。在對公共政策了解的基礎下制定出來的公共政策才能符合公共利益。在我國，公共政策缺乏科學性表現在一些政府只追求眼前利益，沒有從實際出發，這樣制定出來的政策依據的是領導者的好惡，缺乏實際的可操作性。

2.公共政策執行缺乏穩定性。從公共政策的角度來看，公共政策是政府進行行政管理的基本手段和工具。政策的穩定程度對政府公信力有直接的影響，政策變動過于頻繁頻繁，會造成政策之間的脫節，使政策調節產生“盲區”，對于一些實行政策的主體，“上有政策，下有對策”，在政策之間尋求利益有效化。人們也會失去對政策的信任，漠視政策，最終出現有令不行，有禁不止的現象［4］。

（二）公共政策制定者的原因

從公共政策視角來看，政府作為政策的主要制定者和執行者，對公信力缺失也承擔著一定的責任。

1.政府機構及官員公共價值取向缺失。公共政策本應該堅持價值取向是公正、公平，公共政策制定者更應該遵循公共利益的價值取向，本質上的目的應該是為了公眾的利益，但是實際上公共政策的過程是自上而下的，它的制定者是政府——既得利益者。目前我國仍舊是自上而下的政策體制，政策的推廣是由上自下的。由于政府本身是由各種機構與政府官員所組成的，所以雖然政府實質上是作為公共利益的代表以實現社會公共利益為目的而存在的，但是這些構成的主體都有自己的既得利益與行為目標，他們的“經濟人”角色決定了制定的目的很大程度上是為了既得利益而不是人民的利益，而一些人的素質和政治覺悟不高，就會出現或多或少的利己行為，違背了公共價值取向。公共政策制定者代表的是政府，因其沒有從人民的實際需求出發導致的問題出現，公眾第一個想到的是他們所代表的政府，政府公信力便受到波及。

2.政府的“被監督行為邏輯”。毛壽龍教授認為：“不管任何人，遇到監督的時候，都會盡力自我保護。一旦發現問題，被監督者，首先會隱瞞或否認事實。然后會盡可能利用自己的各種優勢，比如信息不對稱的優勢，專業知識的優勢，解決問題中的位置優勢等，來大事化小，小事化了。然后是盡可能開脫自己的責任。尤其當被監督者的問題比較大的情況下，尤其如此。”從公共政策視角來看，如果社會發生重大危機事件，由于“被監督邏輯”，政府先做的事實采取公共政策來逃避自己責任。以近年來發生的公共衛生安全事件為例，一旦發生意外，政府首先做的是利用手中的權利來進行掩蓋真相，人們接收到的是政府愿意、允許媒體公開的信息。對于在信息獲取中處于弱勢的人們，任何不誠實的行為都會使民眾對政府的滿意度下降。

（三）公共政策受眾的因素

從公共政策視角來看，公眾作為公共政策成果的承擔著，作為政府公信力的評判主體，想合理分析和把握政府公信力，就需要科學地認識公眾在公共政策中的因素關系。

1.公眾利益訴求和反饋渠道單一。公眾并未公平和高效地成為政府公共政策決策的主體，同時也未科學合理地成為公共政策執行和反饋過程中的客體。一方面，公民的公民人格和公民意識淡漠，未能充分參與到公共政策的決策中來，造成行政決策機制主體單一，不能反映公民的利益訴求，同時也缺乏清晰指導公民在成為公共政策決策主體方面如何作為的法律法規。另一方面，民眾與政府缺乏溝通，公民對公共政策的反饋渠道不夠暢通，形式也較為單一。

2.公眾期望未被滿足。有學者認為，政府公信力=政府績效∕公眾期望［5］。隨著經濟水平的高速增長，公民生活水平也得到了極大的提高，相應的公民意識也在不斷加強，由此導致公民對政府的要求也在不斷地提高。在這種情況下，政府績效的提高速度沒有跟上公眾期望的增長速度時，期望越高，失望越大，公式里的政府公信力值就必然降低。人們最初對政府的期望是最基本的物質生活水平，于是公共政策就傾向于經濟生活方面，著重提高物質經濟水平。在這個目標相對達到之后，“開始向更多的追求物質之外的東西，比如政治、生活和社會環境的質量。他們對這些領域有更高、更嚴苛的標準”［6］，若是政府政策沒有隨著公民需求的變化而相應進行調整，就會與公眾的要求產生差異，因而使公眾對政府的信任度更低。這是公眾期望沒有得到滿足的客觀因素。

四、提升政府公信力的對策

當政府公信力缺失時，政府出臺的政策，不論是好的還是壞的，都會被公眾所質疑。政府公信力的提高單單依靠政府方面的努力是不夠的，同時社會上各方面也要一起推動進步。從公共政策角度來說，提升政府公信力的建議有：

（一）提高公共政策質量，保證公共政策的科學性

不同地區、不同部門的政府在不同的時期會制定不同的政策，他們在制定公共政策時較多考慮的是各個方面的問題，但不論是公共政策的制定、執行、評估、監控還是終結，都必須符合法律的規定，必須從人民的實際出發，并且依據人民的要求而靈活變動。政策的合法性是公眾接受政策的前提，政策的出發點必須是公眾的利益，這樣才能保證政策的可行性。政府出臺的每一項政策都不能隨意地朝令夕改，政策與政策之間也要相互協調，消除政策與政策間可能出現的“盲區”。特別是對于那些公共衛生事件或其他突發群體性事件，政府要嚴格公共政策的制定過程及執行過程。

（二）鼓勵公民參與，保證公共政策的民主性

公共政策要求公民主動參與，因為政府的“經濟人”角色，使得他們并不會積極主動去制定和執行對其利益有損的政策。政府公信力是公眾對政府的信任，也與政府對公眾的信任有關，只有誠實守信的政府才會有政府公信力的產生。只有政府形成了公信力，公眾才會選擇相信政府。政府要拓寬公民參與公共政策渠道的多樣性，保證公民的廣泛參與，通過公民來促進公共政策的實現過程，這是保證公共政策民主性的立足點，有利于增強公民對公共政策的信任。在公共政策制定和執行的過程中，需要有聽證、提案等公眾參與機制，有更多的民眾監督平臺，保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。

（三）建立厚賞嚴罰的政策制度，抑制“經濟人”

英國古典經濟學家李嘉圖提出的相對成本論的核心意義是“兩權相較取其重，兩害相較取其輕”。對于經濟學家來說，豐厚的獎賞能夠刺激政府主體對一項公共政策盡心盡力的程度。雖然如此，一旦違背公共政策能給其帶來更多利益時，就不能杜絕違法現象的出現。公共政策在執行的過程中，不論是制定公共政策的人還是執行公共政策的政府人員，都存在著追求自身利益最大化的目的，政府可以把獎賞作為一項激勵措施，而制定者和執行者是否依法行事，則取決于被發現的可能性、被發現時付出的代價有多大。被發現的可能性越高，被發現時受到的懲罰越是嚴酷，違法的人就越少。政府可以通過制度設計，使違法的成本大過違法的收益，就能降低違法行為的產生，加強了公眾對政府的信任感。

（四）繼續推進政府信息公開，抑制公共政策帶來的腐敗現象

政府信息公開是民主國家的重要特征，實行政務信息公開，向公眾提供獲取政府信息的渠道，真正地保障公眾的知情權，能夠有力地遏制政府機構及其官員的腐敗。現時，政府主動公開的信息的數量相較以往有所增多，但是增加的程度還不夠。與其讓公眾胡思亂想，不如通過公開的信息來加強彼此的聯系，這一方面能夠使政府掌握公眾的真實需求，另一方面也讓公眾了解了政府的難處，政府公信力也就不會那么輕易地缺失。

（五）調解過高的公眾期望，引導公眾相信政府

政府并不是萬能的，世界如此之大，每時每刻都在發生各種各樣的問題，政府并不能完全掌握。過高的公眾期望導致公民對政府的要求也過高，政府要承擔的職責更重，甚至包括一些職責外的期望。適度的公眾期望有助于政府建設，但是過猶不及。政策制度改革是一個漸進的、緩慢的過程。對政府的認識，公眾不能只停留在負面消息上，期望越高，失望的可能性就越大。因此，要適當調節公眾過高的期望，使公眾正確認識政府執政現狀，相信前途是光明的，雖然道路比較曲折。

[1]周萬中,魯麗莎.論政府公信力的提升途徑[J].遼寧行政學院學報,2008(7).

[2]吳立明,傅慧芳.公共政策分析[M].廈門：廈門大學出版社, 2006.

[3]《小康》研究中心.信用最差和最好的時代2008～2009中國信用小康指數61.1[J].小康,2009(8).

[4]韋春艷,王琳.我國公共政策公信力危機及消解對策[J].黨政論壇，2009(3)..

[5]宋國慶.地方政府公信力的弱化及其對策淺析[J].內蒙古農業科技，2011（4）.

[6]陶文昭.美國政府公信力下降探因[J].學習論壇,2007(10).

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D625

A

1673-1999（2012）14-0019-03

傅智群（1989-），女，福建仙游人，福建師范大學（福建福州350007）公共管理學院2011級碩士研究生。

2012-05-03