刑罰變更執行同步監督研究

王希發

(杭州市上城區人民檢察院 監所檢察科,浙江 杭州 310008)

刑罰變更執行同步監督研究

王希發

(杭州市上城區人民檢察院 監所檢察科,浙江 杭州 310008)

刑罰變更執行監督是檢察機關的一項重要職責。檢察機關對刑罰變更執行活動進行同步監督,就是要對刑罰變更的實體和程序進行包括事前監督、事中監督、事后監督的全過程監督,這是檢察監督的應然結論。近年來,地方各級檢察機關紛紛開展刑罰變更執行同步監督工作,在取得較好成效的同時也反映出一些問題,如立法和司法不完善、制度機制不健全、檢察機關自身建設不到位等。因此,要有效開展刑罰變更執行同步監督工作,還需要完善同步監督的立法和司法,健全刑罰執行的同步監督機制,健全暫予監外執行的同步監督機制,強化檢察機關法律監督的效力機制,加強檢察機關自身建設。

刑罰變更執行;同步監督;檢察機關

一般認為,刑罰變更執行是指人民法院、監獄及其他執行機關對生效裁判在交付執行或執行過程中出現法定需要改變刑罰種類或執行方法的情形后,依照法定程序予以改變的活動[1]。對刑罰變更執行的理解有廣義和狹義之分。廣義上的刑罰變更執行是指刑罰執行過程中對原判決所確定的刑罰種類的變更和執行方式的變更,具體包括減刑、假釋、暫予監外執行、赦免、緩刑的變更執行、死刑的變更執行等。狹義上的刑罰變更執行僅指對原判決所確定的刑罰執行方式的變更,具體包括減刑、假釋、暫予監外執行。本文所指的是狹義上的刑罰變更執行,即減刑、假釋和暫予監外執行。

一、刑罰變更執行同步監督的界定

1.刑罰變更執行監督模式之評析

以檢察機關介入刑罰變更執行監督的時間為標準,學界與實務部門對刑罰變更執行的監督模式存在著三種不同的學說。

“事后監督模式說”認為檢察機關對刑罰變更執行監督是一種事后監督。因為根據《刑事訴訟法》第二百二十二條、第二百一十五條的規定,檢察機關只是對刑罰變更執行的相關法律文書進行事后、書面的審核監督,屬于被動性、補償性監督。

“同步監督模式說”認為檢察監督應貫穿于刑罰變更執行的全過程,檢察機關應進行事前、事中和事后全過程的同步監督。因為根據《刑事訴訟法》第二百二十四條規定,人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法實行監督。所以,凡是涉及到刑罰變更執行的一切方面,都屬于檢察監督的范疇。

“隨時介入模式說”認為刑事訴訟法第二百二十四條既然已經規定了人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動進行監督,就應當賦予其主動獲取信息的渠道。檢察機關應當有權隨時介入執行機關的執行活動,定期或隨機進行檢察,這樣才能保證及時發現違法情況,從而及時監督糾正[2]。

筆者認為,刑罰變更執行是由一系列活動與環節組成的一個整體過程,不應僅局限于刑罰變更執行的裁決結果。將檢察機關的刑罰變更執行監督片面地理解為事后監督既不符合立法宗旨和原意,也不利于刑罰客觀公正地執行;而檢察機關隨時介入刑罰變更執行活動中的“隨時”難以界定,在司法實踐中缺乏可操作性。既然法律規定檢察機關是刑罰執行的法律監督機關,檢察機關當然有權對所有刑罰執行活動進行全過程監督。而檢察機關對刑罰變更執行活動進行同步監督,是人民檢察院依法行使法律所賦予的法律監督權在刑罰變更執行活動中的具體體現,是檢察監督的應然結論。

2.刑罰變更執行同步監督的內涵

筆者認為,刑罰變更執行同步監督是指檢察機關對減刑、假釋、暫予監外執行案件,依照法定職權和程序,從執行機關提請、呈報到決定、裁定的整個活動過程所進行的全程同步監督。

以監督的內容來劃分,可分為實體監督和程序監督。實體監督包括:刑罰變更執行的主體與對象是否符合法定條件,相關證明材料是否真實、合法,減刑、假釋的裁定書、決定或批準暫予監外執行的決定書的事實認定與法律依據是否確實、充分等;程序監督包括:執行機關提請變更刑罰執行的討論程序、提請申報程序是否符合規定,減刑、假釋裁決機關的裁決過程以及合議庭審理形式等是否符合法定程序,暫予監外執行的決定或批準程序是否合法等內容。

以監督的階段來劃分,可分為事前監督、事中監督和事后監督。在事前監督階段,檢察機關在執行機關對減刑、假釋、暫予監外執行呈報前,通過各種渠道事先掌握服刑罪犯的勞動改造情況、悔改表現、身體健康狀況、記分考核等基本情況,最重要的是對罪犯記分考核工作進行監督;在事中監督階段,檢察機關對執行機關呈報的材料是否符合法定條件和法定程序進行全面審查并提出或者簽署審查意見,如果檢察機關不同意呈報,則執行機關就應撤回材料;在事后監督階段,檢察機關對減刑、假釋裁定、暫予監外執行的裁定或決定是否符合法定條件和法定程序進行監督,監督罪犯被裁定假釋或批準暫予監外執行后是否已交付監外執行,并監督假釋、暫予監外執行的罪犯在符合法定情形下是否已收監執行刑罰。

二、刑罰變更執行同步監督的理論基礎

1.權力制約權力的必然產物

“權力具有侵略性,必須給予必要的警惕與足夠的防范。絕對的權力必然產生絕對的腐敗。權力必須給予必要的制約與規制,否則,任何權力的實際動作都不能是良性的。”[3]因此,現代法治國家在構建分權機制的同時,更加注重權力之間的彼此牽制與制衡,以防止國家權力的濫用。刑罰變更執行權是一項很重要的實體處分權,必須受到有效控制和約束,否則將可能導致公權力的濫用和腐敗的滋生。此外,刑罰變更執行是一個動態的過程,在該過程的每個環節或階段,權力都有被濫用的可能性,不應出現監督的“空白”和“盲點”。因此,檢察機關對刑罰變更執行實行全過程同步監督是制衡執行機關刑罰執行權、人民法院刑罰裁量權的重要手段,是對這兩種公權力的有效制約,其司法價值不僅在于司法權的正確行使,更重要的是通過制衡功能以實現國家權力在法治進程中的公正運行。

2.實現程序正義的內在要求

英國有句古老的法律諺語:正義不僅要實現,而且要以看得見的方式實現。這充分彰顯了程序正義的重要性。程序正義包含兩個基本的原則:一是程序的公開性,即讓民眾親眼見到正義的實現過程,實現對當事人和社會公眾的提示、感染和教育作用,同時也提供對訴訟過程實施社會監督的可能性;二是程序的參與性,即讓那些利益或權利可能會受到裁判或訴訟結果影響的人享有充分的訴訟參與機會,并對裁判結果的形成發揮作用。檢察機關代表國家,通過參與刑罰變更執行,嚴格依法履行法律監督職能,可以確保刑罰客觀公正地執行,實現程序正義。而程序正義的實現,有利于強化并維護刑罰變更執行這一實體正義。

3.貫徹寬嚴相濟刑事政策的集中體現

刑事政策是國家或執政黨依據犯罪態勢對犯罪行為和犯罪人運用刑罰和有關措施,以期有效地懲罰和預防犯罪的行動準則和方略[4]。可見,刑事政策是國家和社會針對犯罪這一社會現象所采取的防治方略,通過對犯罪進行預防和控制,從而達到維持社會秩序,保證社會正常運轉之目的。立足和諧社會的理念,準確適用寬嚴相濟刑事政策,既可以打擊和震懾犯罪,維護法律的嚴肅性,又可以減少社會對抗,化消極因素為積極因素,實現政治效果、法律效果和社會效果的統一。減刑、假釋和暫予監外執行是寬嚴相濟刑事政策的集中體現,是重要的刑罰變更執行活動,但同時也是實踐中容易發生徇私舞弊、徇私枉法、濫用職權問題的環節。檢察機關對刑罰變更執行同步監督能最大可能地保證相關程序的合法和公開,使寬嚴相濟刑事政策真正落到實處。

三、刑罰變更執行同步監督的法律依據

刑罰變更執行同步監督是在現行法律框架內,依照憲法和基本法律的原則性規定,立足當前的司法現實,不斷深化認識,積極探索的必然產物。

《憲法》第一百二十九條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”;第一百三十五條規定:“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件,應當分工負責,互相配合,互相制約,以保證準確有效地執行法律”。

《刑事訴訟法》第八條規定:“人民檢察院對刑事訴訟實行法律監督”;第二百二十四條規定:“人民檢察院對執行機關執行刑罰的活動是否合法實行監督。如果發現有違法的情況,應當通知執行機關糾正”。

《人民檢察院組織法》第五條規定:“各級人民檢察院行使下列職權:……(五)對刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法,實施監督。”《監獄法》第六條規定:“人民檢察院對監獄執行刑罰的活動是否合法,依法實行監督。”

2005年,中央政法委下發了《關于進一步加強保外就醫工作的通知》,要求檢察機關要切實加強監所檢察工作,對保外就醫工作的監督由事后監督變為同步監督,從程序上確保保外就醫工作的全過程都置于法律監督之下。2007年,最高人民檢察院出臺了《關于加強和改進監所檢察工作的決定》,明確提出要建立對刑罰變更執行全過程的同步監督機制。2008年3月,最高人民檢察院印發了《人民檢察院監獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》、《人民檢察院監外執行檢察辦法》(簡稱 “四個辦法”)。其中規定,對減刑、假釋的提請裁定活動和暫予監外執行的呈報活動,檢察機關今后將予以審查并簽署意見,防止刑罰變更執行制度被刑罰執行機關濫用,切實保障罪犯的合法權益。這標志著檢察機關對刑罰變更執行監督由事后監督轉變為全程同步監督。

這些規定充分說明檢察機關的同步監督具有法律依據。檢察機關從刑事訴訟法等法律規定的立法精神出發,立足當前的司法現實,對減刑、假釋、暫予監外執行案件開展同步監督,將其與執行機關的刑罰變更執行活動有機地結合起來,是依法行使憲法和法律所規定的法律監督權的應然結論,符合立法本意,具有正當性和合理性。

四、刑罰變更執行同步監督的實踐及存在的問題

1.刑罰變更執行同步監督的實踐

最高人民檢察院發布“四個辦法”后,地方各級檢察機關紛紛開展刑罰變更執行同步監督工作。

云南省昆明市兩級檢察機關進行了積極的探索[5]:一是在日常檢察中,通過深入監區檢察,對罪犯計分考核和獎罰等情況進行監督,防止發生不實情況。二是參加刑罰執行機關提請刑罰變更執行的初審、匯審和評審會議。根據掌握的情況,發表是否同意刑罰變更執行的檢察意見。三是對裁決書的實體和程序進行全面審查,重點審查檢察機關不同意刑罰變更執行而執行機關仍予以呈報,以及呈報意見與裁決結果不一致的案件。

四川省檢察系統也進行了積極的探索[6]:一是建立多部門協調機制,積極取得執行機關、審判機關的配合;二是注重監督過程的細節管理,對全程同步監督進行細化。三是探索建立創新機制。如建立分級審查機制、回避更管機制、兩審一核責任機制、全程同步審查機制、附條件撤銷原決定的機制、內部監督時效的評查機制等。

此外,2008年浙江省高級人民法院、人民檢察院、司法廳、公安廳多部門聯合發布了《浙江省辦理減刑、假釋案件若干規定(試行)》,對于浙江省辦理減刑、假釋案件作出了詳細的規定,明確了檢察機關同步監督的主體地位和程序保障。2009年上海市人民檢察院發布了《減刑、假釋、暫予監外執行檢察工作規定(試行)》,明確提出對減刑、假釋、暫予監外執行的考察、提請、裁決活動是否合法實行同步監督。

從各地的實踐來看,檢察機關對刑罰變更進行同步監督取得了較好的成效,有效地防止了刑罰變更執行活動中出現的違法違紀問題,將侵犯罪犯合法權益、司法人員職務犯罪現象抑制在萌芽狀態,顯示了同步監督模式的強大生命力。

2.當前刑罰變更執行同步監督存在的問題

(1)立法和司法不完善

當前的法律法規對于同步監督的規定比較籠統,缺少系統性規定,缺乏可操作性,導致同步監督功能弱化。事實上,《刑事訴訟法》第二百二十四條雖然對檢察機關的同步監督權作了較權威的規定,但對同步監督的方式、期限、法律后果等問題都未作規定。2008年最高人民檢察院發布的“四個辦法”對同步監督機制的構建發揮了重要作用,但卻存在著法律效力位階低、對同步監督的規定不徹底等缺陷,同時由于缺少了公安部和司法部的參與,其實施效果尚待觀察。為便于實際操作,有的省級法、檢、司等部門聯合制定了本地的實施細則或意見辦法,內容各不相同。

(2)制度機制不健全

首先,刑罰執行的同步監督機制不完善。從某種意義上講,刑罰執行的同步監督是刑罰變更執行同步監督的前提,假如刑罰執行的同步監督都沒有實現,就不可能有真正意義上的刑罰變更執行同步監督。實踐中,刑罰執行機關主要根據司法部《關于計分考核獎罰罪犯的規定》對罪犯的勞動改造情況進行計分考核,這種做法不能全面地反映罪犯的思想改造狀況,而將其作為對罪犯提起減刑、假釋的主要依據有失偏頗。由于檢察機關無法直接參與管教活動,無法實現對罪犯考核計分情況的同步監督,一定程度上使得對減刑、假釋的審查流于形式,致使檢察監督停留在淺層表面。

其次,暫予監外執行同步監督機制需進一步落實。一是法律對暫予監外執行的規定較分散,且法律規定之間存在沖突。如《刑事訴訟法》和《監獄法》對暫予監外執行適用對象的規定不相同,對疾病鑒定機構的要求也不一致。二是處置權限分散。法院對交付執行前的罪犯、公安機關對在看守所服刑的罪犯、監獄管理機關對在監獄執行刑罰的罪犯有決定或批準暫予監外執行的審批權限。這種多頭審批的管理模式,給暫予監外執行的同步監督帶來了監管的難題。

再次,檢察監督的效力機制需完善。當檢察機關認為執行機關的刑罰變更執行活動存在問題或者法院的裁定不當時,常以提出糾正違法意見或發送檢察建議的形式來行使監督權。其監督不僅手段單一,而且通常還不具有強制執行的法律效力,實踐中很難真正發揮效力,最終導致程序運轉失去控制。

(3)檢察機關自身建設存在問題

一是監督能力不強。由于刑罰執行監督工作并非主流檢察業務,導致部分檢察機關內部對該項工作重視不夠。一些地方派駐檢察室辦公裝備差,軟硬件設施建設落后,人員配備少,干警學歷低,年齡偏大,隊伍結構不盡合理。二是監督意識不到位。在工作實踐中,存在重配合輕監督思想,責任心不強,敏感性不高。礙于情面,不愿監督;權限有限,不能監督;違反原則,不敢監督等現象時有存在。

五、強化刑罰變更執行同步監督的探索

1.完善同步監督的立法和司法

首先,加強同步監督的立法和司法解釋工作。在《刑法》和《刑事訴訟法》中對刑罰變更執行監督的內容、對象、具體范圍、監督的方式方法、監督的工作機制及其效力等進行明確的規定,使執行機關和檢察監督機關都能有法可依、有章可循[7]。其次,由最高司法機關與司法行政機關聯合制定刑罰變更執行同步監督實施細則,細化刑罰變更執行的實體條件與程序方法。

2.健全刑罰執行的同步監督機制

一是深入監管場所,加強對罪犯勞動改造和生活現場的巡察監督力度。檢察人員有權隨時約談在押罪犯,罪犯也有權隨時約見派駐檢察人員反映情況。二是重點加強對刑罰執行機關計分考核的同步監督。對計分考核設置相應的程序并實行公示制度。在計分考核的基礎上,結合罪犯的悔改表現,參加“三課”學習及有無嚴重違規違紀等情況,對罪犯的改造情況進行綜合評價,保證對罪犯提請減刑、假釋程序的公平與公正。

3.健全暫予監外執行的同步監督機制

一是對暫予監外執行的法律法規進行系統的修改和完善,制定統一的暫予監外執行規范,消除法律法規之間的沖突,統一執法標準,增強可操作性。二是將暫予監外執行決定權收歸法院[5]。由法院統一行使暫予監外執行決定權。當然,還應當有例外規定,如對病情緊急需立即治療的情況作出特殊規定。三是推行公示制度,給予罪犯一定的參與權。讓罪犯和社會公眾享有充分的知情權、參與權和申訴權,以避免“暗箱操作”。

4.強化檢察機關法律監督的效力機制

為保障刑罰變更執行同步監督的權威性,必須樹立檢察機關糾正違法通知和檢察建議的權威性,相關機關必須在限定的期限內糾正違法,并將糾正違法情況在限定的期限內向檢察機關匯報。對無正當理由拒絕接受或拒不糾正違法的,檢察機關可以建議執行機關對當事人作出處理,甚至追究相關人員或單位的責任。當然,執行機關如有異議,可申請復議或向上級檢察機關提請復核,給予執法機關相應的救濟權。同時,對刑罰變更執行裁定不當的,應當賦予檢察機關對刑罰變更執行裁決的抗訴權。

5.加強檢察機關自身建設

檢察機關應重視派駐檢察室的規范化建設,為其配備必要的硬件設施,實現派駐檢察室與執法機關的網絡對接和信息共享,實現動態監督,提高工作效率。加強檢察隊伍建設,加強對檢察人員的培訓,提高檢察人員的業務素質,選派責任心強、具備履行崗位職責能力的高素質檢察人員進行刑罰變更執行同步監督。為防止檢察人員不認真履行職責,建立相應的崗位責任制,對在工作中出現的失職、瀆職、徇私枉法,造成嚴重后果的,實行責任倒查機制,嚴肅追究有關人員的責任。

[1]陳光中.刑事訴訟法[M].北京:北京大學出版社,2002.

[2]李忠誠.刑事執行監督功能探討[J].人民檢察,2003,(2).

[3]蔡道通.當代刑法的兩大基本理念及其意義[J].南京師大學報:社會科學版,2003,(4).

[4]楊春洗.刑事政策論[M].北京:北京大學出版社,1994.

[5]李波,朱春莉,祁正榕.刑罰變更執行同步監督機制的構建[J].人民檢察,2010,(2).

[6]郭彥.刑罰變更執行同步監督的理論基礎與實踐探索[J].人民檢察,2011,(15).

[7]陳峰,楊海燕.關于推進檢察機關對刑罰變更執行同步監督的思考[J].武漢大學學報:哲學社會科學版,2010,(3).

D916.4

A

1008-6382(2012)02-0034-05

10.3969/j.issn.1008-6382.2012.02.009

2012-03-04

王希發(1977-),男,山東梁山人,杭州市上城區人民檢察院干部,主要從事刑法學、檢察學研究。

(責任編輯 侯海燕)