現行《國家賠償法》賠償責任范圍探析

徐信貴

(重慶行政學院 法學教研部,重慶400041)

現行《國家賠償法》賠償責任范圍探析

徐信貴

(重慶行政學院 法學教研部,重慶400041)

從世界歷史來看,國家賠償責任經歷了一個漫長的從全面否定到相對肯定,從簡單到全面的發展過程。1994年,《國家賠償法》的頒布標志著我國全面確立了國家賠償制度。但由于種種原因,原《國家賠償法》對賠償范圍的界定顯得過于狹窄,難以有效支撐公民的部分正當賠償要求。因此,在具備了一定的物質條件、社會條件和人才條件的基礎上,現行《國家賠償法》應運而生。新《國家賠償法》拓展了國家的賠償責任范圍,對行政賠償范圍、刑事賠償范圍和民事、行政司法賠償范圍都作了明確規定。

國家賠償法;賠償范圍;國家機關

一、歷史維度下的國家賠償責任

1.全面否定階段

19世紀中葉以前,對于國家機關及其工作人員的侵權行為,沒有任何國家承擔賠償責任。即使是資產階級革命發生較早的英國和法國,由于受 “國王不能為非”和“主權命令說”的影響,直到19世紀后期,才開始承擔有限的國家賠償責任。而美國直至1946年才頒布了《聯邦侵權賠償法》,該法也只在一定程度上承擔賠償責任。

2.相對肯定階段

19世紀末至20世紀初,隨著國家職能的迅速擴展,國家機關及其工作人員的侵權現象也日益增多,加之民權運動的高漲、國家財力的增長等,國家主權豁免理論開始受到質疑。一些國家開始對執行公務、管理公共財產等過程中的侵權行為承擔賠償責任,但在很多領域仍享有豁免權。

3.全面確立階段

二戰以來,隨著世界經濟和民主政治的迅速發展,各國的人權事業取得了長足的進步。許多國家開始通過判例和立法建立健全了國家賠償制度[1]。

4.我國國家賠償制度的發展

新中國成立前,人民民主意識相當淡薄,從文獻上基本找不到涉及國家賠償的規定。新中國成立后,國家的一切權力屬于人民,這為建立國家賠償制度奠定了堅實的政治基礎。新中國最早關于國家賠償的規定見諸1954年1月頒布的 《中華人民共和國海港管理暫行條例》。該條例第二十條規定:“港務局如無任何法令根據,擅自下令禁止船舶離港,船舶得向港務局要求賠償由于禁止離港所受之直接損失,并得保留對港務局之起訴權。”1954年《憲法》第九十七條規定:“由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有取得賠償的權利。”現行1982年《憲法》重申了國家賠償原則,第四十一條第三款規定:“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利。”[2]1994年5月12日,《國家賠償法》的頒布標志著我國全面確立了國家賠償制度。但國家賠償法對賠償范圍的界定過于狹窄,難以有效支撐公民的部分正當賠償要求。因此,新《國家賠償法》在2010年應運而生。

二、國家賠償范圍的擴張及其現實基礎

1.新《國家賠償法》拓展了國家賠償范圍

新《國家賠償法》對賠償責任范圍的擴張,突出地表現在第二條和第三十五條的規定。第二條規定:“國家機關和國家機關工作人員行使職權,有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形,造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”取消了原《國家賠償法》中“行使職權”前的“違法”二字。換言之,國家機關和國家工作人員即使在合法行使職權的情況下,侵犯公民、法人及其他組織的合法權益,亦可能要承擔國家賠償責任。新《國家賠償法》第三十五條規定:“有本法第三條或者第十七條規定情形之一,致人精神損害的,應當在侵權行為影響的范圍內,為受害人消除影響,恢復名譽,賠禮道歉;造成嚴重后果的,應當支付相應的精神損害撫慰金。”明確將精神損害賠償納入國家賠償的范圍, “使爭議十幾年的國家侵權精神損害賠償以法律形式予以確立,完善了我國國家賠償制度”[3]。

2.國家賠償范圍擴張的現實基礎

(1)物質條件

進入新世紀以來,隨著改革開放的持續深入推進和社會主義市場經濟體制的不斷完善,人民的生活水平不斷提高,國家的綜合國力也日益增強,已具備擴大國家賠償范圍的物質基礎。

(2)社會條件

隨著我國社會主義民主法制建設的進步,人民群眾的法制觀念和依法保護自身合法權益的意識都有了很大提高,受害人向有關國家機關提出賠償請求的案件越來越多的同時,也對國家賠償范圍的過于狹小表示不理解和持批評態度。

(3)人才條件

司法考試制度作為法律職業的統一準入制度在我國已實施了多年,該制度為國家培養了大量的法律專門人才,在一定程度上實現了法律從業人員的職業化、同業化和精英化,全面提高了包括法官、檢察官和律師在內的法律職業人員的專業素質和標準,保障了司法公正。這為國家賠償范圍的擴張作了人員上的準備。

三、現行《國家賠償法》的賠償責任范圍分析

所謂國家賠償責任范圍是指國家對國家機關及其工作人員因違法行使職權造成公民、法人和其他組織合法權益的損害而承擔賠償責任的范圍。國家賠償責任范圍實際包括兩個層次的內容,一是國家對哪些違法職權行為承擔賠償責任;二是國家對哪些損害承擔賠償責任。現行《國家賠償法》第二條對國家賠償責任范圍作了概括性的規定,第三、四、十七、十八、三十五、三十八條又對國家賠償事項進行了詳細規定。根據現行《國家賠償法》的規定可將國家賠償責任范圍劃分為行政賠償范圍、刑事賠償范圍和民事、行政司法賠償范圍三類。

1.行政賠償范圍

行政賠償范圍是指國家對行政機關及其工作人員因違法行使職權侵犯公民、法人或其他組織合法權益所造成的損害給予賠償的范圍。我國《憲法》規定了公民的政治權利、人身權利、財產權利、受教育權利等基本權,但由于各方面的限制,現行《國家賠償法》只對行政機關及其工作人員在行政活動中侵犯人身權和財產權的行為予以賠償。

(1)對人身權損害的賠償

在行政活動中,對公民人身權侵害的情況主要有侵害人身自由權、侵害生命健康權、侵害人格權三種。根據我國《國家賠償法》第三條的規定,侵害人身自由權主要包括違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施,非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由。而侵犯公民生命健康權主要是指以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡以及違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的。實際上侵犯公民生命健康權的情況多種多樣,僅此兩種規定并不能完全涵蓋行政機關及其工作人員對公民生命健康權的侵害行為,故《國家賠償法》第三條在列舉上述兩項時,還作了兜底規定:造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。

關于對公民人格權利方面的損害,新《國家賠償法》首次將精神損害納入國家賠償范圍。值得說明的是,精神損害表現為受害人在人格利益上的損失,具有一定附從性,是主損害的附隨性損害。“傳統上認為精神上之損害,僅為主要損害的附隨損害,若無主要損害,無論該主要損害為人身或財產上之損害,即無法請求精神上之損害賠償……若無主要損害,純粹以精神上損害請求時,傳統上法院對此請求均持保留態度。”[4]因此,受害人唯有在人身權利等“主權利”受到實際損害的情況下,才可向侵權者主張精神損害賠償。這也就是說,認定精神損害賠償責任首先須明確其主損害是否存在,對于無主損害的純粹性精神損害,國家不承擔賠償責任。根據《國家賠償法》第三十五條的規定,“主權利”是指該法第三條或者第十七條所規定情形。公民具有人格象征意義的財產權利受損,不會引起國家侵權的精神損害賠償責任問題。

(2)對財產權損害的賠償

財產是人們得以生存和發展的基本條件,財產權是公民的基本權利。我國《憲法》第十三條規定: “公民的合法的私有財產不受侵犯。”《國家賠償法》第四條規定:“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產權情形之一的,受害人有取得賠償的權利。”其中,“下列侵犯財產權情形”包括:違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰,違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施,違法征收、征用財產。另外,在行政活動中,造成行政相對人財產損害的違法行為有多種情況,行政機關的作為或不作為都可能對行政相對人的財產權造成直接侵害,《國家賠償法》第四條在列舉規定之外亦作了概括性的規定,即“造成財產損害的其他違法行為”。即凡是行政相對人的財產權受到違法行政的侵害并造成實際損失的,即使違法職權行為并非《國家賠償法》第四條所列舉的前三種情形,行政相對人亦可請求國家賠償。

2.刑事賠償范圍

刑事賠償,指行使國家偵查、檢察、審判職權的機關以及看守所、監獄管理職權的國家機關及其工作人員執行職務時,違法實施侵權行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權益并造成損害,依法由國家承擔的賠償責任。《國家賠償法》第十七至十九條規定了刑事賠償的范圍。

(1)錯拘

根據我國《國家賠償法》第十七條的規定,可以請求國家賠償的“錯拘”主要有兩種情形。一是違反刑事訴訟法的規定對公民采取拘留措施的。我國《刑事訴訟法》第六十一條規定了公安機關對于現行犯或者重大嫌疑分子可以先行拘留的七種情形,即①正在預備犯罪、實行犯罪或者在犯罪后即時被發覺的;②被害人或者在場親眼看見的指認他犯罪的;③在身邊或者住處發現有犯罪證據的;④犯罪后企圖自殺、逃跑或者在逃的;⑤有毀滅、偽造證據或者串供可能的;⑥不講真實姓名、住址,身份不明的;⑦有流竄作案、多次作案、結伙作案重大嫌疑的。另外,《刑事訴訟法》第六十四條還對拘留作了程序性的規定,即 “公安機關拘留人的時候,必須出示拘留證”。《刑事訴訟法》第一百三十二條規定:“人民檢察院直接受理的案件中符合本法第六十條、第六十一條第四項、第五項規定情形,需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的,由人民檢察院作出決定,并由公安機關執行。”因此,公安機關、檢察機關違反《刑事訴訟法》第六十一條、六十四條以及該法的其他相關規定對公民采取拘留措施的,國家應當承擔賠償責任。二是依照刑事訴訟法規定的條件和程序對公民采取拘留措施,但是拘留時間超過刑事訴訟法規定的時限,其后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的。根據我國《刑事訴訟法》第六十五、六十九、一百三十四條的規定,刑事拘留期限為1到37日不等。公安機關對于被拘留的人,應當在拘留后的24小時以內進行訊問,在發現不應拘留的時候,必須立即釋放。認為需要逮捕的,應當在拘留后的3日以內,提請人民檢察院審查批準。在特殊情況下,提請審查批準的時間可以延長1至4日。對于流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子,提請審查批準的時間可以延長至30日。人民檢察院應當自接到公安機關提請批準逮捕書后的7日以內,作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。人民檢察院不批準逮捕的,公安機關應當在接到通知后立即釋放,并且將執行情況及時通知人民檢察院。人民檢察院對直接受理的案件中被拘留的人,認為需要逮捕的,應當在10日以內作出決定。在特殊情況下,決定逮捕的時間可以延長1至4日。對不需要逮捕的,應當立即釋放。如果公安機關或檢察機關對公民采取的拘留措施,超過上述時限要求,同時相關機關決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的,國家應當對該錯拘行為承擔賠償責任。從以上分析可以看出,國家不僅要對公安機關、檢察機關違法作出拘留決定承擔賠償責任,還要對拘留決定合法而執行違法的情形承擔賠償責任。

(2)錯捕

《國家賠償法》第十七條規定:“對公民采取逮捕措施后,決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的,受害人有取得賠償的權利。”換言之,雖然作出逮捕決定符合法定條件和程序,但事后證明被逮捕人無罪,有關機關決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責任的情形,受害人可以請求賠償。可見,判斷錯捕主要依據的是相關機關是否作出撤銷案件、不起訴決定或者判決宣告無罪終止追究刑事責任。其中,撤銷案件情形主要指我國《刑事訴訟法》第一百三十條所規定的“公安機關在偵查過程中,發現不應對犯罪嫌疑人追究刑事責任的,應當撤銷案件”,以及《刑事訴訟法》第一百三十五條所規定的撤銷案件情形,但并不包括《刑事訴訟法》第十五條中所規定的撤銷案件情形;不起訴決定主要是指《刑事訴訟法》第一百三十五條、一百四十條第四款規定的情形;判決宣告無罪主要是指沒有犯罪事實或證據不足,不能認定被告人有罪而被法院宣告無罪的情形。同樣地,不起訴決定、判決宣告無罪終止追究刑事責任,亦不包括《刑事訴訟法》第十五條中所規定的情形。

(3)錯判

根據我國《國家賠償法》第十七條的規定,“依照審判監督程序再審改判無罪,原判刑罰已經執行的”,受害人有取得刑事賠償的權利。《刑事訴訟法》第二百零三條規定:“當事人及其法定代理人、近親屬,對已經發生法律效力的判決和裁定,可以向人民檢察院或人民法院提出申訴。”《刑事訴訟法》第二百零四條規定了人民法院對當事人及其法定代理人、近親屬的申訴應當重新審判的幾種情形,即①有新的證據證明原判決、裁定認定的事實確有錯誤的;②據以定罪量刑的證據不確實、不充分或者證明案件事實的主要證據之間存在矛盾的;③原判決、裁定適用法律有錯誤的;④審判人員在審理該案件時,有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為的。如果被告人被判處刑罰,并已經全部執行或部分執行,而在再審中被確認為沒有實施犯罪行為,或者沒有充分確鑿的證據證明其實施了犯罪行為而撤銷原來的有罪判決的,國家應當對法院的錯判承擔賠償責任。在錯判的刑事賠償問題上,有兩點必須注意:一是若再審被判決有罪但免予刑事處罰或量刑不當,再審改變量刑的不屬于國家刑事賠償的范圍;二是已經執行的刑罰不僅包括拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑,還包括罰金、沒收財產,但不包括管制、有期徒刑緩刑、剝奪政治權利等,賠償請求人在判決生效前被羈押的,依法有權取得賠償。

(4)違法行為

行使偵查、檢察、審判職權的機關以及看守所、監獄管理機關及其工作人員在行使職權時有以下違法行為的,可以請求刑事賠償。①刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的;②違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的;③違法對財產采取查封、扣押、凍結、追繳等措施的。

另外,刑事賠償的內容也涉及精神損害,根據《國家賠償法》第三十五條的規定,如果有《國家賠償法》第十七條規定的情形之一,致使受害人精神損害的,有關機關應當在侵權行為影響的范圍內,為受害人消除影響,恢復名譽,賠禮道歉;造成嚴重后果的,應當支付相應的精神損害撫慰金。

3.民事、行政司法賠償范圍

民事、行政司法賠償,指法院在辦理民事、行政案件的過程中,違法采取強制措施造成損害所給予的賠償。就世界范圍來說,民事、行政司法賠償的確立比行政賠償和刑事賠償要晚,即便是行政法學較為發達的法國也直至1972年才規定普通法院的法官嚴重過失和拒絕司法而造成的損害,國家負賠償責任。1978年后,行政法院將此法律的適用擴至行政審判,法官在行政司法審判中有重大過失致使公民合法權益受損的,國家負賠償責任[5]。我國的國家賠償制度建立較晚,在立法過程中借鑒了世界各國的先進經驗,因此,1994年《國家賠償法》將行政賠償、刑事賠償和民事、行政司法賠償共同歸入國家賠償制度體系之中。現行《國家賠償法》第三十八條規定:“人民法院在民事訴訟、行政訴訟過程中,違法采取對妨害訴訟的強制措施、保全措施或者對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤,造成損害的,賠償請求人要求賠償的程序,適用本法刑事賠償程序的規定。”其中,違法采取對妨害訴訟的強制措施具體包括以下五種情形:①對沒有實施妨害訴訟行為的人或者沒有證據證明實施妨害訴訟的人采取司法拘留、罰款措施的;②超過法律規定期限實施司法拘留的;③對同一妨害訴訟行為重復采取罰款、司法拘留措施的;④超過法律規定金額實施罰款的;⑤違反法律規定的其他情形。違法采取保全措施是指人民法院依職權采取的以下六方面的行為:①依法不應當采取保全措施而采取保全措施或者依法不應當解除保全措施而解除保全措施的;②保全案外人財產的,但案外人對案件當事人負有到期債務的情形除外;③明顯超過申請人申請保全數額或者保全范圍的;④對查封、扣押的財物不履行監管職責,嚴重不負責任,造成毀壞、滅失的,但依法交由有關單位、個人負責保管的情形除外;⑤變賣財產未由合法評估機構估價,或者應當拍賣而未依法拍賣,強行將財物變賣給他人的;⑥違反法律規定的其他情形。對判決、裁定及其他生效法律文書執行錯誤,是指對已經發生法律效力的判決、裁定、民事制裁決定、調解、支付令、仲裁裁決、具有強制執行效力的公證債權文書以及行政處罰、處理決定等執行錯誤,包括以下七個方面的行為:①執行尚未發生法律效力的判決、裁定、民事制裁決定等法律文書的;②違反法律規定先予執行的;③違法執行案外人財產且無法執行回轉的;④明顯超過申請數額、范圍執行且無法執行回轉的;⑤執行過程中,對查封、扣押的財產不履行監管職責,嚴重不負責任,造成財物毀損、滅失的;⑥執行過程中,變賣財物未由合法評估機構估價,或者應當拍賣而未依法拍賣,強行將財物變賣給他人的;⑦違反法律規定的其他情形。

另外,人民法院及其工作人員在民事、行政訴訟或者執行過程中,以毆打或者唆使他人以毆打等暴力行為,或者違法使用武器、警械,造成公民身體傷害、死亡的,應當比照國家賠償法的有關規定予以賠償。但值得注意的是,人民法院審理的民事、經濟、行政案件發生錯判并已執行,依法應當執行回轉的,或當事人申請財產保全、先予執行,申請有錯誤造成財產損失依法應由申請人賠償的,國家不承擔賠償責任。

[1]馬懷德.國家賠償法的理論與實務[M].北京:中國法制出版社,1994.

[2]皮純協,馮軍.國家賠償法釋論[M].北京:中國法制出版社,1996.

[3]陳純紅,張靜.國家賠償法視野下的精神損害賠償[J].人民司法,2011,(1).

[4]潘維大.第三人精神上損害之研究[J].煙臺大學學報:哲學社會科學版,2004,(1).

[5]皮純協.比較國家賠償法[M].北京:中國法制出版社,1998.

DF26

A

1008-6382(2012)02-0039-05

10.3969/j.issn.1008-6382.2012.02.010

2012-02-11

遼寧省教育廳人文社科研究項目(2010106)

徐信貴(1982-),男,江西廣豐人,重慶行政學院講師,法學博士,主要從事憲法與行政法學研究。

(責任編輯 玫 西)