當前農地流轉的“反公地悲劇”及其治理對策

茶世凱

(北京郵電大學 馬克思主義教學與研究中心，北京 100876)

當前農地流轉的“反公地悲劇”及其治理對策

茶世凱

(北京郵電大學 馬克思主義教學與研究中心，北京 100876)

我國農村土地集體所有，具有公共資源特征，即“公地”特性。由于土地權能分散、權屬不明確，導致土地流轉不順暢、欠規范，引發了“反公地悲劇”。因此，應采取擴大農戶的土地權能、完善土地流轉政策法規、培育土地流轉市場、健全農村社會保障體系等對策，從而加快土地流轉，保護農民的土地權益。

土地流轉;農村土地政策;“反公地悲劇”

隨著農村溫飽問題的解決，農民收入來源多元化，土地的保障功能在逐步弱化，農民對土地的依賴程度不斷降低。然而目前土地經營零碎化，粗放型農業效益遞減，出現微利保本甚至虧損的狀況，挫傷了農戶種糧的積極性，制約了農村經濟發展。同時，推進城市化、新型工業化、發展現代農業的過程都需要提高土地利用率，使“生產性”土地逐步向“資產性”土地轉變，發揮資本屬性。因此，在經濟轉軌、社會轉型、城鄉二元結構并存的特殊時期，只有通過改革現行農村土地政策，才能適應新形勢經濟社會發展需要，促進土地適度規模經營，更好地保護農民利益。

1 “反公地悲劇”理論闡釋

1998年，美國經濟學家黑勒教授(Michael.A.Heller)提出《The Tragedy of Anti-Commons》，即“反公地悲劇”(或譯作反公共地悲劇)理論模型。他指出，“公地”(公共資源)內存在著很多權利所有者，沒有人單獨擁有使用權，為了得到各自的利益，每個權利人都會阻止他人使用該資源，或者是設置障礙，導致資源利用低效、無效或不能利用而閑置浪費的情況，出現資源未能被充分利用的困境，即發生“反公地悲劇”。

“反公地悲劇”是在“公地悲劇”(Tragedy of Commons)理論基礎上提出的。美國加州大學哈丁教授(Garrett.Hardin)于1968年提出了“公地悲劇”(The Tragedy of Commons)理論?！肮亍敝贫仁枪糯囊环N土地制度，指的是封建領主把自己的土地劃出一部分作為公共牧場，供牧民無償放牧。然而，由于公地內放牧不需要交納費用，牧民們都增加了牛羊的數量，久而久之，過度放牧導致草場退化，成為不毛之地，釀成“公地悲劇”?！肮乇瘎　闭f明人們過度利用(overuse)公共資源而使其被破壞的悲劇，卻忽視了資源未被充分利用(underuse)的可能性，而“反公地悲劇”理論正是對“公地悲劇”理論的補充。“公地悲劇”和“反公地悲劇”是一對相互聯系又有區別的概念，指的是公共資源的利用問題，都是圍繞產權問題展開的。

2 “公地”特性及其“反公地悲劇”表征

2.1 “公地”特性

1978年，十一屆三中全會以后，我國大陸地區實行家庭聯產承包責任制與統分結合的雙層經營體制，農村土地屬于集體所有，因而具有公共資源即“公地”特征，實行的是農戶承包經營的特殊形式。

現行相關政策制度規定，農村土地屬于集體所有。在《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》等土地相關法律中規定:農村及城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?，F行的農村土地政策規定，土地所有權代理人一般為村社、村委會，而使用權、經營權屬于農戶，所有權和使用權相分離，是土地權能分割的土地制度。

農村土地承包經營權屬于用益物權。2007年頒布的《中華人民共和國物權法》中規定:土地承包經營權為用益物權。用益物權超越了債權的性質，農戶土地承包經營權得到一定程度的加強。用益物權與所有權有著重要的區別:一是用益物權沒有對所有權進行處分的權利，只享有用益物權的轉讓、抵押權利;二是用益物權具有期限規定，而所有權是恒久的;三是行使用益物權必須根據法律及合同的規定，不能自行決定。這在法律層面上明確了農戶對承包土地的權限。綜合上述幾方面的規定，農村土地(包括承包地、宅基地、草地等)都有公共資源性質，即“公地”特征。

2.2 “反公地悲劇”表征

由于土地權能配置不合理，產權模糊不清，因而存在發生權利沖突的風險。集體所有者代表都可以對土地流轉設置障礙，不確定因素較多，而農戶卻無法排除來自集體的干擾和阻撓，這樣各項土地權能就很難有效整合，問題不斷顯現出來，從而制約了土地流轉的正常開展。

首先，農戶的土地權利不充分。農村土地集體所有，村社、村委會為集體所有權的代表，農戶只享有使用權，農戶的土地權利殘缺，權能歸屬具有“非對稱性”，即不清晰、不平等。土地流轉中農戶需要與集體協商，必須征得同意;有的地方還會受到政府的干預，出現多頭管理的局面。這樣，農戶、集體、承包者、政府之間就需要溝通、協商，勢必增加交易成本，影響到流轉的效率。新制度經濟學研究表明，產權不明晰，不符合市場經濟邏輯，將會增加交易成本。

其次，政策法規不健全，流轉秩序欠規范?，F階段，正處在土地流轉的試行階段，相關的規章制度不完善，組織管理機構不健全，流轉雙方的權利和義務不明確，土地流轉糾紛調節機制未形成，土地流轉政策咨詢和服務跟不上。因此，當前土地流轉中還存在著許多政策“真空”，無法可依、無章可循，無法確保農村土地合理有序流轉，也無法保護當事人的合法權益，因而制約了土地流轉的正常開展。當前土地流轉只局限于村民之間的小范圍內，難以跨區域、大面積展開。

最后，分配機制不完善，農戶利益難保障。鼓勵土地流轉的政策已經出臺多時，但流轉狀況卻不盡如人意。大部分地區尚未建立規范的土地流轉分配機制，農戶的土地流轉收益得不到很好的保障，農戶利益受損事件時有發生。土地流轉獲得的資金一部分屬于農戶，一部分上交給村委會和集體組織，有的地方鄉鎮政府也會參與分配。這樣，本來就很低的土地流轉資金，農戶所得收益就更少了，挫傷了農戶的積極性。

在土地流轉運行中，由于存在產權、政策法規、利益分配等方面的許多問題和限制條件，導致農地流轉緩慢、流轉效率低的“困局”，呈現出“公地”在利用過程中被扭曲的特殊情形，釀成“反公地悲劇”。

3 土地流轉問題的治理對策

2008年召開的中共十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，會議決議中提出:“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系保持穩定并長久不變?！绷硗膺€指出“堅持依法、自愿、有償的原則推進農村土地使用權流轉。”對土地流轉提出了指導性意見，從政策上保障了農民的土地權利，支持農地流轉。土地承包期限進一步延長，農戶可以獲得更長的承包使用時間。

但是，土地政策不是固定不變的，需要隨著經濟社會形勢的變化而不斷做出調整，不同的發展階段采取不同的政策，適應發展要求，才能發揮出最佳效益。調整現行土地政策，提高土地使用效率，有利于發展國民經濟，增加農民收入。不論借鑒國際成功經驗，還是針對當前國內土地政策面臨的困境，加快土地流轉都是一條重要的選擇路徑。土地流轉是一個土地市場化的過程，包括農村集體建設用地、耕地、林地、草地等流轉，而主要是指耕地和建設用地。市場化交易必然涉及到產權問題，因為只有明確清晰的產權才能調動各方的積極性，保護相關方的利益。因此，應做好以下幾方面的工作:

3.1 擴大農戶的土地權能，夯實流轉的權利基礎

權能是權利的微觀基礎，傳統理論把所有權中的占有、使用、處分、收益等方面稱為所有權的“權能”。針對土地權能分散、不明確的問題，要逐步擴大農戶的土地權能，必須明確劃分集體所有者代表和農戶各自的權能界限，并對承包地和宅基地進行確權、登記、頒證，使農地享有與城市土地平等的權利，為土地流轉創造基礎條件。還要使承包地和宅基地能夠用于抵押、入股、轉讓、轉換、出租等流轉之中，強化農民的土地權益。如果建立了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格的土地權能制度，就可以適當降低交易費用，提高相關利益人的積極性。同時，明晰的土地權利對于限制政府強征土地、保護農民合法權益也有重要作用。

3.2 完善土地流轉政策法規，做到有章可循

健全的法律法規是土地流轉的重要保障，立法機關和政府要制定完善的政策、法規、制度，構建完善的政策法規體系，為土地流轉正常開展提供法制保障。因此，需要因地制宜，結合各地實際，制定和頒布土地流轉條例和實施意見，規定流轉各方的權利和義務，擬定出補償參考標準以及土地流轉糾紛處理辦法等;地方政府設立土地流轉管理機構，為土地流轉提供政策宣傳、咨詢服務。這樣就可以做到有法可依、有章可循，保護各方的合法權益，促進土地有序流轉，為土地流轉“保駕護航”，消解出現的矛盾糾紛，這也是法治社會的基本要求。

3.3 培育流轉市場，優化土地資源配置

當前，大多數地區零星的土地流轉只是在鄰里或親友間狹窄的范圍內進行的，流轉面積也很小，未能形成規范的土地承包經營權流轉市場，更未形成規模效應。只有通過建立土地流轉交易市場，把分散的土地資源有效整合起來，進行市場交易，才能實現土地財產功能?？梢怨_競價發現土地價格，保護農民和承包者等相關者的利益，并使價格保持在合理的價位。例如，成渝全國統籌城鄉發展綜合試驗區實行了“土地交易所”，以“地票”形式將建設用地指標在城鄉之間調劑，積累了許多農地資本化的經驗。因此，建立土地流轉市場，通過市場機制這只“看不見的手”發揮作用，是實現土地價值的重要手段。

3.4 健全農村社會保障體系，弱化土地保障功能

我國農村社會保障體系不健全，土地對農民依然發揮著保障作用，大多數農戶很難在短時期內擺脫對土地的依賴。因此，通過完善社會保障體系，可以減輕農戶對土地的依賴，增加預期收入。首先應建立農民工工傷、失業保險，為農村剩余勞動力進城務工提供保障。其次是健全農村社會養老保險，改變傳統的土地養老、家庭養老的模式。三是完善農村最低生活保障制度，對農村低收入群體和困難群體給予一定數額的生活補助，提供基本生活保障。這樣有了完善的農村社會保障體系，就可以提高農民收入預期，減輕失業、醫療、養老的后顧之憂，從而為加快土地流轉創造有利的條件。

總之，不斷改革創新土地政策是提高土地利用效率和適應經濟社會發展的需要。擴大農戶土地權能、完善土地流轉政策法規、健全農村社會保障體系，對促進土地流轉、維護農民財產權益以及對發展農村經濟有著重要意義。

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責任編輯:沈 玲

Research on“The Tragedy of Anti-commons”of Current Rural Land Transfer and its Governing Countermeasures

CHA Shi-kai
(Center for Marxism Teaching and Research，Beijing University of Posts and Telecommunications，Beijing 100876，China)

The collective ownership of rural lands in China has the characteristics of public resources，namely，the characteristics of“commons land”.The dispersion of land rights and the not clear ownership of land lead to not smooth and irregular land transfer，which causes“The Tragedy of Anti-Commons”.Measures of expanding farmers＇land power，improving land circulation policies and regulations，cultivating land circulation market and perfecting rural social security system should be taken to accelerate land transfer and protect the interests of peasants.

land transfer;rural land policy; “The Tragedy of Anti-Commons”

C913

A

1009－3907(2012)01－0021－03

2011－10－12

茶世凱(1981－)，男，彝族，云南大理人，碩士研究生，主要從事“三農”問題及網絡文化方面的研究。