反腐敗與中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)

陳蓮鳳

(中共泉州市委黨校 理論研究室，福建 泉州 362000)

反腐敗與中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)

陳蓮鳳

(中共泉州市委黨校 理論研究室，福建 泉州 362000)

從政府與社會(huì)關(guān)系角度分析了社會(huì)組織在反腐中的重要作用，粗略回顧中國(guó)社會(huì)組織參與反腐的發(fā)展進(jìn)程，在此基礎(chǔ)上，指出應(yīng)積極培育發(fā)展健康的社會(huì)組織，為有效反腐奠定社會(huì)基礎(chǔ);把社會(huì)組織納入到反腐體系中，為社會(huì)組織發(fā)揮反腐重要作用搭建平臺(tái)。

社會(huì)組織;腐敗;監(jiān)督

腐敗在這里是指公共權(quán)力的濫用。腐敗作為社會(huì)的毒瘤，對(duì)社會(huì)肌體有著巨大的腐蝕性，各國(guó)都在努力探尋解決途徑。中國(guó)幾千年來(lái)朝代更迭，難以逃脫腐敗亡朝的“歷史周期律”。新中國(guó)成立以來(lái)，執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨非常重視反腐敗，從運(yùn)動(dòng)反腐到權(quán)力反腐、至今天的制度反腐［1］，已形成了具有中國(guó)特色的反腐體系。然而在2010年12月29日中國(guó)首次發(fā)布的《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書(shū)中，在全面總結(jié)中國(guó)政府自成立以來(lái)懲治和預(yù)防腐敗成果的同時(shí)，指出了反腐敗的嚴(yán)峻形勢(shì)。溫家寶總理在2011年“兩會(huì)”結(jié)束后答中外記者會(huì)上也強(qiáng)調(diào):“最大的危險(xiǎn)在于腐敗”。時(shí)至中國(guó)共產(chǎn)黨建黨90周年，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已創(chuàng)造了舉世矚目的“中國(guó)奇跡”，為何腐敗仍難以有效遏制呢?本文認(rèn)為在反腐倡廉建設(shè)中，社會(huì)組織的作用不可缺失。

1 社會(huì)組織是反腐敗的重要力量

從組織的功能和性質(zhì)看，是指有共同的公共利益追求的公民自愿組成的非營(yíng)利性社團(tuán)［2］。學(xué)者普遍認(rèn)為社會(huì)組織至少有六性，即:組織性、民間性、非營(yíng)利性、志愿性、自治性、公益性。它在發(fā)達(dá)西方國(guó)家稱(chēng)為“非政府組織(NGO)”、“第三部門(mén)”、“志愿者組織”等。在我國(guó)，不同時(shí)期有不同稱(chēng)呼。新中國(guó)剛成立時(shí)，始稱(chēng)社會(huì)團(tuán)體;20世紀(jì)90年代后期改稱(chēng)民間組織，并成為國(guó)家法律的正式用語(yǔ)。其法律界定是那些非企業(yè)的與非政府的組織。黨的十六屆六中全會(huì)提出“社會(huì)組織”的新概念。黨的十七大之后，黨和政府的政策與文件中，均采用“社會(huì)組織”這一名稱(chēng)，此后，在國(guó)家層面規(guī)范統(tǒng)一使用這一概念。目前在民政部門(mén)登記的社會(huì)組織主要包括三類(lèi)，即社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)與基金會(huì)。

社會(huì)組織已成為現(xiàn)代社會(huì)管理的重要主體，是減少腐敗的重要生力軍。20世紀(jì)70年代以來(lái)，興起的新公共管理思潮認(rèn)為政府管理也會(huì)失敗，應(yīng)引進(jìn)市場(chǎng)和社會(huì)力量參與公共產(chǎn)品的提供，為打破了政府提供公共產(chǎn)品的壟斷地位提供了理論支持，在實(shí)踐中也產(chǎn)生很大影響。同期產(chǎn)生的全球性“結(jié)社革命”，使社會(huì)組織作為一種重要的社會(huì)力量在世界范圍內(nèi)迅速崛起。20世紀(jì)80、90年代興起的治理理論進(jìn)一步認(rèn)為:公共治理的主體是多元的，社會(huì)組織是政府、市場(chǎng)之外的重要治理主體。政府、市場(chǎng)、社會(huì)構(gòu)成分工合作的現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。理論的突破，不斷引領(lǐng)著各國(guó)公共管理體制的改革。許多發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織已具有較大的社會(huì)能量和活動(dòng)能力，也承擔(dān)相當(dāng)多的社會(huì)功能，涉及醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、科技教育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)等廣泛領(lǐng)域，成為名符其實(shí)的現(xiàn)代社會(huì)管理的重要主體，為遏制公權(quán)腐敗提供良好的社會(huì)基礎(chǔ)。具體分析如下:

英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓提出“權(quán)力腐敗論”，即“權(quán)力趨向腐敗，絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)腐敗”。據(jù)此，要減少腐敗:一是少給權(quán)力，二是加強(qiáng)權(quán)力外部監(jiān)督，三是權(quán)力內(nèi)部制衡。發(fā)達(dá)的社會(huì)組織在前面兩方面都能直接發(fā)揮作用。具體表現(xiàn)在:一是作為社會(huì)管理的重要主體，承擔(dān)一部分社會(huì)管理職能，政府必然要退離這些領(lǐng)域，或稱(chēng)“社進(jìn)政退”，也就減少政府權(quán)力在這些領(lǐng)域腐敗的可能。二是為政府與個(gè)人或企業(yè)接觸提供緩沖帶，避免腐敗風(fēng)險(xiǎn)。原子化個(gè)人(孫立平1996)或企業(yè)如直接向擁有強(qiáng)權(quán)的政府進(jìn)行利益訴求，要避免權(quán)錢(qián)交易是很難的。個(gè)體通過(guò)社會(huì)組織向政府謀求需要，減少政府權(quán)力向弱勢(shì)個(gè)體或企業(yè)要挾、索要的腐敗發(fā)生機(jī)會(huì)。特別是面對(duì)強(qiáng)大多元的社會(huì)組織的不同利益要求，在公開(kāi)博弈中，反而可能倒逼政府不敢不能腐敗而超越自身利益，謀求整體利益。三是政府權(quán)力的有力監(jiān)督者。政府權(quán)力腐敗實(shí)質(zhì)上就是對(duì)利益相對(duì)人權(quán)益的侵蝕。因此，權(quán)利相對(duì)人是反腐中最有力的監(jiān)督者，權(quán)利監(jiān)督在反腐中不可缺席，而社會(huì)組織是最有實(shí)力的權(quán)利主體，在反腐體系中不可缺失。社會(huì)組織集中社會(huì)部分成員的力量(人力、物力、財(cái)力)，有能力抵抗公共權(quán)力的侵蝕。比如借助新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等工具，或組織游行示威等方式對(duì)政策制定、立法、懲治腐敗進(jìn)行施壓;或通過(guò)舉報(bào)、調(diào)查、評(píng)議等對(duì)政府行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督等。四是培養(yǎng)理性反腐的公民。美國(guó)學(xué)者柯亨和阿拉托認(rèn)為，市民社會(huì)(社會(huì)組織)是公民學(xué)習(xí)民主的大學(xué)校。人們通過(guò)社會(huì)組織討論研究各自的公共事務(wù)，并試著去解決，去管理好各自的公共事務(wù)。在這些活動(dòng)學(xué)會(huì)了理性談判，提高了民主能力，養(yǎng)成了通過(guò)規(guī)則謀求利益的習(xí)慣。在自治過(guò)程中，培養(yǎng)合作、互助、寬容、諒解、溝通的理性精神。這樣的公民，當(dāng)面對(duì)權(quán)益受到政府權(quán)力侵蝕時(shí)，選擇理性維權(quán)已是一種習(xí)慣，也有了能力。五在中國(guó)具有特殊的意義。在中國(guó)的背景下，社會(huì)組織參與反腐不僅有利于降低反腐成本，更重要的在于提高政府反腐公信力，減少懲治腐敗中的“橡皮泥”現(xiàn)象。

2 當(dāng)前中國(guó)社會(huì)組織在反腐敗中的作用初露端倪

2.1 重視群眾在反腐中的作用是黨和政府的一貫思想觀點(diǎn)

60多年前，毛澤東同志在窯洞中對(duì)黃炎培說(shuō)“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來(lái)監(jiān)督，才不會(huì)人亡政息。”鄧小平同志在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中說(shuō):“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們受到法律處分。”黨的十七大明確把社會(huì)組織作為治理力量納入社會(huì)治理體系建設(shè)之中。《十二五經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，首次提出要“加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)”。胡錦濤同志在2011年2月19日省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班開(kāi)班儀式講話(huà)中提出:“引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力，支持人民團(tuán)體參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。”認(rèn)識(shí)在不斷深入，從重視群眾在反腐中的監(jiān)督作用到正視社會(huì)組織是社會(huì)治理的力量;從重視體制外的監(jiān)督到支持體制內(nèi)的參與;從支持個(gè)體的監(jiān)督到倡導(dǎo)組織的參與。

2.2 群眾(社團(tuán))參與反腐的理論與實(shí)踐有所進(jìn)展

在傳統(tǒng)社會(huì)里，社會(huì)組織往往被看成政府的對(duì)立面，探討社會(huì)組織參與反腐就極其敏感。在中國(guó)理論界，社會(huì)組織理論的研究是在改革開(kāi)放后才逐步鋪開(kāi)，起步較晚。在上個(gè)世紀(jì)80年代，美國(guó)以大學(xué)為基地的非政府組織研究中心就有30多個(gè)，而中國(guó)至1998年才成立國(guó)內(nèi)首家專(zhuān)事非政府組織研究所—清華大學(xué)NGO研究所［3］。研究的范圍主要局限在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)介紹和理論分析，缺乏參與反腐的實(shí)證研究［4］。原因主要是中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)處于起步階段，參與反腐更是困難重重。新中國(guó)成立后，私營(yíng)企業(yè)收歸國(guó)有，部分社會(huì)組織被取消，如農(nóng)會(huì);一些屬于具有社會(huì)組織功能的組織，如:工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、紅十字會(huì)、殘聯(lián)、各民主黨派、作協(xié)、科協(xié)等收歸黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，組成人民團(tuán)體以及各事業(yè)單位，私人領(lǐng)域極其萎縮。原子化個(gè)人是沒(méi)有監(jiān)督公共權(quán)力的能力。改革開(kāi)放后，隨著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的逐漸退出，原有政治體制也有了松動(dòng)。黨政逐漸向社會(huì)放權(quán)，私人領(lǐng)域開(kāi)始回歸，私人企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)，社團(tuán)等迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在50年代，全國(guó)性的社團(tuán)只有55個(gè)，而至2010年，正式登記的社會(huì)組織有45萬(wàn)，備案的社區(qū)組織25萬(wàn)，實(shí)際存在的可能有300萬(wàn)左右。這些民間組織幾乎覆蓋了社會(huì)的各個(gè)方面:科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)保、法律、慈善等公益領(lǐng)域及中介、工商服務(wù)，初步形成體系［5］。隨著實(shí)力的增強(qiáng)，監(jiān)督的力量也在加大。特別是媒體網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，為群眾(社團(tuán))對(duì)公權(quán)的監(jiān)督提供了重要平臺(tái)，并有了實(shí)質(zhì)的成效。如×××事件、廈門(mén)PX項(xiàng)目事件、×××案、天價(jià)煙事件、廣東番禺垃圾焚燒事件等。社團(tuán)參與廉政建設(shè)也開(kāi)始試水。2004年，甘肅省將14個(gè)市、州政府及其省屬職能部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)委托給蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心負(fù)責(zé)組織與實(shí)施，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)政府績(jī)效“外部評(píng)價(jià)”的先河。2010年12月25日，樂(lè)清錢(qián)云會(huì)死亡事件催生公民獨(dú)立調(diào)查團(tuán)參與事件調(diào)查，堪稱(chēng)社會(huì)組織參與反腐調(diào)查的“破冰之旅”。2011年4月，李莊案第二季，組織律師團(tuán)積極參與刑辯，最后以重慶檢方撤訴告終。社會(huì)組織參與反腐從無(wú)到有，都得益于政府的容忍和正面回應(yīng)，這對(duì)若大的中國(guó)也許僅僅是天空中飄過(guò)的幾塊浮云，但在中國(guó)反腐歷史天空中則可能是耀眼的紅星。

3 積極推進(jìn)中國(guó)社會(huì)組織參與反腐敗

目前，一方面由于政府主導(dǎo)推進(jìn)型的發(fā)展模式，導(dǎo)致中國(guó)政府公共權(quán)力過(guò)多過(guò)大過(guò)強(qiáng)，使得腐敗幾率更大。另一方面以政黨為核心的反腐體系幾乎壟斷了所有反腐資源［6］，影響反腐效率。因而積極培育社會(huì)組織，推進(jìn)社會(huì)組織參與廉政建設(shè)，已是克服中國(guó)反腐困境的不二選擇。

積極培育發(fā)展健康的社會(huì)組織，為有效反腐奠定社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)組織的發(fā)展過(guò)程是一個(gè)與政府權(quán)力互動(dòng)過(guò)程。沒(méi)有社會(huì)組織的健康發(fā)展，政府權(quán)力的擴(kuò)張和濫用就有了可能;在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”中國(guó)宏觀歷史背景下，沒(méi)有政府權(quán)力的主動(dòng)收縮，社會(huì)組織也難有發(fā)展的制度空間。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然中國(guó)社會(huì)組織已獲得很大發(fā)展，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比、與中國(guó)社會(huì)發(fā)展的要求還有很大差距，一個(gè)近3億人口的美國(guó)就有100萬(wàn)的慈善組織，而近14億人口的中國(guó)才有100多家［7］。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展遭遇的制度瓶頸:一是體制內(nèi)的人民團(tuán)體(全國(guó)約700萬(wàn)家)及事業(yè)單位(全國(guó)約130萬(wàn)家)［8］，承擔(dān)了大部分社會(huì)組織的功能，占據(jù)了社會(huì)組織活動(dòng)的空間。二是雙重管理體制制約體制外社會(huì)組織的發(fā)展。即實(shí)行社會(huì)組織由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的雙重管理體制。三是法律不健全影響社會(huì)組織健康發(fā)展。為此，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展可以從以下幾個(gè)方面入手:一是進(jìn)一步完善法律，特別是盡快制定社會(huì)組織基本法，對(duì)社會(huì)組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動(dòng)原則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、稅收待遇、監(jiān)督管理、內(nèi)部自律等方面做出明確規(guī)定。為保護(hù)發(fā)展合法組織，打擊非法組織提供法律支持。二是依靠政策的推動(dòng)、體制的改革為社會(huì)組織的發(fā)展讓渡制度空間，即政府權(quán)力在社會(huì)領(lǐng)域應(yīng)主動(dòng)釋放空間。目前，在深圳、廣東、北京、安徽等地先后在不同領(lǐng)域探索直接登記制。可以此為契機(jī)在全國(guó)推進(jìn)社會(huì)組織的直接登記制度。其次同步推進(jìn)政改。當(dāng)前正在推進(jìn)事業(yè)單位改革，先進(jìn)行分類(lèi)，行政性的歸政府，市場(chǎng)性的歸企業(yè)，公益性的逐漸歸非營(yíng)利性社會(huì)組織。今后也可依此逐步推進(jìn)人民團(tuán)體改革。在政策上，通過(guò)資金支持、能力建設(shè)支持、稅收支持、財(cái)政支持等，加快社會(huì)組織成長(zhǎng)。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托服務(wù)等逐漸轉(zhuǎn)移剝離黨政系統(tǒng)中承擔(dān)的社會(huì)組織職能。三是加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)。沒(méi)有實(shí)力的社會(huì)組織，就沒(méi)有能力代表組織內(nèi)部成員的利益，也就難以對(duì)政府公權(quán)實(shí)施有效監(jiān)督。中國(guó)占70%人口的農(nóng)民成為最弱勢(shì)群體，即是證明。

把社會(huì)組織納入到反腐體系中，為社會(huì)組織發(fā)揮反腐重要作用搭建平臺(tái)。以黨政為中心的中國(guó)反腐體系，一方面取得反腐的重大成果，一方面又面臨反腐嚴(yán)峻形勢(shì)。產(chǎn)生如此悖論的原因在于，這種反腐體系實(shí)質(zhì)上是封閉的權(quán)力內(nèi)部制約，外部權(quán)利制約難以有實(shí)效性的通道。當(dāng)內(nèi)部權(quán)力制衡有力時(shí)，則反腐效果顯著。而當(dāng)內(nèi)部權(quán)力制衡不足時(shí)，則反腐不力。因而才會(huì)出現(xiàn)個(gè)別地方反腐成為窩里斗的意外，或者花拳繡腿的作秀，或重重舉起輕輕放下的權(quán)宜之計(jì)。應(yīng)提高對(duì)社會(huì)組織參與反腐戰(zhàn)略意義的認(rèn)識(shí)，開(kāi)放反腐體系，把體制外的社會(huì)組織納入到反腐主體中來(lái)，使體制外監(jiān)督或稱(chēng)異體監(jiān)督(權(quán)利監(jiān)督)成為重要力量。2010年《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書(shū)首次肯定了網(wǎng)絡(luò)反腐的重要作用。網(wǎng)民被稱(chēng)為“中國(guó)最大的虛擬而有現(xiàn)實(shí)力量的‘壓力集團(tuán)’”(杜治洲2011)。公民調(diào)查團(tuán)參與案件調(diào)查、律師團(tuán)參與刑辯等也提供了樣板。參與反腐監(jiān)督、調(diào)查、辯護(hù)甚至評(píng)議的社會(huì)組織，不應(yīng)只是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，而應(yīng)逐漸在全國(guó)廣泛建立起來(lái)。同時(shí)，要建立黨政反腐機(jī)構(gòu)與這些組織協(xié)同合作的正常機(jī)制，暢通其作用發(fā)揮的正規(guī)渠道，使社會(huì)組織參與反腐機(jī)制化、常態(tài)化、制度化。

［1］ 王明高.反腐創(chuàng)新的歷史追問(wèn):千年反腐為何失敗?［J］.人民論壇，2010(11).

［2］ 俞可平.中國(guó)公民社會(huì):概念、分類(lèi)與制度環(huán)境［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006(1):109－122.

［3］ 崔開(kāi)云.近年來(lái)我國(guó)非政府組織研究評(píng)述［J］.東南學(xué)術(shù)，2003(3):149－155.

［4］ 樊紅敏.非政府組織參與廉政治理:突破、困境以及實(shí)現(xiàn)路徑［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(3):37－39.

［5］ 俞可平.走向官民共治的社會(huì)治理［N］.南方都市報(bào)評(píng)論周刊，2011－05－08(3).

［6］ 林尚立.以政黨為中心:中國(guó)反腐敗體系的建構(gòu)及基本框架［J］.中央黨校學(xué)報(bào)，2009(4):21－27.

［7］ 熊培云.重新發(fā)現(xiàn)社會(huì)［M］.北京:新星出版社，2010:108.

［8］ 王名.NGO和中國(guó)發(fā)展(演講稿)［EB/OL］［2010－10－19］.http://www.aisixiang.com/data/2017.html.

［9］ 秦暉.傳統(tǒng)十論［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2010:62－125.

［10］ 張緒山.“權(quán)力腐敗論”與現(xiàn)代民主政治［J］.炎黃春秋，2011(3):42－45.

［11］ 施雪華.推進(jìn)公民社會(huì)成長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)反腐戰(zhàn)略大轉(zhuǎn)移［EB/OL］.［2009－11－25］.http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=168305.

［12］ 孫立平.關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)［J］.社會(huì)學(xué)研究，1996(5):20－30.

［13］ 周紅云.中國(guó)社會(huì)組織管理體制改革:基于治理與善治的視角［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2010(5):113－121.

［14］ 國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)［M］.北京:國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2010－12－29.

［15］ 王全寶.中國(guó):權(quán)利反腐成亮點(diǎn)［N］.中國(guó)新聞周刊，2011－01－15(4).

Anti-corruption and Social Organization Construction in China

CHEN Lian-feng
(Department of Theory Studies，Communist Party School of Quanzhou，Quanzhou 362000，China)

The article discusses the important role of social organization in anti-corruption from the perspective of relation between the government and society and reviews the development process of Chinese social organizations in anti-corruption.On this basis，we should actively foster and develop healthy social organization to lay the social foundation for effective anti-corruption;bring social organizations into the anti-corruption system to establish a platform for anti-organizations to play its important role.

social organization;corruption;supervision

D630.9

A

1009－3907(2012)01－0069－03

2011－06－18

陳蓮鳳(1965－)，女，福建泉州人，副教授，主要從事公共管理教學(xué)與研究。

責(zé)任編輯:沈宏梅