統籌城鄉綜合配套改革試驗區農民社會權益保障的措施及經驗啟示
—— 以成都市為例

何 燕

(四川師范大學，成都 610068)

統籌城鄉綜合配套改革試驗區農民社會權益保障的措施及經驗啟示
—— 以成都市為例

何 燕

(四川師范大學，成都 610068)

能否切實地保障好廣大農民的基本權益是關系到我國經濟建設和社會發展全局的重要問題。在對成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區農民社會權益維護機制進行深入研究和實際調研的基礎上，總結成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區農民社會權益維護措施方面的經驗，這些經驗主要有:明確政府在保障農民權益上的制度供給主體地位和責任;整合多方資源與力量共同推進改革等。

成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區;農民社會權益;維護機制

在我國，農民有著特殊地位，農民問題始終是一個關系到經濟建設和社會發展全局的重要問題。隨著社會的發展以及公民權利意識的不斷增強，農民社會權益問題表現得越來越突出，由此引發的社會問題亦愈來愈尖銳，有的已成為制約社會發展、影響社會穩定、束縛“小康”全面實現的重大障礙。在這種情況下，有效保障農民社會權益，對縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展具有積極作用，同時也是維護社會公平、促進社會和諧發展的必要舉措［1－2］。

2007年6月，國家發改委批準成都市、重慶市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，這是國家在新的歷史時期加快中西部發展，推動區域協調發展的重大戰略部署。國家發改委對成渝兩地提出了八個方面的重點任務，包括統籌城鄉的規劃編制、城鄉均等的公共服務保障體制、覆蓋城鄉的社會保障體系、城鄉統一的行政管理體制和戶籍管理制度等，這些任務充分體現了農民社會權益保障制度創新的強烈需要。

一、農民社會權益的內涵

目前，理論界在對農民社會權益究竟應該包括哪些內容還沒有形成統一的認識，尤其是對于農民的勞動就業權和遷徙自由權到底是作為農民經濟權益和政治權益的重要內容還是屬于農民社會權益尚存爭議［3］。本文認為勞動就業權和遷徙自由權更多是屬于農民在社會生活中的權益，農民的社會權益應界定為農民在社會生活中依法享有的各種權利和應得的各種利益，主要包括勞動就業權、教育權、遷移權和社會保障權等四個方面的內容。

這四項權益既相互區別，又彼此關聯。其中勞動就業權是農民其他社會權益實現的基礎和前提，遷移權是實現農民就業權的重要保證，教育權是實現農民社會權益的基本條件，社會保障權是農民其他社會權益的基本保障。保障農民的社會權益應主要圍繞這四個方面展開［4－5］。

二、成都市統籌城鄉社會權益方面的改革舉措

(一)改革相關制度，保障農民勞動就業權

在就業制度方面，成都市逐步健全統籌城鄉的就業普惠、就業扶持、就業援助制度，建立城鄉一體的勞動力市場、就業技能培訓、就業工作責任等體系，從市區到鄉村建立了城鄉一體的就業服務體系，勞動力市場、就業培訓、就業優惠、就業援助城鄉一體化，農民和城市居民一樣都進行就業登記［6－7］。成都的措施和經驗被國家勞動保障部門譽為“成都模式”。例如，自2009年開始，成都市以農民工等為重點，開展了家政服務、建筑等就業培訓，并在每個區(市、縣)設有實訓基地，提高培訓標準，從而增進就業。成都市拿出財政資金支持包括農民工在內的城鄉勞動者參與職業培訓，政策效果非常顯著。

(二)改革戶籍制度，保障農民遷徙權

成都對戶籍制度進行了改革，實行一元化管理，取消農業戶口和非農業戶口，市民、農民統一登記為居民戶口。根據成都市政府2010年出臺的《成都市居住證管理規定》，從2011年開始，成都全面實施流動人口服務管理居住證制度，流動人口取消暫住證，領取居住證。居住證持證人在計劃生育、醫療衛生、勞動就業、參與社區管理等12個方面享有與市民同等的權益。2010年11月，成都市出臺《關于全域成都統一城鄉戶籍實現居民自由遷徙的意見》，提出“徹底破除城鄉居民身份差異，推進戶籍、居住一元化管理，充分保障城鄉居民平等享受各項基本公共服務和參與社會管理的權利，到2012年，實現全域成都統一戶籍”。成都將建立以身份證號碼為標志，集居住、婚育、就業、納稅、信用、社會保險等信息于一體的公民信息管理系統。所有非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險將全部并入城鎮職工社會保險;建立城鄉統一的就業失業登記管理制度和就業援助扶持制度;建立統一的城鄉住房保障體系，通過廉租房、公共租賃房、經濟適用房以及租房、建房補貼等方式解決民眾住房困難。計劃到2015年底前，全市實現區縣內統一城鄉低保標準。成都市規定，農民進城不以犧牲承包地、宅基地等財產權為代價。農民可以帶產權進城，就業、參加社保不以喪失承包地為前提，不進城同樣享受政府提供的基本公共服務、社會保障和社會福利等［8－10］。

(三)均衡發展城鄉教育事業，保證農民教育權

成都市致力于促進城鄉教育高水平均衡發展，構建“城鄉共享”的優質教育資源滿覆蓋體系，這方面的舉措具體包括:一是推進名校城鄉共享，推動名校進園區、進災區、進山區，提升新建學校、農村學校、薄弱學校的發展水平;二是建立城鄉互動聯盟，中心城區6個區和三圈層9個區(市)結成“互動發展聯盟”，促進城鄉教育資源共享、優勢互補、共同發展;三是開展城鄉百校結對，在全市遴選出較好的學校與較弱的學校深度結對，中心城區的名校與郊區邊緣學校全部結對，形成合作互動的發展團隊，共享教育資源和發展成果;四是在全市組織骨干教師與農村教師結成師徒關系，采取“一對一”、一師多徒、名師工作室等多種有效方式，切實提升農村教師專業化水平;五是以教育的信息化為基礎實現優質教育資源的城鄉共用共享，搭建市、區、校三級資源共建共享交換平臺。2009年成都市獲“全國推進義務教育均衡發展先進地區”和首屆全國教育改革創新獎，成為全國唯一獲此殊榮的副省級城市。

(四)統籌城鄉社會保障體系建設，保障農民社會保障權

在健全完善城鎮居民社會保險制度的同時，成都市致力于建立健全征地農轉非人員社會保險制度、非城鎮戶籍從業人員綜合保險制度、新型農村合作醫療制度、農民養老保險制度、少兒住院互助金制度、農村居民最低生活保障制度和城鄉一體的社會救助體系，基本實現了城鄉社會保險制度全覆蓋。

在養老社保方面，2003年，成都開始將養老保險制度從城市延伸到農村，首先建立了農民工綜合保險制度，其中的老年補貼等同于農民工的養老保險;2004年，成都將被征地農民納入養老保險范疇;2007年，成都試點新型農民養老保險制度。至此，成都已經基本解決了涉農人群的養老保險問題，在制度上實現了全覆蓋。從2009年4月1日起，《成都市城鄉居民養老保險試行辦法》正式實施，該辦法涵蓋了農民養老保險、新農保等，它標志著統籌城鄉養老保險制度的全面建立，養老保險體系實現城鄉居民全覆蓋。成都城鄉居民養老保險的特點在于，相對于城鎮職工基本養老保險，其繳費門檻更低，并且與城鎮職工基本養老保險之間可相互轉接，前后連續計算，即無論參保人是農民還是城鎮職工，不管在哪里工作，養老保險可以連續計算。

在醫療保障方面，2008年11月，成都市政府出臺《城鄉居民基本醫療保險暫行辦法》，將原城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療保險和市屬大專院校在校學生基本醫療保險一并納入參保范圍，統一了全市城鄉居民醫保政策，并于2009年1月1日起正式啟動實施，在全國率先實現了市級統籌的城鄉居民基本醫療保險制度一體化。某種意義上說，完成了“醫療保險全覆蓋”目標。從2010年起，成都對城鎮職工、城鄉居民基本醫療保險最高支付限額進行了相應的調整，并且正式開始實施大病醫療互助補充保險政策，實現城鄉居民全覆蓋。2010年成都市城鎮職工基本醫療保險和城鄉居民基本醫療保險統籌基金最高支付限額。為保障這些惠民政策順利實施，從2010年起，成都各級財政公共衛生醫療補貼基本標準由去年的每人每年80元提高到180元，并鼓勵有條件的區(市)縣進一步提高補貼標準。成都市重點加大農村醫療衛生事業基礎工程與網絡建設力度，實施了鄉鎮公立衛生院、村衛生站標準化建設，建立了農民工、低保人員惠民藥店和醫療服務網點，農村藥品監督供應“兩網”覆蓋面達100%。2008年全市城鄉人均公共衛生事業費之比為1.1∶1，提前實現統籌城鄉發展的目標要求。成都已經在農村初步實現了“小病不出村，大病不出鄉，疑難病不出縣”。在一定意義上，成都已經基本建立了城鄉一體的醫療衛生體系。

四、成都改革的經驗啟示

(一)明確政府在保障農民權益上的制度供給主體地位和責任

在保護農民的權益方面，政府的作用至關重要。首先，政府具有公平地配置好資源、提供公共產品的責任和義務;其次，正是過去政府的城鄉偏向政策造成了農民權益的缺失，因此糾正不當政策，政府責無旁貸。保障農民權益的路徑系統包括市場途徑、法律途徑、行政途徑和組織途徑。由于社會保障的公共品性質，以及“三農”的天然弱質性，因此市場途徑不可能成為保障農民社會保障權益的主要路徑選擇，只能在一定條件下作為補充;其它三種形式將成為保障農民社會保障權益的主要途徑。而組織和實施法律途徑、行政途徑以及組織途徑的重要主體是各級政府。因此，在保障農民權益制度供給方面，必須明確政府主體地位。政府必須明確自己在制度體系中的財政責任、法律責任和監管責任，合理制定制度。

成都市在改革實踐中，堅持政府“有形的手”與市場“無形的手”兩手并用，大力推進體制機制創新。政府是農村公共服務最重要的供給主體，承擔著為轄區內公共服務事業建設制定目標、提供政策、建立制度、保障經費、聘用人員以及監管評價等多方面的職責。為了確保政策能夠落實，成都著力建立城鄉一體化的公共財政體制，形成向農村傾斜的財政支農穩定增長機制。

(二)整合多方資源與力量，共同推進改革

成都市提出按照“政府主導、多方參與，充分發揮村(社區)自治組織的作用，充分尊重農民意愿、維護農民的民主權益”的基本思路，探索建立村級公共服務和社會管理的“分類供給、經費保障、設施統籌建設、民主管理、人才隊伍建設”五大機制。成都市各區(市、縣)將公益性公共服務和經營性公共服務分開，經營性公共服務和部分公益性公共服務推向市場，并按市場機制交由民營服務組織承擔，初步形成了養事、養人分離，政府購買公共服務的新模式，市場機制開始介入公共資源配置領域。政府采用服務外包、政府購買公共服務的辦法，通過向市場購買公共服務來滿足村民對基本公共服務的需求。政府由過去公共服務的直接生產者轉變為公共服務的購買與提供者，實現了公共服務生產與管理的分離，有效增強了政府的公共服務供給能力。

(三)完善城鄉管理體制改革，加強政策執行力

胡錦濤總書記在中共十七大上提出:“行政管理體制改革是深化改革的重要環節。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。構建適應統籌城鄉發展的行政管理新體制，是成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設的重要內容。對長期以來“管城不管鄉”、重城輕鄉或城鄉分治的市政公用、交通、財政、農業、水利等30多個部門進行歸并調整，實行城鄉統籌的“大部制”，優化政府職能配置，初步形成了統籌城鄉發展的管理體制。成都市大部制改革的主要措施包括:(1)建立城鄉一體的規劃體系，實現規劃編制、監督和管理分離。(2)規范和簡化行政審批，擴大便民服務，推進政府職能轉變。(3)改革戶籍制度和公共事業管理服務體制，統籌城鄉科教文化公共設施建設，健全城鄉一體的公共服務體系，增強公共服務能力。(4)調整和精簡政府機構，理順和強化管理服務職能。

［1］杜曉青.論科學發展觀的馬克思主義人文關懷［J］.重慶工商大學學報:社會科學版，2010(4).

［2］劉婷.影響農民專業合作社發展因素的研究述評［J］.重慶工商大學學報:社會科學版，2010(6).

［3］陽建國，錢江.論我國農村養老保障制度的現狀與對策［J］.今日財富，2009(9):43－44.

［4］袁紅，袁柏喬.重慶市社會救助經費補充籌措機制探討［J］.重慶理工大學學報:社會科學，2010(6).

［5］李麗群，胡明文.外出務工農民回鄉創業制度環境構建［J］.重慶理工大學學報:社會科學，2010(12).

［6］成都市勞動保障信息網:成都市統籌城鄉養老醫療保險全 覆 蓋［EB/OL］.http://www.cdldbz.gov.cn/PD1006121397/PD1006121397.asp

［7］雷士軍.成渝統籌城鄉綜合配套改革試驗區的設立是中國市場經濟一場更深刻的改革［EB/OL］.http://www.chinavalue.net/Blog/287176_CP_1.aspx

［8］劉文海.一些地方農民工社會保障制度評析［EB/OL］.http//www.chinavaule.net/Archive/2007/3/1/57808_2.html

［9］張行，張愷.統籌城鄉就業過程中建立農民工醫療保險可行性探討［J］.現代商貿工業，2009(21).

［10］楊一帆.中國農村養老保障的制度創新與農村人口發展［J］.西北人口，2009(6).

Measures and Implications for the Insurance of Farmers’Social Rights in the Trial Area for Urban and Rural Coordination Reform

HE Yan
(Sichuan Normal University，Chengdu 610068，China)

Whether the social rights of farmers can be insured or not plays a significant role in economic construction and social development as a whole in our country.Based on results from a thorough study of the farmers’social rights in trial areas of urban and rural coordination in Chengdu，the paper summarizes the gains from measures to insure farmers’social rights in those areas，so as to provide some enlightenment implications.

trial areas of urban and rural coordination;farmers’social rights;insurance mechanism

F127

A

1674－8425(2012)05－0042－04

2010－09－08;

2012－03－25

國家社科基金一般項目“健全政府主導的維護農民權益機制研究”(09BZZ008);國家社科基金重點項目“城鄉一體化中農民權益保障研究”(08ASH003)階段性成果之一。

何燕(1976—)，女，四川江油人，博士，副教授，研究方向:政治經濟學、產業經濟學。

(責任編輯 鄺坦勵)