西北民族地區村民自治現狀描述與問題闡釋
——以臨夏回族自治州M、N兩鎮為例

王文會，李雙奎

(甘肅農業大學人文學院，蘭州 730070)

西北民族地區村民自治現狀描述與問題闡釋
——以臨夏回族自治州M、N兩鎮為例

王文會，李雙奎

(甘肅農業大學人文學院，蘭州 730070)

實地調查了甘肅省臨夏回族自治州2鎮17個村的村民自治狀況，以“四民主”為框架，從政治發展視角進行了分析。在臨夏州鄉村，目前已普遍完成了6次換屆選舉，村民自治有序推進，但存在的問題也不容忽視。這些問題主要表現為:村民自治的規范制度與有限鄉村資源發生背離;村民自治還不能得到村民充分認可;村民自治的理想價值還受到宗教宗族等因素的干擾;村委民主選舉的規范性還需加強;村務民主管理基本環節缺失;政府影響村務管理自主運行現象時有發生等。

西北民族地區;村民自治;臨夏回族自治州

一、研究背景

村民自治伴隨著國家改革開放的進程，至今已走過了近30年的歷程，目前已成為我國農村經濟社會全面進步發展的基本法律制度。從全國來看大多地方已完成了5～7屆村委會選舉，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的理念深入人心。但是，村民自治也面臨著發展中的諸多新情況、新問題，如區域發展不平衡、鄉村治理精英流失、兩委關系不協調、選舉失范、重選舉輕管理等。其在西部民族地區發展狀況如何?值得進行進一步調查研究。為此，本文綜合運用問卷、觀察、結構式訪談等方式，于2010年7月20日－30日，隨機選取了臨夏回族自治州2個鄉鎮17個村作為調查對象，對該地區村民自治建設發展情況進行了較為深入的調查。

二、村民自治運行現狀描述

(一)規模

近幾年來，受“并村”和“村改居”的影響，全國農村村委會的數量整體呈減少趨勢。但是，在本次被調查村中，M鎮每個村委會管轄1～8個自然村不等，N鎮每個村委會管轄1～10個自然村不等。該地村委會設置基本上還是以歷史上的自然村為基本單位，沒有減少或增加。

(二)自然地理狀況

在被調查的17個村中，屬于平原地區的有10個，屬山區的有5個，屬丘陵地區的有1個，其他地區的有1個，分別占村總數的55.5%，27.8%，5.6%和5.6%。有村級公共汽車站(點)的村占38.8%;而既無火車站又無公共汽車站(點)的村占44.4%。這表明交通不便仍是該地鄉村的基本情況。

(三)經濟狀況

在調查中，我們收集到村委會負債、村民年均純收入的資料。這幾個項目基本能反映該地農村經濟的基本狀況。調查資料顯示，無負債的村占61%，39%的村有不同程度的負債。2009年該地村民年均純收入在700元到3 816元，人均收入在1 000元以下的占11.8%，1 000元到2 000元的占10.5%，77.7%的人均年純收入在2 000元以上。

(四)村干部隊伍狀況

該地平均每村有村委會成員6人，各村的村委會干部(主任、副主任和委員)職數多在5～13人之間。

近些年，從上至下普遍鼓勵村“兩委”干部兼職，特別是鼓勵村黨支部書記與村主任“一肩挑”。如表1所示，該地兼職情況并不普遍，其中與主任“一肩挑”的只有17%。

表1 村黨支部書記在村委會中兼任領導職務的占比情況

(五)公共物品建設狀況

公共物品建設一般是村務管理的重要內容。表2是對幾項公共物品供給狀況的調查數據，其中，通電情況最好，所有村都已通電。其次有72%的村都安裝了有線電視，67%的村有自來水，安裝高音喇叭的村有50%。而且村委會有專門辦公場所的村已接近90%。

表2 村內主要公共物品供給的占比狀況

三、存在的主要問題闡釋

(一)規范的村民自治制度與鄉村有限資源發生背離

村民自治結構主要以鄉村治理中各個權力主體的職責劃分和行動模式作為主要表現形式。權力主體主要有:村黨組織、村委、村內各種協會組織、村民、少數民族地區還有村級宗教組織等。目前，我國已有《中國共產黨章程》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中華人民共和國村委會組織法》、省級《村委會組織法〈實施辦法〉》、鄉規民約、協會章程、宗教習俗等，已形成了較為完善規范的制度結構體系。但是，在實際運行中，從臨夏鄉村村民自治的資源支撐視角看，還存在以下背離:

一是薄弱的經濟基礎限制村務管理中的集體行動能力。臨夏回族自治州作為我國西部一個少數民族聚居地區，自然條件比較惡劣，經濟建設雖然近年來取得了巨大的成就，但與東部沿海發達地區相比較整體差異巨大。2008年，農村居民人均純收入上海與甘肅之比已擴大到了4.20倍，而1978 年這一比值為 2.78［1］(具體差別見表 3);在被調查的17個村中100%的村沒有集體企業或集體經濟，有39%的村都有不同程度的負債;同時在調查中有58.3%的家庭因資金缺乏其生產難以正常進行。

表3 2003—2009年全國、甘肅、臨夏農村居民人均純收入 單位:元

二是村治人力資源流失，已影響到村治良性發展。臨夏州是個農業地區，鄉村勞動力資源總數約102.46萬人，全州耕地面積總數為214.93萬畝，①《村民委員會組織法》規定人數較多或是居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村委會召集村民代表開會。按國家標準每個勞動力6畝地計算，該地區明顯人多地少，加之城鄉收入差別等因素客觀上導致了大量的剩余勞動力外出務工。統計顯示臨夏州近幾年每年的勞務輸出人數都在40萬人次以上，其中農業人口占較高比重。在調查中，村中80%的能人都外出務工，就是留在村中發展的也很少表現出對村務管理工作的熱心。另外，該地考入大學的人數逐年增加，但畢業后都選擇城市就業。村治人力資源流失，特別是精英主體的缺失，已嚴重影響村民自治的良性發展。

(二)村民自治的制度實踐還不能得到村民充分認可

阿爾蒙德在其所著的《比較政治學:體系過程和政策》中，對各國的調查統計研究表明“教育層級與政治參與程度成正比。”［2］據第五次人口普查結果可知，臨夏州15歲及15歲以上文盲人數有595 320人，占人口總數比重的32.54%，占全省文盲人數的16.53%，臨夏州的文盲問題非常嚴重。全州人口總數中，接受大專以上教育的有15 108人，占的比重為0.83%;接受高中(含中專)教育的有94 803人，占的比重為5.18%;接受初中教育的有223 811人，占的比重為12.23%;接受小學教育的有586 387人，所占比重為32.05%，均低于全省平均水平。①臨夏州勞務經濟發展現狀［EB/OL］.甘肅統計信息網，2007年9月5日。在我們隨機選取的村民調查對象中，有18人不識字，占總人數的37.5%，11人為小學畢業，占22.9%，6人初中畢業，高中、中專的有11人，大專以上的只有1人。在被調查的人員中只有2人為黨員，3人為共青團員，43人都是群眾。這些都表明該地農民受教育水平較低。在被調查者當中有36人不知道《中華人民共和國村民委員會組織法》，占總人數的75.0%。當村民遇到村委會通過一項危害自己利益的決議時仍有40%的人選擇忍耐和不知道該怎么辦。在村委會對自己的意見不予考慮時有54.2%的村民選擇不清楚該怎么辦。在走訪中我們進一步了解到，在村里進行投票選舉時大多數的村民都是一戶派一個代表去參加投票或是交由其他人代其進行投票，究其原因他們認為選誰跟自己沒多大關系等。因此，在村民自治制度實踐方面，該地村民民主權利意識淡薄，政治參與積極性不高等是一個不爭的事實。

(三)村民自治的主流價值受到宗教宗族等非規范因素的干擾

在西北廣大農村由于受到幾千年來傳統宗族文化的影響，宗族勢力的存在是一個普遍的現象，加之臨夏回族自治州是伊斯蘭教在中國影響最深的地區之一。因此，宗教與宗族文化對村民自治主體價值的影響不可避免。宗族組織是指在鄉村社會以姓氏血緣為紐帶形成的宗派利益團體。宗族是家庭、家族的擴大或延伸，宗族中的成員一般有血濃于水的情感，對內有較強的凝聚力，對外則具有較強的排異性［3］。在我們所調查的兩個鄉鎮中有75%的村民都是本村的大姓。在選舉中他們大多數都愿意選自己家族有能力的人當人村干部，因為他們認為自己家族的人當選必然會對自己有利。在問到村里最具有群眾威信的人時，有15人選擇家族老人，占31.2%。在回答“家族，親戚因素對選舉有影響嗎?”時，有11人選擇有較大影響，占 22.9%;有 7人選擇有一些影響，占14.6%;有22人選擇沒什么影響，占45.8%;還有6人選擇不好說，占12.5%。另外，在臨夏回族自治州信奉伊斯蘭教的人數約占到總人數的56.4%。該地區的生婚喪葬、飲食、服飾等生活習俗，到處都滲透著伊斯蘭的義律。在信奉伊斯蘭教的被調查人中，有27%的人每天都參加宗教活動，有27%的人每周參加一次以上宗教活動。一些教徒每年用于宗教活動的費用高至三四千元。宗教首領阿訇在廣大穆斯林群眾中起著舉足輕重的作用，具有極強的人格魅力和影響力。村里的婚喪嫁娶都會由阿訇主持，在大事的處理上，他們更愿意聽從阿訇的。

(四)村委會換屆選舉失范現象嚴重

一是選舉委員會的產生不合法。在回答“在選舉現在的村委會時，主持選舉工作的‘村民選舉委員會’是如何產生的?”時，有4人選擇由村黨支部指定，有8人選擇由鄉鎮領導指定，有12人選擇其他方式或不清楚的，這些占總人數的50%。只有24人選擇由村民會議或村民小組選舉產生，占50%。顯然選舉委員會的產生與相關法律法規的初衷相悖。

二是候選人的產生不合法。按照《村民委員會組織法》的規定，候選人應由有選舉權的過半數村民直接選舉產生，以提名多的為正式候選人。但調查過程中在回答“初步候選人如何提名產生”時，有16.7%的人選擇由群眾直接提名產生，有10.4%的人選擇由選舉委員會提名產生，有20.8%的人選擇由村黨支部提名產生，有27.1%的人選擇由上級提名產生，另有25%的人不清楚;對正式候選人有33.3%的人選擇的是由上級確定。

三是計票方式欠規范。《村民委員會組織法》第十四條規定，選舉村民委員會實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結果應當當場公布;選舉時，應設立秘密寫票處。然而，在被調查的48人當中有14人選擇了沒有實行公開計票，有15人選擇不知道是如何計票的，這兩者占60.4%;而選擇實行公開計票的只有19人，只占39.6%。在進行選舉過程中大多數村沒有設立秘密寫票處，而且有部分村沒有當場宣布選舉結果。

(五)村務管理基本環節缺失，民主監督方式受限

村級財務公開是實現村務民主管理的基本環節。通過調查我們得知有將近80%的村民對村里的財務狀況根本不清楚或不知道;14人選擇村里從來沒有公布過財務狀況，占29.1%;隨時公布的只有5人，占10.4%;一年公布一次的4人，占8.3%;半年一次的2人，占4.2%;三個月一次的1人，占6.25%;還有21人選擇不清楚，占43.8%。在回答“目前，您村里有村務公開監督小組嗎?”這個問題時，16人選擇沒有，占33.3%;有7人選擇有，占14.6%;還有23人選擇不知道，占47.9%。這一方面說明村民權利意識淡薄外，另一方面表明村務管理過程中的重要環節缺失。村規民約或村民自治章程是進行民主管理的有效依據，然而我們的調查資料顯示，有17人選擇沒有村規民約或村民自治章程，占35.4%;有15人選擇不知道有沒有，占31.2%;只有14人選擇有，占29.1%。這說明被調查村民主管理的基本制度還不充分或完善，即便是有些村有村規民約或村民自治章程，這些村規民約或村民自治章程的執行情況也是差強人意。

(六)鄉鎮政府越界影響村民自治的自主運行

《村民委員會組織法》明確規定:鄉鎮政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，鄉鎮政府不得干預屬于村民自治范圍內的事，村民委員會協助鄉鎮政府開展工作。但是，在村民自治的實際運行過程中，鄉鎮政府與村民委員會的關系很難達到這種理想的狀態，在很多方面二者之間仍然是傳統的上下級關系。鄉鎮政府對村民自治的干預主要表現在三個方面:首先是對村委會選舉的控制，鄉鎮政府為了方便開展工作直接確定村委會的候選人或是直接任命村委會成員;其次是通過操縱控制村黨支部來干預村務管理，《村民委員會組織法》規定村黨支部是村民自治的核心領導，一些鄉鎮政府就通過村黨支部來控制村委會;第三就是通過控制村財務來干預村民自治，村里的各類項目款、補助等從表面上看是由村委會掌管，但實際上是受鄉鎮政府的控制，由于村財權受到鄉鎮政府的控制，村委會為了有效開展工作只能聽命于鄉鎮政府。

四、對策

(一)發展經濟，強化村民自治制度實現的經濟基礎

薩托利說過:“民主不僅僅是一種政治形式，它首先意味著尋求更多的社會保障與經濟福利”［4］。民主政治的進步與經濟的發展是相輔相成的，兩者相互促進共同發展。從世界各國情況來看，越發達的國家，民主政治越有保障。只有發展該地區經濟才能改善農民的生活條件，才能改善農村文化教育設施，才能提高農民素質，才能使農民更多地關注自身生存狀況和民主權利的實現。

(二)發展教育，提升農民群眾政治社會化水平

政治社會化是一個社會中的政治文化通過某種方式得以傳播、普及和延續的過程。在村民自治過程中推進農民群眾政治社會化進程，從個體層面講就是讓廣大村民通過學習而接受和掌握所處社會的政治文化，逐步產生政治情感和政治態度，由“自然人”轉變為“政治人”的過程［5］。隨著村民政治文化水平不斷提高，村民的政治訴求，權利和主體意識將會增強，村民自治將會更好更快的發展。因此，應不斷加強對農村教育的投入，強化各類培訓，不斷提升農民群眾政治社會化水平，從而推動村民自治水平。

(三)輿論引導，建設有利于村民自治健康發展的政治文化

哈貝馬斯認為:“社會系統的理想價值一方面是傳統文化價值的產物，另一方面又是系統整合非規范要求的產物”［6］。政治文化是一個國家中的階級、團體和個人，在一定生產方式的基礎上，在長期的社會歷史文化傳統的影響下，形成的某種特定的政治價值觀念、政治心理和政治行為模式。建設有利于村民自治健康發展的政治文化在西北特別是民族地區主要就是通過引導鄉村文化中的宗族文化和宗教文化，使之有利于村民自治的開展［7］。

(四)嚴格執法，規范處理村民自治過程中的各種權力關系

一是正確處理“兩委”關系。按照《村民委員會組織法》規定，村黨支部與村民委員會兩者從根本上講并無職責沖突，但在實際中會出現黨支部領導一切或是村委會總攬一切，更有甚者是出現兩不管現象，兩委互相推脫責任。這勢必會影響到村民自治的質量。針對此現象各地已經總結出一些非常可行的經驗，例如實行村主任和村支書由一人擔任的“一肩挑”模式，“兩委”成員互相交叉任職等，這在一定程度上都有利于“兩委”關系的協調。

二是在處理鄉鎮政府與村委會的關系時，既要防止附屬行政化又要防止過度自治化問題［8］。一方面要明確劃分鄉鎮管理和村民自治的責權，防止村委會的政務和村務的沖突(政務是鄉鎮政府下派的任務，村務即村莊自身的事務);另一方面就是要轉變政府的職能，把鄉鎮政府建成服務農村、服務農業、服務農民的政府，同時幫助和指導村委會做好村民自治工作。

三是要處理好村委與村民關系。村委會與村民的關系本質上是一種代理和委托的關系。村委會是由村民選舉的村民自治組織，它應當對村民負責并且接受村民的監督。現實中也會出現村委會選舉產生后逐步偏離了代表村民利益的軌道問題、村民和村委會也會逐漸變成服從和被服從的關系問題等。要解決這一矛盾，必須嚴格遵守《村民委員會組織法》的規定，完善村民(代表)大會制度，定期召開村民(代表)會議，村委會對村民(代表)會議負責并報告工作，村民(代表)會議要按期審議村民委會的工作報告，并評議村委會成員的工作等，從而真正實現村民和村委會之間委托和代理的關系。①2000年第五次全國人口普查臨夏回族自治州手工匯總主要數據［R］.臨夏回族自治州人口普查辦公室，2001.

［1］祝偉，汪曉文.我國省際間農村居民收入差距的實證研究［J］.江西財經大學學報，2010(1):82.

［2］加布里埃爾·A·阿爾蒙德.比較政治學:體系、過程和政策曹沛霖譯［M］.上海:上海譯文出版社，1987.

［3］韓玲梅.沖突與協調［M］.杭州:浙江大學出版社，2007.

［4］［美］薩托利.民主新論中文版［M］.北京:東方出版社，1993.

［5］王學儉，張新平.政治學原理新編［M］.蘭州:蘭州大學出版社，2006.

［6］尤爾根·哈貝馬斯.合法化危機［M］.劉備成，曹衛東，譯.上海:上海世紀出版集團，2009.

［7］黃輝祥.農村社區文化重建與村民自治的發展［J］.社會主義研究，2008，178.

［8］徐勇.中國農村研究［M］.北京:中國社會科學出版社，2008.

The Status Quo and Problems of Villager Autonomy in Ethnic Areas in Northwest China——Based on the Examples of Town M and Town N in Linxia Hui Autonomous County

WANG Wen-hui，LI Shuang-kui
(College of Humanities，Gansu Agricultural University，Lanzhou 730070，China)

The situation of villager autonomy in 17 villages from 2 towns was investigated，and it was analyzed from the perspective of political development and based on the framework of“Four Democracy”.So far，six elections have been carried in villages from Linxia county，and the villager autonomy has been pushed forward orderly，but problems still exist.Firstly，the rules and regulations of villager autonomy are contrary to the limited resources in these villages.Secondly，villager autonomy is not fully accepted by villagers.Thirdly，the ideal values of villager autonomy are affected by religious factors.Fourthly，the norms of democratic election should be strengthened.Fifthly，the basic links in democratic administration of village affairs are not sufficient.Lastly，influence from government on the autonomous administration frequently occurs.

ethnic areas in Northwest China;villager autonomy;Linxia Hui Autonomous County

D035

A

1674－8425(2012)05－0059－05

2011－11－03

國家社科基金“西北民族地區村民自治問題研究”(09XZZ006)。

王文會(1987—)，女，河南洛陽人，碩士研究生，研究方向:公共管理。

(責任編輯 鄺坦勵)