西部自我發展能力的載體:主體功能區的構建

□ 羅曉梅

西部自我發展能力的載體:主體功能區的構建

□ 羅曉梅

自2000年正式開始，我國實施了西部大開發戰略。經過10多年開發，西部地區發生了歷史性的變化，西部地區人民生活發生了重大變化。2010年5月28日，胡錦濤主持中共中央政治局會議，研究新一輪深入實施西部大開發戰略問題。會議明確強調：新形勢下深入實施西部大開發戰略，必須以增強自我發展能力為主線，以改善民生為核心，以科技進步和人才開發為支撐。顯然，把增強西部自我發展能力作為深入實施西部大開發的“主線”，這是對西部自我發展能力地位與作用的戰略定位。這種定位，反映了我們黨對自我發展能力在西部大開發中重要性的認識水平上升到了本質與規律層次，這是關于自我發展能力問題在認識上的一次飛躍。

我們認為，為了盡快增強西部自我發展能力，首先需要從理論與實踐上弄清一個國家或區域其自我發展能力生長的實踐邏輯起點是什么。實踐證明，這是一個主體功能區問題。也就是說，當一個國家或地區，沒有或主體功能區不能承擔應有發展責任的時候，是談不上自我發展能力的。因此，主體功能區的建設，是西部自我發展能力生成的邏輯起點，也是自我發展能力的現實載體。

一、主體功能區是世界現代化演進的現實載體

主體功能區的提出，是人們對現代化空間布局認識的飛躍。因為，不是每寸國土都適合作現代化的空間載體，只有主體功能區才是現代化的空間承載體。有了主體功能區這一概念，現代化才能走上集約、高效的發展道路。

主體功能區是世界現代化演進的現實載體這一觀點的提出，是對世界幾百年現代化的歷史軌跡考察得出的結論。

世界現代化無論是過去或現在，其現實進程不可能以世界、國家、區域“同步發展與齊步走”的狀態進行，必定有“先行先試”地區，其后也有的區域受自然或其它約束可能不適于推進現代化，會成為各種保護性地區 （且這種區域從空間比例還會大于適宜現代化的區域）。這就形成了現代化依托城市群、產業帶、增長極集約發展的態勢與規律。所以，所謂一個國家或地區的發展或現代化，其現實含義就是，培養出足以帶動國家或區域脫貧致富的主體功能區。

從一般意義上講，西歐是世界現代化的“先行先試”區，但是，西歐現代化的實際進行也是沿著“地區級主體功能區→國家級主體功能區”的軌跡演進的。王加豐、張衛良在《西歐原工業化的興起》一書中，考察了從尼德蘭原工業化到英國與意大利工業化的進程與軌跡。[1]在位于法國與德國之間的尼德蘭地區，從13世紀末形成了一些自治城市，從社會環境看這里的封建強制關系相對較弱，所以，尼德蘭地區成了歐洲中世紀晚期人口眾多、毛紡工業發達、商業繁榮的“先行先試”區，是西歐“原工業化”的典型。尼德蘭地區發展是依托布魯日、根特、伊普爾、杜埃、里爾、圣奧默爾、阿拉斯都等城市進行的。也可以說，尼德蘭是世界現代化史上第一個具有帶動區域發展、連接國內外市場的“主體功能區”。當然，尼德蘭不具有今天意義上的國家或區域主體功能區的內容，因為，早在14、15世紀，隨著英國與意大利這樣的以國家為支撐、以工業化為內容的“國家級主體功能區”建設進程的強力推進，尼德蘭在競爭中趨向衰落。

這個歷史過程可以啟發我們，主體功能區可以分為區域級、國家級兩個層次。區域級的主體功能區主要功能是帶動區域發展，也兼有溝通國內外市場的功能。比如，波斯坦在《劍橋歐洲經濟史》中就認為，布魯日的“國際地位”當時超過了威尼斯；尼德蘭地區的布魯日是“不完全的中心城市”[2]。

不僅世界或國家的現代化的實際進程在起步與發展中是依托主體功能區進行的，就是成熟的現代化運行也要依托主體功能區。今天世界的發達經濟體從美國到德國或日本，其GDP總量的絕大部分、人口的大多數都集中在臨近沿海或大江大河的占國土面積較小區域，毫無疑問，這些區域是工業化、城市化聚集區，是具有帶動國家增長與聯結世界市場的國家級意義的主體功能區。

二、中國區域發展戰略指導中對主體功能區認知的自覺

現代化實踐中有這樣一個值得注意的現象，就是現代化的空間戰略指導與國土面積大小、人口總量之間存在著密不可分的關系。迄今世界上已經實現現代化的二十多個發達國家，大多國土面積不大。所以，在國土面積不大、人口總量較少（2億級人口左右）的國家實現現代化，一個國家只要在沿海或沿江及沿河建成一個主體功能區，這個國家的現代化就基本實現了。比如，韓國首爾集中了全國一半左右人口，經濟總量的大部分也由這個地區創造。當然，發達經濟體中美國、加拿大、澳大利亞屬國土面積較大國家，他們的又一個優勢是人口總量較少。特別是美國，東西分別臨太平洋與大西洋，美國的所謂“西部開發”，實際上是沿太平洋地區開發。而中國這樣的人口13億、陸地國土面積960萬平方公里，中西部是名符其實的內陸，所以，實現國家的現代化，則不可能靠一兩個主體功能區，必須構建若干主體功能區，而且相當多的主體功能區還必須是建設在內陸。所以，站在世界現代化歷史的角度看，中國是在區域發展戰略指導中對主體功能區的認知逐步走向自覺的國家。

總體看來，中國對區域發展戰略指導中的主體功能區的自覺認知，具有實踐創新與理論創新互動、并呈互相促進的特征。其軌跡是兩個階段：20世紀80至90年代，實踐中是鄉鎮企業從“村村點火，處處冒煙”到向園區集中，理論上形成了梯度開發的認識；21世紀在實踐中形成了珠三角、長三角、環渤海經濟圈等，理論上對主體功能區的認知上升到了自覺的水平。

當前，數據分析等數學學科核心素養正面臨著由理念向課堂教學的現實轉化，這對數學教師提出了許多新的要求．對此，職前數學教師是否做好了準備？能否適應未來數據分析教學工作？這成為數學教師職前教育亟待關注的重要問題．

第一階段可以江蘇省無錫市為例。無錫市是中國鄉鎮企業發展的典型地區之一。“村村點火、處處冒煙”，曾是上世紀無錫市鄉鎮工業的“盛況”。但是，這種大量消耗資源的粗放型經濟已走到盡頭。無錫市在促進鄉鎮企業向園區集中的過程中，采取了“先易后難、分類推進、突出重點、各個擊破的工作思路，把握住四個關鍵環節”的策略，明確新上項目、新辦企業一律進入規劃的工業集中區內；把動遷補償不多、搬遷相對容易的幾類企業作為推進鄉鎮企業向園區集中的重點；用關閉“五小”、退二進三或“騰籠換鳥”的辦法，解決向園區搬遷難度大的企業。無錫市園區外工業企業有17059家，通過多年努力實現了12051家向工業集中區內集中。

20世紀80至90年代在中國影響甚大的梯度開發理論，其主旨是為當時優先在沿海辦特區、搞沿海開放帶提供經濟學理論根據，似乎與主體功能區理論并無學術必然聯系。但是，我們認為，從學術的實踐張力來看，正是在梯度開發理論的支持下，才在普遍落后的中國沿海地區形成了對內可以輻射與帶動中西部、對外可以聯結“兩種資源、兩個市場”的沿海經濟帶，這是中國現代化歷史轉折的關節點。所以，梯度開發理論與主體功能區的關系，不是學術邏輯關系，而是學術的實踐張力關系。

從20世紀90年代到21世紀的前10年，形成了珠三角、長三角、環渤海三個國家級經濟圈即主體功能區，這是中國現代化過程中具有質的飛躍意義的大事件。

2002年3月2日，人民網發表了題目為《中國正在逐步形成長江三角洲等三大經濟圈》的文章。文章說，種種跡象表明，中國正在形成津京唐地區、長江三角洲、珠江三角洲三大經濟圈，表明中國的城市化發展戰略已越來越成熟。

由北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所轄的京津唐和京津保兩個三角地區，面積近七萬平方公里，云集了華北諸多大中城市。

長三角經濟圈是以上海為中心，南京、杭州、蘇州、無錫、寧波為副中心，包括江蘇的揚州、泰州、南通、鎮江、常州、鹽城、淮安，浙江的嘉興、湖州、紹興、舟山、臺州、金華、衢州，安徽的合肥、馬鞍山，共22個城市。長三角經濟圈是全國最大的經濟圈，其經濟總量相當于全國國內生產總值20%，且年增長率遠高于全國平均水平。長江三角洲的進出口總額，財政收入，消費品零售總額均居全國第一。長三角城市圈是世界六大城市圈之一。

珠江三角洲包括廣州、深圳、珠海、佛山、江門、中山、東莞、惠州市區、惠陽縣、惠東縣、博羅縣、肇慶市區、高要市、四會市等14個市縣。21世紀“大珠江三角洲”經濟圈的概念正在形成，“大三角”是指以廣州為頂點、香港、澳門為兩個基點，三角連線所貫穿和包圍的城市經濟帶。包括廣東、香港、澳門的大珠江三角經濟圈，人口占全國的6.67%，土地面積占全國的1.89%，創造的國民生產總值為25673.96億元，財政總收入為4777億元，出口總額為3208.21億美元。

2003年8月，《撩望》雜志發表了題目為《長三角經濟圈，濃縮的中國經濟》的文章。文章說，長三角陸地面積只有全國的2.2%、人口數量只占全國10.6%的長三角地區，2002年實現的國內生產總值占全國的20%、出口占全國的30%。與此同時，這里還是跨國公司投資首選之地。長三角等沿海發達地區實現著從中國經濟高地起步，躋身世界經濟中心，作為中國參與世界競爭最強大的經濟選手的國家戰略。

三、主體功能區是對現代化戰略認識的新成果

正是在長三角、珠三角、環渤海經濟圈即主體功能區成功實踐的基礎上，2006年3月14日十屆人大四次會議批準的 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》第五篇第二十章才明確提出實施主體功能區戰略：“將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構”。2010年國家十二五規劃再次提出實施主體功能區戰略。2010年12月國務院印發全國主體功能區規劃的通知，這個在制度上由上而下的頂層設計，在國內外引起了不小的反響

那么，什么是主體功能區？就是基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將特定區域確定為特定主體功能定位的一種空間單元；是根據區域發展基礎、資源環境承載能力以及在不同層次區域中的戰略地位等，對區域發展理念、方向和模式加以確定的類型區，突出區域發展的總體要求；是按區域分工和協調發展的原則劃定的具有某種主體功能的規劃區域，主要是解決人與自然的和諧發展問題，并可作為國家區域調控的地域單元。

為什么提出主體功能區？這是基于我國國情的現實選擇和新階段發展的現實需要，是促進區域協調發展和可持續發展的重要戰略舉措，是科學發展觀在空間上的具體落實。我國國土空間的特點是多樣性、非均衡性、脆弱性，這種特點決定了：第一，不是所有的國土空間都適宜大規模高強度的工業化城市化開發，必須遵循自然規律，保護自然，有序開發。第二，雖然我國國土遼闊，但由于人口眾多，以及不適宜工業化城市化開發的面積很大，人均擁有的適宜開發國土空間并不大，必須節約空間，集約開發。第三，不是所有國土空間都應承擔同樣的功能，都要集聚經濟和人口，都要推進工業化城市化，必須因地制宜，區分功能，分類開發。因此，構建主體功能區，有利于區域可持續發展，特別是轉變以追求GDP增長為核心的發展觀，樹立可持續發展觀；有利于縮小區域發展差距，使區域差距縮小的實質成為生活在不同區域的人民都有接受教育的機會、都有就業和參與發展的機會、都享有均等化的基本公共服務，使全體人民共建共享發展改革的成果；有利于構建更加合理的地域分工體系，通過劃分主體功能區，可以從根本上避免地區之間的產業同構和低水平重復競爭；有利于行業政策與區域政策的協調配合，構建主體功能區將實行分類管理的區域政策，實現行業政策區域化，使區域政策與行業政策相互協調融合，政策效應得到充分發揮。

四、構建主體功能區是深入推進西部大開發的龍頭

深入實施西部大開發的路子怎么走？從“路徑依賴”視角看肯定要運用改革開放30多年中培育主體功能區的成功經驗。

2012年1月20日，國家發展改革委主任馬凱在《人民日報》發表了題目為《深刻認識建設主體功能區的重大意義》的文章。文章說，實施主體功能區戰略，說到底就是要使人們的思想和活動適應和遵循自然規律和人類社會發展規律，改變所有區域都試圖加大經濟開發力度的思維定式，轉向根據國土空間承載能力進行開發；改變不同區域為追求經濟發展采取雷同的產業結構、城市結構的開發模式，轉向根據國土空間的主體功能進行開發；改變各個區域重視自身開發、忽視總體開發需要的單體開發，轉向根據總體開發要求協調區域開發的綜合國土開發；改變重視當代人、忽視后代人開發的短視開發，轉向兼顧當前利益與長遠利益的永續開發，從而開辟一條科學開發利用國土空間的有效途徑。馬凱同志的這一論述，不僅闡明了在科學發展觀指導下，主體功能區建設的重大意義，更凸顯了構建主體功能區對于西部大開發的龍頭作用。

深入實施西部大開發的實踐與主體功能區建設如何形成良性互動？中國工業經濟，國務院發展研究中心盧中原與陳昌盛著文認為[3]:成渝、關中-天水、環北部灣西部板塊三大重點經濟區的確定，標志著西部大開發從基礎開發進入了主體功能區開發的戰略轉型的新階段。文章認為，當前深入實施西部大開發首先要把重點開發區作為西部開發和主體功能區建設的共同發力點。西部的重點開發區應當成為支撐區域經濟發展和人口集聚的主要載體，成為引領西部地區發展的增長極。同時，西部還會有相當多的地區被列入限制開發和禁止開發區域，這兩類功能區的發展機會將面臨新的變化，當地的發展愿望、發展思路和發展路徑，也將面臨新的考驗；老少邊窮地區和限制禁止開發區都屬于國家加大投入和加強政策傾斜的地區，如何協調這些政策是一個新課題。廣大限制開發區要積極探索尋找適宜的特色發展道路。西部省份的眾多農業區、生態功能區將被劃為限制開發區，不可能走大規模工業化和城市化的道路。這些地區需要加快轉變發展理念，積極培育旅游、文化等特色產業，加快發展地方優勢明顯的服務業，全力推進現代農業建設。自然資源確實豐富的限制開發區，要根據主體功能區建設總體要求，在確保環境生態安全的前提下，可有序適度開發。要加快研究落實相關支持政策，充分考慮這些地方因減少工業化發展而導致的財政減收因素，建立穩定的資金渠道，支持這些地區特色產業培育和發展。

總的說來，主體功能區建設是實現區域開發快速、集約、高效的路徑。對于地域遼闊、內部差異性較大的西部地區來說，從培育主體功能區入手實施西部大開發，無疑是實現又好又快發展的唯一途徑。對于廣闊的西部那些屬于禁止或限制開發的地區，則要通過發展特色產業、特別是三產業，實現可能的發展。同時，要加快以省為單元的基本公共服務均等化與轉移支付制度的建設。

五、主體功能區要真正具有法律地位和效力

用法律保障主體功能區的權威性、連續性，是國外主體功能區建設的一個成功經驗。

我們通過大量的資料收集、比較分析，通過對國外實施主體功能區建設的研究，認識到德國、荷蘭和日本等許多國家和地區都有比較長的空間規劃歷史，如德國有關空間規劃的法律最早可以追溯到1900年的《薩克森建筑法》，歐盟也在1999年推出了第一個歐盟空間發展戰略。這些國家和地區在空間規劃的編制主體、依據、方法和執行等方面還是存在較多的共同性和規律性的東西。這些共同性和規律性的東西結合中國情況可以概括為：首先，要堅持一切從實際出發，實事求是地制定規劃；第二，國外的空間規劃廣泛強調公眾參與，強調自上而下與自下而上兩種規劃方式的結合；第三，避免僵化理解和執行主體功能區規劃。

國外建設主體功能區的手段是運用規劃手段與法律手段并重，這是值得我們重視的。但是，也應該指出的是，所謂“用法律手段促進主體功能區建設”，這個法律層次是指政府行政許可或禁止等 “行政條例”性法律，不是議會立法意義上的法律。比如，英國政府在1947年規定，在大倫敦的新工業建設需要取得政府頒發的工業發展許可證，法國政府在1955年也規定，凡在巴黎創辦企業都必須取得政府批準的許可證；韓國對在其首都——首爾地區興建導致人口集中的公共設施如大學、工廠、寫字樓、商業用房等等采取禁止或者需要通過首都圈整備委員會審議的做法，等等。

2010年7月27日，《中國經濟導報》記者訪問了中國區域經濟學會秘書長陳耀，他提出了“讓主體功能區有法律效力”的觀點。陳耀在闡述自己的觀點時也指出，主體功能區的法律效力是指讓主體功能區成為區域發展的“增長引擎”效果充分體現，同時，在保障主體功能區建設中也要因地制宜、從實際出發為限制開發與禁止開發地區的人民生活水平提高找到辦法。

我們認為，運用主體功能區建設促進深入實施西部大開發戰略，同時用法律手段促進主體功能區建設，它們之間是遞進的邏輯關系。如果是參考國外經驗，主體功能區確定權屬于立法法律層面問題，主體功能區推進中的法律屬于行政條例層次的法律問題。那么，在優先、重點、限制、禁止這四類國土規劃區域的政府與民眾，都有運用法律手段既貫徹規劃又因地制宜地實現發展空間的權利和義務。限制、禁止區域的出路在于采用現代科技發展生態經濟、低碳經濟、綠色經濟和循環經濟，走新型的工業化和城鎮化道路，在走向這個道路的過程中政府可以靈活地運用規劃與法律手段實施這種戰略。比如，在西部內蒙古的沙產業發展以及重慶市通過林權改革促進城市綠化率的提高和山區農民致富的實踐，都證明了這個問題。

基金課題：國家社會科學基金項目-《增強西部自我發展能力的政策創新研究》，批準號11XJL015號

[1]王加豐、張衛良.西歐原工業化的興起[M].中國社會科學出版社2004年3月版

[2](英)M.M.波斯坦、H.J.哈巴庫克.劍橋歐洲經濟史[M].經濟科學出版社2002年9月

[3]盧中原、陳昌盛.西部開發與主體功能區建設如何形成良性互動[J].中國工業經濟.2009年6月號

作者：中共重慶市委黨校副校長，教授

責任編輯：新 華