如何有效提升重慶煙草行業投資項目監管水平

劉 偉

(重慶市煙草專賣局(公司)，重慶 400023)

一、項目監管的意義

隨著全市三個物流基地易地技改、復烤企業易地整合技改、辦公樓總部搬遷及五十余處煙葉站點建設等重點項目的相繼開工，重慶煙草行業十二五固定資產投資會戰拉開了帷幕。三十多億史無前例的投資將為重慶煙草未來的發展奠定堅實的基礎，行業形象的提升，員工辦公和基層生活環境的極大改善也將迅速實現，因此項目健康有序推進顯得尤為關鍵。而項目監管的水平高低將直接關系項目投資的順暢與安全、建設質量的優良與保障、權利行使的正當與規范，以及廣大干部員工能否廉潔自律，拒腐不沾，堅守底線。

二、行業投資項目監管現狀及原因分析

隨著重慶行業投資規模和強度的不斷加大，投資管理工作的深度和廣度不斷延伸，國家局和重慶市局在項目監管的制度建設上不斷完善，關鍵環節的監管力度不斷加大，程序設置實現多方監管與制約，反腐倡廉工作常抓不懈，行業投資項目總體呈現出運行平穩順暢，規范自律意識更強，過程監管逐漸到位，違紀違法現象愈少，優良工程不斷涌現的局面。

但是受現有監管模式、運行機制等多種因素的影響，行業當前投資項目監管水平還參差不齊。少數單位和少數投資項目監管過程中不同程度存在體制不清、流程不暢、職責不明、重復監管及監管缺位等問題，不規范的現象也時有發生，廉潔自律的警鐘還須時時長鳴。深入分析，造成目前行業項目監管現狀的主要原因在于:

1)監管體系相對分散。

監管體制不完善。目前，重慶煙草行業投資項目的監管仍僅限于自身的內部監管，外部監管機制有限。內部監管權分散在包括綜合計劃、審計、財務、紀檢監察、法規及整頓辦等部門。由于各自的工作職能，很難在項目管理上實現有效的無縫鏈接而導致有些環節監管缺失;有的部門監管往往又是事后監管、不告不理，“秋后算賬”，無法達到事前預防、事中糾正的目的。因此，此種監管體制難以做到統籌兼顧、有效集中監管、充分發揮監管作用、提高監管效率，取得監管實效。與此同時，項目建設單位還必須面對多個監管部門的重復性監管和應對各種臨時性檢查等問題。

監管法制化滯后。完善的法律制度體系是確保監管有效性的重要保障。發達國家都有專門的法律法規對政府(國有)投資項目監管的范圍、程序、監管機構職責和監管結果的運用予以明確。從行業的情況來看，雖然計劃、審計、法規、紀檢監察等部門均先后出臺了一些與項目建設相關的辦法，但都只是從各職能部門對項目建設的要求方面制定的，且內容交叉重復。而行業對投資項目從決策到批復、實施、竣工驗收直至最后評價，全過程的監管缺少一套完整的規定及責任劃分與追究辦法。現有監管機構的職責和范圍劃分也比較模糊，在實踐中容易造成監管重復和監管漏洞，并且出現標準不統一，監管結論不一樣現象。

2)自由裁量權力過大。

由于未對各級項目實施單位的自主權力及監管職責做出具體的細化和明確，加之民主管理和集體決策制度未能真正落到實處，無形中形成了項目實施過程中的權力過大，權利使用的自由裁量空間過大現狀，很容易導致權利尋租，腐敗敲門，防線被攻破等后果的發生。主要體現在項目決策上領導一言堂，民主走過場;項目實施過程中隨意變更，增減工程，超預算投資，拍腦袋工程;項目招投標管理中，擅自決定招標方式，故意設置障礙，設置不公正的資格條件;邀請招標的受邀方產生不規范，評委的抽取不符合程序，評標現場管理混亂，評標辦法中商務和技術部分彈性過大等;在項目合同管理中，擅自改變招標文件的主要條款、中標金額與合同金額不一致、結算金額大大超出項目預算、中標單位與結算單位及施工單位不一致，以及付款方式隨意性等人為現象。自由裁量空間過大，使得制度成為擺設。

3)項目過程監管缺失。

按照目前全市行業的監管職能分工看，其監管形式更多的在于書面監管及事后監管，事中的控制和現場監管往往無法到位，更多的項目服務、現場監管及檢查指導職能落到了綜合計劃處頭上。而綜合計劃處作為項目審批主管部門，既參與項目服務又參與項目監管，既當運動員又當裁判顯然有失公允。加之綜合計劃處項目管理人員又極其有限，要想把全市眾多的在建項目監管縱向到位，橫向到邊，顯得力不從心。而項目實施單位的自主監管則更多是一種配合形式的監管，是左手監督右手的形式主義。因此，市局目前只能在重點項目的關鍵環節實施有限監管，大量的現場管理，在監管的落實、施工過程的質量管控、現場簽證和結算環節等，都存在管理的真空和監管的缺失。

4)制度執行剛性不足。

“規范是行業的生命線”，國家局和市局近年來也先后出臺了投資項目管理辦法，固定資產投資項目招標投標管理辦法等制度，國家及地方相關法律、法規也日漸完善。但行業部分單位總是視而不見，超越規定，被動執行，繞道回避，心存僥幸，鋌而走險。即便是在事后監管中被發現，要么找一大堆理由搪塞，要么簡單整改了事，新的項目依舊“重操舊業”。深究其理，主要還是當前行業的規范制度執行剛性不夠，問責力度不夠，違紀違規的成本過低，導致某些人在違法與僥幸之間搖擺。這其實與我國對酒駕治理的情況有驚人的相似。只有嚴刑峻法，過罰相當，才能成為真正的高壓線而令行禁止。

5)項目專業人才匱乏。

項目管理是一個技術密集型的工作，而項目監管人員必須是專業中的佼佼者。由于行業的主業集中在兩煙生產經營環節，項目監管方面的人才屬于非主流人才，因而嚴重匱乏。不僅在項目實施過程中人才難得，在監管的各個環節和部門也普遍存在沒有人才或沒有全才的現象。究其原因，一是沒有項目而且薪酬水平過低導致人才引進力度不夠，高水平的人才更是難得。二是引進的大學生需要漫長的培養過程，各單位對人才培養的積極性不高，人未盡其用，自身再學習的動力不足，履責意識不到位等。三是行業專業人才流動機制滯后，有些單位的專業人才因無項目而難盡其才，而需要人才的單位又難為無米之炊。人是21世紀最寶貴的資源，然而，全市項目運行過程中大多數公司幾乎都是外行或半路出家干項目，項目管理和建設的水平和質量就可想而知了［1－4］。

三、有效提升投資項目監管水平的具體措施

提高項目監管水平，促進行業投資項目健康發展，既是維護國家利益，更是維護行業和自身利益。如何從體制和機制上強化監管，提升監管效率是一個永遠的課題。筆者作為重慶煙草投資戰線的一員，結合重慶煙草實際，針對當前全市行業投資項目監管的不足，就如何有效提升投資項目監管水平提出如下措施:

1)設立項目監管稽查部門，建立完善綜合監管體系。

針對當前行業監管體系分散、運行與監管權力不分、監管流程不暢、監管缺失，實效不佳的狀況，建議在市局層面設立重慶煙草行業投資項目監管稽查大隊，獨立于業務部門的專職監管隊伍和監管職能，獨立全面行使項目監管權力，適時有效履行項目監管職責。以此項目監管的主動常設機構為核心，再輔之以法規、審計、紀檢監察、整頓辦等專項專職監管部門，從而構建全面而突出重點的綜合監管體系，相對獨立公正地開展稽查工作，不受部門和個人利益的影響。

明確稽查大隊的職能職責和工作流程，實現內部監管的全面覆蓋，及時到位。項目監管稽查大隊按項目審批實施流程，從項目可研報告開始到目驗收合格，轉固歸檔為止，項目監管各環節不缺位，不重復，著力構建完整的監管鏈條，進行全方位旁站式監管稽查，涉及重點環節重要節點可以聯合相關職能處室共同監管，涉及違紀違規行為可進行調查取證后按行業相關管理規定予以糾正處理。

另外，可以試點積極引入外部監管，雖然當前外部監管在規劃報建、招投標、專項驗收和預防職務犯罪等環節還存在，但監管的力度和深度，監管的主動性和效果都存在問題。因此，強制規定外部監管的環節和內容，主動引入并接受外部監管，從而建立起內外無別，綜合全面的監管體制。

2)健全項目運行機制，構建三重重點監管模式。

完善項目運行機制，明確項目運行程序，準確界定權利范圍是實現項目精細化管理，規范項目運作，實現有法可依有章可循的關鍵。從項目可研報告開始，項目審批標準，項目法人責任制、招標投標制、工程造價、工程監理、合同管理等，質量控制，項目驗收與結算及竣工決算等重點環節制度要盡快全面完善和修訂，讓項目管理和監督人員知道該做什么，怎樣做，做得怎樣，該如何修正并提高等。并且全面配套相對應的責任追究辦法，加大問責力度，強化問責必嚴。項目監管也要突出重點，強化抓手。在實現全面監管的同時，不同的項目要突出不同的監管內容和重點，但每一個項目的重點環節、重點部位、重要時點的三重監管模式必須得到剛性的強制執行，才能真正確保項目按預定方向有序推進。

3)實現項目管理信息化，建立項目運行剛性制度。

信息化的建設有時能夠帶來革命性的成就，項目管理全面信息化也許就是最有力佐證。

項目管理實現全面信息化有如下好處:一是能夠全面梳理并強制固化必須流程和每一個流程環節的標準，從而實現項目運行及審批的規范化、標準化和公平性的目標。二是能夠讓真正的民主決策集體決策以及公開公正的運行機制得到落實。通過程序的設置，在民主集體決策環節必須在軟件環節錄入人民的主意，最后體現集體的思想，才能進入下一流程。而項目所有的基礎資料、監管數據、形象進度、預警糾錯等信息都在應用平臺上予以全程公開、實時查詢，項目管理和監督實現公開透明化，只有公開了才是公正得以存在的關鍵。三是項目建設的所有信息數據庫得以全面建立，從而為全市項目運行監管、決策支撐、數據統計、分析比對等帶來極大好處，使得該項工作的效率成倍增加。四是合理設置監控點對投資項目進行實時動態監管，統一預警管理模式。在項目前期、招標管理、合同履行、變更管理、竣工管理等重點環節設定多個自動預警提示指標，實現系統實時預警，并以短信自動提醒、業務代辦件處理提醒(系統互交式業務處理提醒)、系統自動預警提醒(預警亮紅黃燈)等三種方式提醒建設單位和監管部門的相關管理人員，督促及時處置預警信息，及時糾正問題，從而實現適時監管，遠程監管和限時響應制度。

加強投資管理信息系統建設是規范管理、提升水平、建設項目綜合管理系統，用“無情”的電腦代替“有情”的人腦，確保各項管理行為規范、公開、透明、陽光運行，更全面、更及時地監控項目管理行為中的違法違紀行為。建立預警系統，最大限度地壓縮自由裁量空間，使制度實施剛性化、監督約束格式化、權力運行規范化。充分運用現代科技手段，積極運用信息技術手段，將業務流程和工作要求融入信息管理系統，使項目決策環節更加科學民主、項目執行環節更加規范有序、項目監管環節更加簡便有效，做到可監督、可控制、可追溯、可查究。

4)嚴格實行項目回避制度，營造公平公正的氛圍。

利害關系人在利益面前很難做出公正的選擇，項目管理人員一旦在項目運行管理過程中涉及自己的利益，就很難再保有一顆公正的心。因此，從事項目管理的具體人員應該實行嚴格的回避制度。在關鍵的決策環節，招投標、設備設施及物質采購、付款驗收等環節，如果涉及自己的親戚朋友的利益就應當堅決地實行回避制度。要么自己回避，要么親戚朋友回避。只有通過程序的公正才能實現實體的正義，靠人的自覺和黨性修養來保證都是靠不住的。因此，建立和完善項目回避制度并嚴格執行勢在必行。如不能很好地解決項目利害關系人的回避問題，就會在群眾中造成不良影響，實施有效的項目監管也只能是“紙上談兵”。回避制度的建立與執行，關鍵在于事后永久責任追究制的建立和嚴格執行，讓回避變成主動和自覺，否則就讓隱瞞實情、不主動回避的利害關系人“吃不了兜著走”。

5)建立誠信評價體系，促進服務市場健康發展。

在項目實施過程中，實施單位要與眾多的服務供應商博弈，而信息的不對稱性往往容易導致決策失誤，甚至帶來嚴重的糾紛。因此，借助全市行業投資系統信息管理平臺，建立項目承建單位、設備設施供應商、項目中介服務單位信息庫，及時記錄其行為和結果，實施動態管理和考評，嚴格執行項目準入和清除制度，從源頭上杜絕不規范行為發生非常必要。并且，信息庫的建立也為業主單位尋找合適的供應商提供便捷，提高了效率。誠信評價體系的建立也將促進供應服務商業務的發展，從而促進全市項目服務市場的健康發展。

6)突出人才隊伍的培養，提供多渠道的成長空間。

現實的狀況、未來的發展和規范高效的要求，都需要全市行業注重專業人才的引進、培養，多渠道全方位，逐年引進大學生為未來儲備人才;跨地域跨行業引進成熟人才及時使用;加強在崗人員培訓提高，強化再學習再教育的機制(可以選送外出學習，可以在煙葉產區組織專門的半工半讀的學習培訓)。行業應盡快建立項目管理方面的技能鑒定制度，每年組織全市專業人才比武，各單位也可外聘短期的專業人員實施傳幫帶，在干中學，在學中干，提供各種學習成長的舞臺，讓員工盡快成長，人盡其才［5－7］。

［1］江干區多措并舉構建政府投資工程項目監管長效機制［EB/OL］.(2012－05－17).http://www.hangzhou.gov.cn/main/zwdt/ztzj/gcjsgk/gzdt/T399145.shtml.

［2］孫玉波.住建部:從八個方面加強建設項目監管［EB/OL］.(2009 －01 －22).http://www.edu24ol.com/web_news/html/2009 －1/20091229226653.html.

［3］楊培森在重慶煙草調研時強調加強項目監管堅持科技創新努力實現關鍵技術新突破［EB/OL］.(2012－05 － 25).http://www.tobaccoinfo.com.cn/zhxx/gnxx/2012/05/91965.shtml.

［4］安然.青島市運用科技手段加強投資項目監管［EB/OL］.(2012 －09 －04).http://www.ceh.com.cn/ceh/llpd/2012/9/4/131469.shtml.

［5］肖靜.對項目法人責任制的思考［J］.中國水利，2000(6):19.

［6］鄭黎明.當前政府投資項目聯合監管模式的思考［J］.浙江經濟，2010(5):42.

［7］政府投資項目監管問題淺析［EB/OL］.［2012－11－05］.http://www.lunwendays.com/pages/Management/Management_E/40.htm.