我國公共領導者的沖突化解能力問題研究

張春顏

（南開大學 周恩來政府管理學院， 天津 300071）

我國公共領導者的沖突化解能力問題研究

張春顏

（南開大學 周恩來政府管理學院， 天津 300071）

新公共管理的興起使傳統的行政領導模式受到極大挑戰，公共領導成為區別于傳統領導的新模式而備受關注。在社會轉型、矛盾凸顯的社會環境下，從沖突化解角度研究公共領導者的能力是十分現實而且必要的。目前我國公共領導者在沖突化解的過程中存在著對沖突的認識偏差、公共精神的價值導向缺失、戰略性思想不足和協調能力差等問題，提升公共領導者沖突化解能力的思路包括決策準，執行穩；勤溝通，重互動；抓時機，辟謠傳；重回饋，善后好等四個方面。

公共領導者；沖突化解能力；公共沖突

隨著我國社會主義市場經濟改革的深化，尤其是公共領域改革的迫切需求，“公共性”的問題日益引起廣泛的關注。早在1997年公共管理就被列為管理學門類的第三個一級學科，這一嶄新名詞的出現立即引發了一陣“公共管理熱”，但與其緊密聯系的公共領導的研究卻相對較少。直到2003年王樂夫教授發表了《論公共領導— —兼議公共領導與公共管理的關系及其研究意義》一文，首次提出了公共領導這一名詞，并對其概念和特征進行界定，這一開拓性的提法引起了學界對公共領導進行了不同視角和方向的研究。基于時下各種公共沖突頻發的現狀，從沖突化解角度切入對公共領導進行研究，探索提升公共領導者沖突化解能力的途徑具有重要的現實意義。

一、公共領導者內涵及其研究的現實意義

（一）公共領導者的內涵

公共領導者這一提法在2000年以前還很少，學界比較常見的是對領導者相關概念的界定。所謂領導者，“是在社會共同活動中，經過選舉、任命或從群體中涌現出來的能夠指導和協調群體成員向著既定目標努力的、具有影響力的個人或集體。”[1]（P41）筆者認為公共領導者就是在原有領導職能的基礎上更多地融入了公共性的特征，王樂夫教授認為有關“公共性”的內涵主要集中在這些方面：“在倫理價值層面上，‘公共性’必須體現公共部門的公正和正義；在公共權力的運用上，‘公共性’要體現人民主權和政府行為的合法性；在公共部門的運作過程中，‘公共性’體現為公開和參與；在利益爭取上，‘公共性’表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷；在理念表達上，‘公共性’是一種理性與道德，它支撐公民社會及其公眾輿論的監督作用。總之，傾向于把‘公共性’作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列的價值體系。”[2]因此，公共領導者就是指以公共利益為導向、以公共追隨者為支撐、以公共道德為規范所進行的涉及公共事項的領導活動。[3]（P5-6）它包括政府機關、事業單位、非政府組織、非營利性組織機構和各種行業職業協會、基金會在內的公共部門的各級領導者。

（二）沖突化解能力的內涵

沖突化解能力的界定首先涉及的就是沖突的涵義，學界對于沖突的定義有很多，有的人認為沖突是“個體由于不相容的目標、認識或情感而引起的相互作用的一種緊張狀態。有的人認為沖突是兩種目標之間的互不相容，是相互排斥、相互對立。”[4]而劉易斯·科塞（Les A.Coser）認為：“沖突就是為了價值和對一定地位、權力、資源的爭奪以及對立雙方為使對方受損或被消滅的斗爭。”按照常規理解，大家都認為沖突是消極的，應該予以回避或消滅，其實這也是在科塞之前大多數人所接受的主流意識形態，認為沖突僅僅起著消極破壞作用。但是科塞在《社會沖突的功能》（1956）一書中，卻提出了不同于傳統觀點的看法，他認為沖突不單單有消極作用，而且還對社會和群體具有五大正向功能，即內部整合功能、穩定功能、促進新群體形成的功能、激發建立新規范的功能和平衡的功能。這一新視角的提出使得我們對于沖突有了新的理解和認識，也為沖突化解提供了一種新的思維方法。

對于沖突的治理，我們一般將其劃分為三個層次，即沖突處置、沖突化解和沖突轉化。作為沖突治理第二個層次的沖突化解，其“目標定位在于消除雙方的誤解，建立信任關系，共同尋找滿足沖突各方利益的解決方案；其主要功能是消解深層的緊張關系，促進沖突各方的合作。”[5]在這一階段顯示出了以過程為導向的特點，它強調雙方在平等自愿的前提下開展對話，如果在談判受阻的情況下可以引入第三方干預，但是第三方必須是中立的并且對雙方的未來都沒有影響。

而能力是個比較抽象的概念，在《漢語大詞典》中“能力”主要是指“能勝任某項任務的條件、才能”，[6]（P1267）偏重于指完成某項活動需要具備的素質。綜合上述分析，筆者認為所謂沖突化解能力，是指公共領導者采取有效策略促進沖突雙方溝通、協商、談判，進而消除深層緊張關系、達成解決方案的過程中所表現出來的素質和個性心理特征的總和。

（三）研究公共管理者沖突化解能力的現實意義

第一，從沖突化解角度研究公共領導者的能力是公共管理發展的必然產物，這也是公共管理進一步發展的推動力。隨著21世紀初公共管理在我國的興起，傳統的行政管理受到了極大的挑戰，它使得管理不再局限于行政機關內部，而是擴展到社會組織及其外部環境，涵蓋了更加廣泛的內容，這就使得公共領導成為了區別于傳統領導的新模式而備受關注。因此，對公共領導的主體，即公共領導者進行深入研究就十分必要。“公共領導應該成為公共管理研究的一個重要部分，而不僅僅是一個組成元素。”[7]公共管理的發展要求對公共領導進行細致深入的研究，而公共領導的研究也有利于進一步界定領導與管理之間的區別，“公共領導是高層次的公共管理，公共管理是公共領導的基礎與依托”。[7]

第二，是公共組織應對公共沖突的需要。一方面從國際上看，國與國之間的關系不可能一直都是和睦的，有時會因為國家經濟政策、領海問題、政治態度等因素產生摩擦與矛盾，這就需要公共領導者出面，依靠享有的公共權力發揮自身的能力積極應對國際沖突，爭取將沖突化解在萌芽狀態，促進國際關系的穩定。另一方面從國內看，近年來國內公共領域的沖突不斷加劇與升級，拆遷問題、環境問題、公平問題等已經嚴重影響到了社會的穩定，這些問題能否得到有效解決很大程度上在于公共領導者化解沖突能力的強弱。

二、我國公共領導者在公共沖突化解過程中存在的主要問題

（一）思想傳統僵化，缺乏對沖突的正確認識

某些公共領導者受傳統沖突理論的影響，認為沖突都是消極不好的，應該予以規避與壓制，這就導致公共領導者在面對沖突時要么視而不見，要么竭力鎮壓，以尋求表面上的平靜。例如，貴州省甕安事件的發生直接導火索就是當地相關部門對女學生之死處理不當，引發家長及當地群眾的不滿，而背后深層次的原因則是當地在礦產資源開發、移民安置、建筑拆遷等工作中的一些做法引起群眾不滿，部分領導沒有找準問題根源，而是遇到問題就企圖通過壓制的方式解決，情況失控后大多派軍警鎮壓，這就使得干群關系、警民關系十分緊張，長期的壓抑可能最終使積怨爆發，演化為大規模的沖突事件。

沖突的消極論觀點是在科塞之前大多數學者認可的主流觀點，但是科塞在《社會沖突的功能》一書中卻提出了不同的研究視角，即沖突不僅有消極作用，也有積極的作用，我們應該正確認識沖突，積極利用和引導那些“功能性沖突”，減弱或是轉變那些“非功能性沖突”，對沖突的處理方式由“堵”轉為“疏”，在關注表層平靜的同時，也注重維護深層的穩定，從而避免沖突的大量積聚，爆發更大規模矛盾與沖突的可能性。

（二）公共精神價值導向缺失，忽視溝通與互動的重要性

公共領導的權力來源于公眾，是以實現組織的公共利益而不是單個成員的個體利益為宗旨，所以公共性的價值導向應該貫穿于整個公共沖突的化解過程。但是在公共領導者這支大軍里成員的素質參差不齊，有些公共領導者雖然身居其位，但是缺乏責任、道德與民主等公共導向意識，這就使其在化解沖突時首先考慮的不是公眾利益，而是選擇有利于自身利益的處理方式，這種有失公允的做法很可能激起成員的不滿，使得矛盾激化。

公共領導者公共精神價值導向缺失，使其沒有搞清楚為誰服務、對誰負責的問題，沒有將公眾放在首位，忽視了與公眾保持經常性的溝通與互動，在大多數公共組織內部只是設立了表達的渠道，沒有構建與公眾互動的平臺，使負面信息在表達平臺上過多積聚，強化了群眾的不滿情緒，大大提高了沖突爆發或是升級的可能性。反之，如果公共領導者能夠與公眾充分互動，對負面信息或是群眾質疑加以及時回應，可能就會在交流的過程中使公眾對問題有更全面更正確的認識，將不滿情緒在溝通的過程中加以化解。

（三）戰略性思想不足，缺乏長遠和全局性的考量

戰略一詞最早用于軍事領域，但被管理學一直借用至今。現代公共管理也把戰略性問題納入自身考慮的范疇，正如歐文·休斯指出的，“傳統的行政模式因其過分關注內部問題及其短視行為而受到批判。隨著新公共管理的出現，以及公共部門越來越比以往更重視長期戰略，這兩方面的不足已有所改善。”[7]但是，我們通過重新審視公共領導者的行為，發現在公共沖突化解的過程中還是存在著“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的現象。例如，近年來各地上訪人數逐年遞增，各級地方政府的截訪招數也是層出不窮，迫于上級政府的壓力，各地相關部門對于上訪者的要求是盡量滿足，以求將大事化小小事化了，以致形成了“會鬧的孩子有糖吃”的奇怪現象。

從長遠來看，這種處理方式會導致民粹主義的盛行，只求問題解決不看后果的辦事方式所造成的示范性影響是十分惡劣的。公共領導者應該正視沖突問題所在，找準利害關系點，進而通過協商、調解的方式將問題解決。在面對沖突時，領導者應該從長遠考慮，著眼于整體，落腳點不只在于這一時的沖突解決上，而是全面考慮到沖突化解的方方面面，包括沖突解決的結果對個人、組織乃至社會的深遠影響。只有這種戰略型的領導方式，才能為公共沖突化解提供全局性和長遠性的考量，才更有利于社會的良性循環與可持續發展。

（四）公共組織整合性差，弱化了領導者的協調能力

公共領導者的協調能力，是指在公共沖突的化解過程中整合各種人力、物力資源并加以指揮協調，致力于化解沖突活動，控制降低損失，轉化沖突的能力。我國公共領導者由于集權的優勢及自身的權威可以在短時間內調動一定的人力、物力資源，但是仍然表現出極大的不足，尤其是面對較大的沖突問題時。例如，公共領導者在處理環境沖突事件中，由于各地方、省份之間缺乏共同的協商機制，地方主義盛行，使得環境惡化問題很難改善。由于公共組織間的整合性差，使得公共領導者無力調配超出自身管轄范圍的資源，這就大大降低了公共領導者的協調能力。

各地方公共組織之間應該建立跨地區、跨部門的聯動應急機制，以求在發生公共沖突時能夠第一時間集結資源迅速發揮化解作用，加強公共組織之間的整合有利于提升領導者的協調能力，進而有利于沖突的及時化解。

三、提升公共領導者沖突化解能力的途徑

美國著名政治學家亨廷頓曾經說過：“傳統社會和現代性社會實際上都是相對穩定型的社會，而在傳統向現代轉型的現代化卻滋生著動亂”。[8]（P38）在這個轉變過程中，傳統的生活方式、制度和價值觀被打破而新的生活方式、制度和價值觀沒有及時建立起來，經濟的迅速發展帶來了利益的不斷重組，這種利益重組往往同時又帶有很大的不規范、不公正和偶然性，這就使得既得利益者沒有安全感，而失意者則有失落和不公正感，整個社會充滿著浮躁。[9]（P298）我國目前就處于社會轉型期，各種矛盾與公共沖突日益顯露，處理與應對沖突成為各級公共組織面臨的一項重要任務。公共領導者只有不斷提升公共沖突化解能力，才能更好地適應社會的變化，承擔起維護民眾公共利益的職能。

（一）決策準，執行穩

公共沖突發生時，公共領導者首先應該占有盡可能多的有效信息，如果可能，盡量親臨沖突現場，掌握第一手資料以備作為決策之依據，如果領導者缺乏必要的信息就難以迅速作出決策。其次，公共領導者要克服在高壓狀態下的非理性狀態，竭力保持冷靜，找出關鍵性的不確定因素及其帶來的后果，再次在可承受風險的范圍內作出正確決策。這個過程非常考驗公共領導者的決策能力，這時的決策不僅要果斷，而且要正確，才能防止沖突狀況惡化，穩定人心，切忌議而未決，延誤最佳化解時機。

決策一旦作出便要迅速穩步執行，一方面，公共領導者要嚴格監督整個政策執行的過程，保證領導者的初衷得到落實。另一方面，公共領導者要關注執行過程中反饋回來的信息，以便及時修改決策，形成決策——執行——修改方案——再執行的良性循環模式，以便更好地適應客觀情況，將沖突化解。

（二）勤溝通，重互動

公共領導者在沖突發生后及時和公眾保持交流與溝通，主要涉及“與媒體的溝通、公眾演講與網絡溝通三個方面”。[3]（P251）在沖突發生的第一時間內，公共領導者應該通過廣播、電視等媒體及時表明態度，在官方網站上說明沖突事件原委，并主動構建交流與互動平臺充分聽取公眾的意見與建議，這樣既可以使公眾在互相談論與交流的過程中對整個事件形成更全面、更具體的判斷與認識，又可以防止公眾各自獨立而出現觀點針對性錯位。互動平臺的建立彌補了表達渠道的不足，二者共同作用既保障了公民的表達權，又對其觀點進行了回應與解釋，這就避免了由于負面情緒的積聚而使得公民激憤，使沖突升級的情況。

（三）抓時機，辟謠傳

沖突或問題一旦發生，公共組織不應該一味遮掩，領導者應及時站出來說明事實真相，掌握話語主動權，避免各種不實的揣測與謠言，否則會降低公民對組織的信任度。如果謠言廣泛流傳，就說明有效信息的供給出現了嚴重的問題。“一是有效信息的傳播渠道堵塞，使許多重要的信息無法得到及時的傳播；二是傳播信息的有效性不足。”[10]謠言的廣泛傳播容易導致認知偏差，強化群體思維，激化負面情緒，導致沖突升級，不利于沖突的進一步化解。因此，公共領導者必須培養時機意識，重視時機把握，及時向公眾披露真相，否則一旦延誤，將會給沖突的化解帶來更大的困難。

（四）重回饋，善后好

公共領導者沖突化解的善后能力主要表現為對沖突化解結果的后續關注程度，一旦經過協商得出了解決方案，公共領導者不應該就視其為終點，而是應該繼續關注方案的實施過程，重視雙方回饋的信息以便及時地修改方案，直到雙方滿意為止。例如，公共領導者在解決勞資沖突的糾紛事件中，不應該以為勞資雙方達成協商方案為終點，而是應該確實將賠償落實到工人手中為止。否則，可能由于后期的賠償不到位而繼續引發沖突，勞動者可能由于訴求公共組織未果而對其失去信心，在心灰意冷的情況下采取極端手段，造成不可挽回的局面。

此外，公共組織內部應該設立定期培訓制度，尤其是針對社會的改變所產生的一些新的矛盾與沖突管理的專業培訓，這樣才能不斷提升公共領導者對這些新問題的認識與解決能力。

[1]劉蘭芬.領導學原理[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2006.

[2]王樂夫.論公共領導——兼議公共領導與公共管理的關系及其研究意義[J].管理世界(月刊)，2003，(12).

[3]常健.公共領導關系學[M].天津:天津大學出版社，2009.

[4]齊明山，陳虎，劉孋毅.論公共組織沖突管理機制的嬗變[J].公共管理科學，2007，(4).

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[6]漢語大詞典(第六卷)[Z].北京：漢語大詞典出版社.1990.

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[8]塞繆爾?亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].北京:華夏出版社，1989.

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C933

A

1008-8466（2012）04-0029-04

2012-03-22

張春顏（1986— ），女，河北唐山人，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生，主要從事領導學、公共沖突管理方面研究。

解梅娟］