食品安全監管中的政府角色

○王中亮 單 寶 朱亞兵

（上海立信會計學院）

食品安全監管中的政府角色

○王中亮 單 寶 朱亞兵

（上海立信會計學院）

食品安全問題涉及人身健康和社會穩定，它的產生有著道德、法律和體制等多方面原因，其中重要原因就是政府監管存在監管缺失和監管漏洞。食品安全所具有的顯著外部性、市場失靈以及法制的不完備，決定了政府必須承擔應有的監管與治理職責。政府在食品安全監管中應該承擔什么責任以及如何承擔，是食品安全監管問題研究的一個根本性問題。

一、政府監管缺失是食品安全的最大隱患

目前，國內食品安全監管鏈條長，涉及范圍廣，由此造成的問題就是在監管過程中容易造成監管的真空，責任認定的模糊以及由此而來的責任推脫等，使監管工作大打折扣。同時，在實際工作過程中，由于相關體制機制的不健全，很多監管措施無法到位，監管責任難以落實，造成許多方面雖有監管但形同虛設的現象，再加之部分監管人員責任意識淡薄乃至貪污腐敗，使政府的監管工作讓社會失去信任，質疑之聲不斷。近幾年來食品藥品安全問題頻發，它的產生有著道德、法律和體制等多方面的原因，其中重要原因就是政府監管存在監管缺失和監管漏洞，主要表現有如下方面。

1、政府監管體制的缺失

我國目前食品安全管理體制是由農業、質監、食品、衛生、工商和商業等多個政府部門“分段監管”，由于行政部門條塊分割，職能難以協調，在所謂的“聯合執法”過程中，很難做到環環相扣，緊密配合，因此而造成了巨大的監管漏洞。如“瘦肉精”包括鹽酸克侖特羅、萊克多巴胺、沙丁胺醇和硫酸特布他林等7種腎上腺類神經興奮劑化學藥物，這些藥物的生產許可、監管分別屬于衛生和質監部門，銷售流通監管屬于工商管理部門，用于畜牧業生產監管屬于農業部門，加工、銷售肉類食品監管屬于食品藥品監督管理部門，這么多政府部門沒有哪一家能夠完全履行食品安全監管的責任，有的屬于相互交叉共同管理。監管體制不順，導致負有監管責任的政府部門遇到食品安全事件往往是推諉責任、互相扯皮。在食品安全方面擔負重要職責的食品藥品監督管理力量薄弱，不能實施食品從生產到銷售的全程監管，賦予的權力只是一般的執法罰款權，根本無力肩負食品安全的重大監管責任。

2、政府監管手段的缺失

食品品種繁多復雜，許多有害成份檢測標準陳舊，技術手段落后，檢測結果不準確，檢測成本費用大。由于經費、成本原因，監管部門不作為，生產農戶和企業不主動檢測，使大量有毒食品流入市場。有些地方畜牧部門對生豬安全檢測流于形式，只要花錢就是病死豬也能蓋上合格檢驗章。法律法規在這些人眼中視同兒戲，完全沒有約束作用。如用工業酒精勾兌毒酒，用農藥敵敵畏充當假酒中的醇香劑，以及禁而不絕的地溝油、皮革奶、毒膠囊等，都是因政府監管不到位、監管措施滯后而造成食品安全事故。

3、政府監管過程的缺失

食品生產、消費是一個周期性較長的過程，往往食品安全事件發生后，監管才被提上政府的議事日程，平時的事前監管常常不到位，事后監管也是開展一些運動式執法，只求“見效”快，不管“療效”長。由于一時“突擊”，就難保更多時候不留下巨大的監管“真空”。例如，不法商家為使饅頭變白使用增白劑，為使生姜變鮮嫩使用硫磺熏蒸，為使海鮮速發使用化學制劑泡發等等。這些不法行為使食品成為毒品，嚴重損害了消費者的身體健康，而屢禁不絕的原因，就是監管部門不主動履行監管責任，有的執法人員采取睜只眼、閉只眼的態度，媒體不曝光就不主動監管。監管中缺少問責制度，就難免出現失職、瀆職的現象。

4、政府在監管法律方面的缺失

雖然我國的法律體系已經建立，但食品安全監管方面的專項法律和配套的法規體系嚴重缺位。2009年出臺的《食品安全法》以及2011年出臺的《刑法修正案（八）》都從不同側面對解決日趨嚴峻的食品安全犯罪問題提供了法律依據。但僅靠上述法律法規仍不足以解決食品安全犯罪問題。這些法律的出臺，只能表明我們意識到了其對社會的危害性，可是法律的支撐體系還遠遠不夠。在現行食品安全法規中，不僅責任條款過于籠統不夠細化，操作性不強，而且對于違法行為的處罰過輕，一般只是以非法收入的數倍罰款了結，情節嚴重的也不過是吊銷經營許可證而已，處予刑罰的則很少。低廉的違法成本，遏制不了無良商家的逐利欲望。隨著科技的發展，一些不法商家的造假水平不斷升級，手段也更加隱蔽，現有的食品安全檢測技術方法往往難以識別。例如，生產瓜果的農戶使用膨大素，肉雞、水產養殖戶使用快速生長激素等行為，所生產的果品、肉食品食用后會促使少年兒童性早熟以及亢奮煩躁等性格類型。包括今年連續被媒體曝光的毒蜜餞、毒膠囊、皮革奶、牛肉膠、增塑劑等違法行為，有的早已存在多年，食物中違規濫用添加劑更是普遍現象，食用后就是出現不良后果，也要經過一段時間累積才有反應。對這類現象僅靠宣傳教育和道德約束，卻沒有相應法律來規范生產者行為，就根本談不上真正的食品監管。面對暴利的誘惑，難保哪個不良企業被查處后只是暫停違法行為，等待時機東山再起。在食品安全問題上，應采取零容忍的態度，對于情節惡劣，后果嚴重的，必須嚴厲懲戒，施于重典，處以巨額罰金，剝奪其所有非法所得，使其喪失再犯能力，對主觀上明知故意，客觀上已形成危害的犯罪行為，應當比照故意傷害罪、危害公共安全罪定罪量刑，這才是真正的高壓態勢，對相關產業的違法行為能起到強烈的震懾效果。

近年來政府在食品安全方面雖然做了很多努力，法規法律正不斷完善，檢測標準在逐步升級，治理力度也不斷加大，但食品安全監管中政府監管缺失現象卻難以改觀，成為問題的關鍵。政府監管缺失的主要成因大致有以下三點。

其一，監管機構內部存在的代理成本問題。從理論上說政府監管行為必須代表公共利益，然而現實中，政府不是一個超脫于現實社會經濟利益的萬能的神靈之手。無論是政府官員，還是政府機構，都有自己的利益和行為目標。他們的利益和行為目標，并不一定與社會公共利益相一致。當兩者發生矛盾時，就有可能出現政府官員為追求自身利益，而做出有害于公共利益的決策。在食品行業企業監管中，政府對食品安全的調控和干預也是由具體的政府官員來行使的。當出現食品安全問題時，政府官員就可能考慮會影響當地經濟發展、財政收入和職工就業，或擔心個人官職和利益而設法向上級隱瞞實情或拖延不報。事實上，許多食品安全事件往往與當地政府的庇護有關。比如三鹿奶粉事件中，石家莊市政府在接到三鹿集團公司關于奶粉問題的報告后，拖延了38天才向河北省政府報告，違反了有關重大食品安全事故報告的規定，造成了事件的惡性發展和嚴重后果。

其二，信息的不完全性與政策的局限性。政府干預經濟活動的有效性，在很大程度上取決于政策的合理性，以及合理政策的正確實施。這一點又在一定程度上有賴于政府對信息掌握的完全性程度。但是，作為監管者的政府并不能獲取絕對完全的信息。正如英國經濟學家哈耶克（Hayek）所說，由于市場的分散化，每個人只能了解他所能了解的那些東西。在現實中，食品行業企業有其私人信息，并且在信息的占有方面具有一定的優勢。在個人利益最大化原則的驅動下，擁有信息優勢的食品生產經營者會自覺不自覺地利用自身的信息優勢，提供虛假、遺漏、過時或誤導的信息，甚至生產假冒偽劣產品銷售給顧客。由于食品行業呈分散化、多樣化特征，加上制假設備日益先進，手段更為隱蔽及各種添加劑成分日趨復雜化，監管者很難完全察覺受監管者的隱藏信息，并且由于時間和資源的有限，無法對大量的食品廠商的生產過程進行全面跟蹤調查，政府不可能監督他們的所有經營行為，因而政府的政策效果具有一定的局限性。

其三，缺乏對監管者的有效監督與獎懲制度。目前已成為共識的是，在缺乏監督與懲罰機制的情況下，任何權力都會被濫用而導致腐敗，結果會造成對他人權利的踐踏。假冒偽劣食品之所以泛濫，一個重要原因就是我國監督食品安全的監督制衡機制及獎懲制度不完備。在缺乏有效監督的條件下，誰也不能保證運用行政權力來干預經濟活動就能代表社會利益、提高經濟效率。比如，在《中華人民共和國農產品質量安全法》中規定，農產品質量監督抽查檢測應當委托具備相應的檢查條件和能力的、由省級以上人民政府農業行政主管部門或者其授權的部門考核合格的、依法經計量認證合格的檢測機構進行。而對檢測者及檢測機構的檢測結果的正確性由誰來進行監督卻沒有規定，如果應該檢測而未予檢測也缺少懲罰措施和問責制度。

二、厘定食品安全監管中的政府角色

根據世界衛生組織的定義，食品安全是食物中有害、有毒物質對人體健康影響的公共衛生問題。顯然食品安全與每個人的利益、尊嚴息息相關，是政府行使公共權力的一項重大責任。只有代表公民整體利益并掌握公共權力的政府才能真正履行食品安全監管的責任。

1、食品安全監管中的政府依法行政角色

政府作為人民意志的體現者，它代表社會整體利益。但作為一個組織，它又要追求其自身利益。在我國現階段，存在著政府身兼行政管理者與企業所有者雙重身份之間的利益沖突，如果政府一方面是企業的所有者，另一方面是社會的管理者，就會存在深刻的角色沖突，政府就可能利用它作為社會管理者的職能，行使其特有的壟斷權力，來保護自己作為所有者的利益，更難以在發生利益沖突時，充當裁判員，客觀公正地依法行政。政府在缺乏制度約束的情況下，往往會置社會利益于不顧，并利用掌握的公共權力尋求自身利益最大化，從而產生創租、尋租和腐敗等擾亂市場秩序現象。因此，政府必須受約束是市場經濟所要解決的一大難題。在約束政府的制度安排上，法治通常被認為是一種有效的方法。“法治”不等同于“法制”，“法治”是企業、個人和政府都置于法律的框架下，都受到法律的約束。“法治”下的政府在法律之下，受法律約束的有限權力政府。“法制”是政府以法律為工具來管制企業和個人，但政府本身在法律之上，不受法律的約束。因此，法治是建設好的政府、好的市場經濟的制度保證。

為了保障食品行業的有效運行，政府對食品行業的調控和干預活動應當在法律框架之內，行使政府職能的官員也應當接受法律的監督。這不僅可預防尋租和腐敗現象，避免資源配置的無效率情況的發生，而且可防止出現政府濫用行政權力和出現政策多變現象，從而使食品行業的運行能有一個比較穩定的預期，使食品行業企業的效率和效益不斷提高，盡量減少乃至杜絕食品安全問題的發生。此外，食品安全監管機構除受上級主管部門、司法機關的監督外，還要接受社會力量的監督和質詢。行政問責制的實施能夠形成開放式的激勵創新，即包容了私人或公共性質的中介組織的激勵，通過監管政策的各個利益相關者所進行的對話和交流形成規制政策，從而逐漸形成共同治理的局面。

2、食品安全監管中的政府社會治理角色

從社會建構的角度而言，食品安全監管工作是政府社會治理最基礎的部分之一。一個運行正常的社會，在安全、秩序、法治、正義等諸多顯在價值的排序中，安全的價值永遠列在首位。這里的所謂“安全”，絕非單單指社會成員看似安全存在的事實，還涉及到那些可以讓社會成員感覺到安全存在的“安全感”，以及構成這種“安全感”所必需的所有社會現實。顯然，食品安全，就是構成社會成員“安全感”所必需的最基本部分。作為個體的社會成員，其個人無法為自己提供一個構成其安全存在的社會環境。這一現實，正是個體社會成員“組織”起來成立國家，納稅供養、雇傭政府提供其安全存在所必需的“公共物品”的邏輯起點。由此，食品安全監管，正是納稅人供養的政府所應提供的“公共物品”之一；食品安全監管工作，也是政府為社會成員提供一個基本安全環境的份內職責。即使不論法治與正義，任何社會形態的政府，都要把提供和維持安全與秩序所必需的社會環境，作為自己最重要的工作。在此意義上，食品安全監管，是政府社會治理的最基礎部分；食品安全監管的質量及其結果，應該作為政府社會治理成敗的檢測標尺。

事實表明，食品安全監管，是當今政府社會治理的短板之一，這與政府在其他方面的強勢作風形成了鮮明對照和明顯反差，一定程度上抵消了政府在其他方面的治理努力，也動搖了社會成員賴以形成安全感的基石。只要“不作為”、“不問責”的現象存在，食品安全監管方面的法規、法律再多，也無濟于食品安全的嚴峻現實。因此，嚴格問責，尤其是嚴格問責“一把手”，政府社會治理的這塊短板才有望補齊。

3、食品安全監管中的政府信息披露角色

食品安全問題實質是市場經濟中的信息不對稱現象。由于食品是一種“經驗性消費品”，對于消費者來說，食品供給者具有明顯的信息成本優勢，他們之間存在嚴重的信息不對稱。食品消費者獲得食品安全信息的成本高昂，也不可能在購買食品時收集到所有相關的食品安全信息。并且，食品安全信息具有專業性、技術性特點，普通消費者不具有收集、分析、判斷的能力，還有食品安全隱患需要較長的時間才能發現，如果需要消費者自我鑒別，也不具有可操作性。普通消費者提起食品安全訴訟，由于信息的不對稱，以及食品安全的舉證需要較強的專業性，必然會增加消費者的訴訟成本，導致消費者放棄訴訟和訴訟不能。因此，政府必須建立食品企業、食品供給者的信息公開機制，明確食品安全信息的披露主體、披露原則、披露要求和披露渠道等制度。政府應強化食品安全信息化建設，搭建食品安全信息交換平臺，形成中央、地方、部門、行業、社會組織共同參與的食品安全信息公開機制，并逐步將信息公開機制法治化、制度化和常態化。政府應及時提供充分、權威的食品安全的相關信息，盡量滿足消費者的需要，以填補信息不對稱造成的漏洞，提高消費者在食品消費維權、訴訟方面的能力。

需要注意的是，信息披露機制還應與獎懲機制密切聯系。對假冒偽劣食品供給者和違規、瀆職的監督者的懲罰不僅包括經濟上的懲罰，還應包括“聲譽”等非經濟性懲罰，及時將相關信息公之于眾。同時，實行監督機構及檢測者實名公開制，讓消費者充分了解所食用的食品是由誰來負責質量監督的，出現問題該起訴誰。通過這樣的方式，不僅使得那些違法者在食品行業里難以立足，在整個社會中聲名狼藉，而且使監督機構和檢測者也難咎其責。

4、食品安全監管中的政府扶持培育角色

政府應該扶持食品行業協會的發展，充分發揮其行業監督者作用，促進行業自律。新制度經濟學的原理說明，道德、信用等社會規范通過“社會嵌入”使人們注重聲譽效應。因此，應當加強行業協會、消費者協會等非政府組織的建設。通過行業協會及其成員對于本行業內部信息獲取的優勢和專業性地位，形成食品行業內部的約束監督機制。還可以由權威的行業協會進行相關質量認證，定期向消費者公布相關信息和推薦優質產品，以及對不合格食品進行曝光等，減少食品市場中的信息不對稱和不透明現象。而政府所要做的是加強對食品行業協會的規范，如對其推薦的產品要進行突擊檢驗和抽查，對行業協會要定期進行資信評價，并將評價結果向社會公眾公布，及時取締、懲罰信譽差的行業協會等。

政府在食品監管中無疑要起到主導的作用，但僅僅依靠政府的力量來監督食品安全是不夠的，必須形成社會大監管的模式，充分發揮各方的積極性和主動性，實現管理方式的創新。一是充分發揮消費者的作用。食品質量的好壞最終要通過消費者來檢驗，消費者可以通過舉報等形式發揮監督作用。二是發揮網絡媒體的監督作用。在美國，通過互聯網發布食品安全信息十分普遍。美國聯邦政府專門設立了一個“政府食品安全信息門戶網站”。人們可以通過該網站鏈接到與食品安全相關的各個站點，查找到準確、權威并更新及時的食品安全信息。我國目前民間網站發布食品安全信息的也有許多，但是由于缺少政府的參與，其公正性、權威性受到質疑。政府要發揮應有的作用，社會各界要積極參與，多管齊下，形成對食品監管的良性互動機制。

三、政府主導下的食品安全監管的思路

食品安全的監管問題，對于經濟的發展、社會的穩定、人民的健康具有重要的現實意義。當前，我國食品安全的監管暴露出極其嚴重的問題，也反映了當前政府在食品安全監管上的許多缺陷與不足。政府主導下的食品安全監管的思路有以下幾個方面。

1、政府須整合食品監管資源，建設統一高效的監管部門

目前，食品安全的監管采用“分段監管為主，品種監管為輔”的模式，政府在食品安全監管中多部門分段監管、各自為政的現象并未得到根本的改觀，監管不力、效率低下的問題嚴重存在。因此，政府在食品安全中需要整合食品監管資源，建立統一高效的監管部門。在食品安全監管中明確責任主體，加大監管力度，增強責任意識，協調各監管部門的行動，對食品生產、加工、流通、銷售的全過程進行監管，避免多部門分散管理而造成的工作漏洞和資源浪費，消除相互爭利、推諉的弊端，在公正、及時、高效的監管工作中樹立權威，取信于民。我國應該借鑒歐美國家食品安全監管經驗，成立專門的食品藥品管理局，由其統一負責實施我國整個食品藥品安全監管工作。通過設立專門的部門，可以改變我國目前各個監管部門權力分散、各自為政的現象，提高食品安全監管的執行力，遏制日益蔓延的食品安全危機。

2、政府須強化法治建設，維護法律的權威

完善的法律是政府執法的依據和基礎，是執法監管的尺度，也是公眾權利的保證。從立法的角度來說，遏制食品領域的違法犯罪活動，最根本的是要建立起一套行之有效的法律法規體系。例如，對問題食品的回收制度，對消費者的賠償制度，對失職、瀆職部門的問責制度等等。這樣的司法政策能夠激活市場和社會內在的矯正機制，也是優化市場環境、穩定社會秩序之本。當前，我國食品安全法律法規的不完善，是食品安全事故頻發的重要原因之一。因此，一是加強《食品安全法》和相關配套法律的建設。加強各監管部門的組織協調工作，明確細化各監管部門的職能和范圍，明確責任，按照權責一致的原則，建立食品安全監管責任制和責任追究制。完善政府監管部門在食品安全監管中的懲罰力度，增強執行力。二是健全統一食品安全標準體系。由于我國食品安全標準的不統一，存在著四級標準體系，導致了監管的困難、混亂和重復，降低了政府的執行力；有的食品安全標準過時陳舊，未與國際接軌，還有的標準缺失，對問題食品中的有害物質沒有檢測標準或標準過低，往往國外先亮起食品安全的“紅燈”，國內才匆忙應對。所以，完善食品安全標準體系已是當務之急。三是依法行政。政府的公信力，表現為政府監管部門能夠嚴格執法、依法行政。政府監管部門必須做好表率作用，嚴格依照法律規定的權限程序行使權力，履行食品監管職責。只有不斷完善政府監管機制，規范政府執法人員的行為，才能維護法律的權威和尊嚴，提高法律的公信力。

3、政府須劃分清晰的權利責任體系

權責不明是影響我國政府管理效果的重要原因，對于食品安全監管，需要涉及到多部門之間的協調配合，選擇性、任意性的規范機制只會導致各個責任主體之間在問題出現以后互相推諉，難以找到明確的負責監管機構，無法對其問責處罰，這就導致食品安全惡性事件屢禁不止。明確權責清晰的責任體系，是當前食品安全監管的首要任務。對于參與食品安全監管的各個部門之間，進行明確的分工，甚至在部門內部將具體的職責落實到個人，明確的責任主體能夠使我們在問題出現之后及時做出應對和反應，并且嚴厲的懲罰制度能夠加強對食品安全的事前監管，減少食品安全事故發生的機率。

4、政府須加強對第三部門的培育和支持

第三部門是指兩個相互聯系的主體之外的某個客體。包括獨立的監督檢驗和評估機構等。加強對第三部門的培育和支持，是政府義不容辭的責任。第一，政府應通過立法確定第三部門的法律地位。目前我國第三部門主體的數量有限，質量不高，不能滿足對食品安全監管的需求，并且我國第三部門的法律地位不高，沒有完全獨立的法律地位，在人事、業務、財務上受行政機關很大的限制。而隨著經濟的發展，第三部門的監管將成為食品安全監管的重要力量，所以要大力發展第三部門，賦予其獨立的法律地位和法律人格，使他們能獨立地發揮作用，政府也要把具體的食品安全管理權限回歸給第三部門，使他們擁有準公共權力，保障它們的獨立性、權威性、公正性；第二，政府培育體系完整的第三部門組織。第三部門組織是監管食品安全的重要力量，要實現監管的作用，必須建立完整的組織體系，即建立制定食品安全標準的機構，食品安全的檢測機構，食品安全的風險評估機構，食品安全信用評估機構，食品安全的信息收集、分析、披露機構，各機構分工合作，相互獨立，相互配合，共同實現對食品安全的監管；第三，政府建立綜合性監管網絡。綜合性監管本質是整合社會資源，利用整個社會的力量來實現監管目標，即調動政府立法、執法、司法監管、第三部門具體業務管理、媒體輿論監督、個人的起訴監督等，并利用網絡平臺，及時通報、發布食品安全的信息，實現在各監管主體之間信息共享，降低公眾收集食品安全信息的成本。

[1]胡穎廉：政府監管視野下的食品安全[J].行政管理改革，2011（9）.

[2]王月紅等：食品監管中的政府失靈及其防范[J].特區經濟，2009（7）.

[3]周小梅等：食品安全管制長效機制[M].中國經濟出版社，2011.

[4]光明網評論員：食品安全監管是社會治理成敗的檢測標尺[EB/OL].http：//view.gmw.cn/2012-06/14/content_4350031.htm，2012-06-14.

[5]張鋒：食品安全須解決信息不對稱問題[EB/OL].http：//theory.southcn.com/c/2012-05/16/content_45531857.htm，2012-05-16.

（注：本文系教育部人文社會科學研究規劃基金項目“健全食品安全質量標準和監管體制研究”階段性研究成果，項目編號：10YJA630160。 ）