城鎮非公有制企業建立住房公積金問題思考

○任陶海

（吉林省白城市住房公積金管理中心）

隨著房改的不斷深化，福利分房舊體制被廢止，在以住房公積金為主渠道的住房貨幣化的引導下，城鎮居民住房消費步入市場化軌道，貸款購房已成為百姓改善居住條件的主要方式。全面推行和不斷完善住房公積金制度被確定為住房分配貨幣化的一項重要內容。住房公積金是住房貨幣化指導思想下建立的住房儲蓄制度，該制度建立以來，為改善職工居住質量，解決職工住房問題，促進城市住房建設，拉動城市經濟增長等方面發揮了積極作用。

城鎮非公有制企業實施住房公積金制度，是住房公積金管理工作中的熱點和難點。隨著企業改革的深化和民營經濟的發展，非公有制企業在數量上所占的比重將越來越高。住房公積金制度要鞏固和發展，就必須切實有效地解決非公有制企業實施住房公積金制度這一難點。

一、城鎮非公有制企業建立住房公積金的現狀

目前，白城市行政機關、事業單位和國有企業普遍建立了住房公積金制度，機關、事業單位和國有企業職工得到了基本的住房社會保障。但城鎮非公有制企業建立住房公積金制度的確不容樂觀。現在的突出問題是，最需要改善住房條件的企業職工大都未建住房公積金制度。城鎮非公有制企業建立住房公積金制度存在著“多、少、低”的問題。一是改制企業職工公積金賬戶封存多，原因是企業改制、破產等因素，部分原國有、集體企業停止了住房公積金的繳存。二是非公有制企業實施單位和人數少，原因是大部分企業領導對公積金不夠重視和職工對公積金的認識不強。三是非公有制企業職工繳存比率低，雖然部分企業為職工繳存了公積金，但是為了減少開支把繳存比率定得很低。

城鎮非公有制企業建立住房公積金制度“多、少、低”的主要原因有以下幾個方面。

1、思想認識不到位。城鎮非公有制企業建立住房公積金制度，還存在一些思想障礙，主要是兩個問題：一是思想認識沒有與時俱進。盡管非公有制企業存在著“多、少、低”的問題，但由于機關、事業單位和國有企業繳存率不斷提高，一部分住房貨幣補貼轉入住房公積金，住房公積金歸集率和余額持續創歷史新高，對此，部分領導和業內人員自我感覺良好，沒有看到潛在的危機。在這種情況下，如果不把工作重點放在非公有制企業，不僅會影響住房公積金的受益面，而且住房公積金制度將得不到最需要解決住房困難的企業職工的參與和擁護。二是存在種種疑慮。有的擔心建立住房公積金會增加企業成本，有的擔心會影響招商引資的環境，等等。

2、住房公積金制度沒有納入社會保障體系?，F在實行的是國家法律強制實行的社會保障體系，包括養老、失業、醫療、工傷、生育保障和住房保障共六項，但前五項已納入社會保障體系，而作為住房保障制度核心的住房公積金，因為大量的職工和社會居民的社會保障問題沒有完全解決，經過輕重比較，住房問題作出了讓步。盡管國務院《住房公積金管理條例》規定的是強制實行的制度，但在實際操作中，這項制度仍游離于國家強制實行的社會保障體系之外，因此對住房公積金的重視程度和工作力度都還不夠。

3、宣傳發動力度不夠。從總體上講，對住房公積金工作的宣傳力度和深度還不夠。由于白城市公積金起步較晚，過去的宣傳往往指向行政、事業、國有企業領導，向非公有制企業法定代表人宣傳少，向社會宣傳的廣度也不夠。非公有制企業有許多單位不清楚建立住房公積金制度是國家法規的規定，有許多職工也不清楚實施住房公積金制度是職工的合法權益，對建立住房公積金制度的優惠政策和好處也不甚了解。

4、行政執法難以組織實施。國務院《住房公積金管理條例》規定，對不辦理住房公積金繳存登記、不辦理住房公積金賬戶、逾期不繳或欠繳的單位，責令限期辦理，處以罰款或申請法院強制執行。由于多數非公有制企業沒有繳存住房公積金，存在著“法不責眾”的問題。行政執法的實際操作也存在著一些困難。

二、城鎮非公有制企業實施公積金制度的必要性

對開展這項工作的依據和理由，主要基于以下幾個方面的考慮。

1、有利于依法行政。國務院《住房公積金管理條例》（國務院令第350號）第二條第二款規定，住房公積金“是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體（以下統稱單位）及其在職職工繳存的長期住房儲金”。對不按時足額繳存的，《條例》還作了明確的處理規定。財政部、建設部、人民銀行下發的《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》（建金管[2005]5號）中，對城鎮單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金；城鎮個體工商戶、自由職業人員可申請繳存住房公積金，說明國家對公積金繳存范圍延伸到各個層次。這個《條例》及《意見》是城鎮非公有制企業建立住房公積金制度的法規依據。積極推進城鎮非公有制企業建立住房公積金制度，體現了國家法規的嚴肅性，體現了依法行政的要求。

2、有利于保障職工群眾的合法權益。住房公積金是企業職工享受的法定住房貨幣工資。企業不為職工繳存公積金，實際上侵犯了職工群眾的合法權益。同時，由于沒有建立公積金制度，低收入職工家庭就不能享受低存低貸和互助功能的優惠政策。長此以往，低收入職工家庭買不起房子，新的住房困難戶不斷增加，政府住房解困的負擔將越來越重。我們現在解決住房問題的籌資機制是國家、集體、個人三者共同負擔，如果企業不承擔應負的責任，最終還是要轉嫁到政府身上。因此，實施住房公積金制度，是貫徹“三個代表”、依法維護職工權益的體現。

3、有利于企業改善發展環境。建立住房公積金制度，為非公企業建立現代企業制度創造了條件。隨著我國加入WTO，企業必須與國際慣例接軌，而國外企業內部職工保障制度很健全，職工有較強的凝聚力?，F在，一些非公企業為了防止技術人員跳槽，采取了扣押身份證與現金、欠薪等辦法，人為增加了員工與企業主的矛盾。建立住房公積金制度，改善了企業與職工關系，增強了職工對企業的凝聚力和向心力，也約束了職工擅自離崗離職，有利于吸收和留住人才。同時，為非公企業樹立了依法運作的形象，促進了公平競爭，有利于企業改善發展環境。

4、有利于促進房地產業和城鎮建設持續健康發展。由于公積金貸款利率低，深受廣大群眾的歡迎。住房公積金在解決群眾住房困難、促進房地產業發展方面，應該說功不可沒。凡是繳納住房公積金的職工家庭遇到拆遷，拆遷工作都進展得比較順利。白城市這幾年房地產業和城鎮建設的持續健康發展與公積金管理運作比較好是分不開的。

5、有利于加快推進城市化進程。農民在城鎮落戶進展不快，原因很多，但住房問題是阻礙農民到城鎮落戶的一個重要原因。城鎮非公有制企業建立住房公積金制度后，為進城務工人員在城鎮購房落戶創造了條件，有利于改變“離土不離鄉”的局面，轉移和減少農民，加快城鎮人口集聚，推進城市化進程。

6、有利于推進全面建設小康社會。黨的十六大提出本世紀頭20年的奮斗目標是全面建設小康社會。提高居民居住水平，是全面建設小康社會的重要方面。2002年，城鎮人均住房建筑面積，全國為22.8平方米，按照國家建設部規劃，到2020年，全國城鎮人均住房建筑面積達到32平方米。這樣，不建立住房保障制度、特別是住房公積金制度，全面小康的居住目標是不可能實現的。因此，只有全面實施住房公積金制度，才能更快地提高城鎮居民、特別是中低收入家庭的住房水平，才能有利于推進全面建設小康社會。

7、有利于住房公積金事業的健康發展。我國盡管現階段的所有制結構以“公有制為主體”，但隨著改革的深入和非公有制經濟的發展，就數量上來講，公有制企業及其就業人數將越來越少，非公有制企業及其就業人數將越來越多。如果不將非公有制企業職工納入住房公積金的繳存范圍，住房公積金將有可能變成“機關、事業單位住房公積金”，這無疑違反了建立住房公積金的初衷。繳交人群隨著企業改制、結構調整的發展，有減少之勢，不通過政策使這些人擁有住房公積金，就是對這部分人群的歧視。由于行政力度不夠、公積金擴展面受限使歧視的現象延伸到個貸。目前有些地方已經出現了因繳存面窄，足額繳存人數不多，個貸發放一定數量后因足額繳存人告磬而難以發放的現象，在所有職工中，企業職工占四分之三。因此，我們應把著眼點放在歸集面上，促進落實“同城同待遇”。只有在數量眾多并仍在蓬勃發展的非公有制企業拓展住房公積金制度，住房公積金才有生命力，繳存群眾才會對住房公積金事業更加信賴，住房公積金事業才能進一步興旺發達。

三、積極穩妥推進城鎮非公有制企業實施公積金制度

城鎮非公有制企業建立住房公積金制度要以“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹黨和國家的方針政策、法律法規，健全保障制度，改善發展環境，維護職工的切身利益，保障職工的合法權益，促進非公有制企業的健康發展，完善社會主義市場經濟體制。城鎮非公有制企業建立住房公積金制度，要堅持以下原則：一是依法行政的原則。對城鎮非公有制企業建立住房公積金制度，國務院《條例》作了明確規定。要貫徹依法行政的要求，依法推進在城鎮非公有制企業中建立住房公積金制度。二是以人為本的原則。要以推進城鎮非公有制企業建立住房公積金制度的實際行動，貫徹和體現“三個代表”的重要思想，切實維護職工的合法權益。三是積極穩妥的原則。城鎮非公有制企業建立住房公積金制度的工作，要堅持積極穩妥，穩步推進，做到因地制宜，分類指導，循序漸進，逐步完善。開展城鎮非公有制企業建立住房公積金制度，當前應著重抓好以下工作。

1、加強宣傳。城鎮非公有制企業建立住房公積金制度，涉及面廣，是一項新的工作，應注重做好宣傳發動和輿論引導工作。要通過報紙、電視、宣傳資料、會議等多種形式，廣泛宣傳國務院《住房公積金管理條例》和有關文件精神，進一步統一思想認識，形成有利于推進這項工作開展的氛圍。

2、抓好試點。為了取得實施這項工作的經驗，各縣（區）可在城鎮原國有、集體企業轉制改為非公有制的企業和其他非公有制重點骨干企業中，選擇若干生產經營比較穩定、企業運作比較規范、有一定規模、領導層有一定認識的企業搞試點。

3、突出重點。城鎮非公有制企業建立住房公積金制度，總的要求是應建盡建，但要堅持因地制宜，注意突出重點。在地域上，應把中心城區、縣城和中心城鎮作為工作重點；在企業中，應把國有、集體企業轉制改為非公有制的企業、重點骨干企業，生產經營比較穩定的企業作為重點。在企業職工中，可以在管理人員、生產（經營）技術骨干中先行建立，在城鎮戶口的職工和本地籍農民務工人員中先行建立，做到逐步建立，逐步完善。

4、納入社會保障體系和加強行政執法。住房保障制度是社會保障體系的重要組成部分，住房公積金是住房保障制度的核心。因此，應當明確繳存住房公積金不是收費項目，也不是人為增加企業負擔。要積極爭取把住房公積金納入國家強制實施的社會保障體系。同時，要認真貫徹實施國務院《住房公積金管理條例》，堅持有法必依，依法辦事，改進和加強行政執法。隨著文明化程度的提高，社會的發展必然要步入法制化的道路，依法治國是社會發展的必然，住房公積金納入依法管理的機制亦然。住房公積金已經走過的路程，筆者認為可以明確表示為兩個階段：即從“行政規定”到目前的“行政規定+法規規定”。如果正常的話，第三階段或許應該是“全面依法實施”，即依法推進非公有制企業建立住房公積金制度。

5、加強政府介入?，F有法規是我們開展住房公積金各項工作的依據；而政府重視與否，則事關住房公積金制度能否建立和進一步完善。就目前的實際狀況看，要完善住房公積金制度，僅依賴法規恐怕還行不通，必須堅持兩條腿走路的方針，即“行政規定和法規并舉”。從某種意義上講，行政規定的作用還要大于法規的效力（盡管這是不正常的現象）?？梢詳嘌裕绻麤]有各級政府的肯定與支持，我們的住房公積金事業要開拓新的局面是極為困難的。各有關部門要結合自身職能，積極配合。受委托承辦公積金業務的商業銀行，要利用各自的信貸優勢，支持和促進城鎮非公有制企業建立住房公積金。

目前，由于執法環境尚未完全具備，因此還不能完全依據法規建立住房公積金制度。既然如此，我們的指導思想應該立足為：以法規為依托，圍繞政府的工作方針和客觀條件，堅持服務于地方經濟，因地制宜地拓展住房公積金的新局面。應該看到，既然目前尚未形成依法管理住房公積金的外部環境，我們更應堅持“因地、因企”區別對待的觀點，要有的放矢，以免欲速則不達。同時我們也應積極地看到，隨著政府重視程度的加強，通過行政執法來促進完善住房公積金制度是可行的，也是必需的。