淺談行政消耗性經費開支控制

○顧 薏

（第二軍醫大學東方肝膽外科醫院 上海 200438）

近年來，國務院要求中央及地方政府全面公開“三公”經費，并推行部門預決算公開制度。作為享受軍費保障的軍事單位，如何加強“三公”經費的管控，尤其是對行政消耗性經費的開支進行有效的控制，提高經費保障效益，是每個單位面臨的一個迫切需要解決的問題。

一、行政消耗性經費的主要特點

1、通用性和經常性

行政消耗性開支大多是辦公用品、交通、接待等消耗性內容，開支項目涉及的專業性不強，很大程度上具有軍地通用、公私通用、上下級通用、軍隊各部門之間通用的特點。

2、廣泛性

行政消耗性經費開支涉及面廣，其保障類型復雜。保障內容多，不僅涉及到單位、事業部門大項任務的完成，還涉及到日常工作的正常進行。保障類型的復雜多變導致各種經費開支標準不便于制定和控制，經費的使用也難以細化到各實物主體中，最終導致經費開支不易把握，管理難度加大。

3、隱蔽性

行政消耗性經費開支不透明，主要表現在隱藏真實開支，通過一些方法手段將合情不合理或合理不合法的開支變成合理又合法的消耗性開支，財務人員鑒定難度大。

4、伸縮性

行政消耗性行經費開支易受管理水平控制力度的影響，同一保障目標，在不同的管理水平、控制措施下，經費支出量存在著差異。其表現在不同單位部門經費的投向投量不同；不同的時間，經費投向投量也不同。

5、易超性

大部分行政消耗性經費數額呈增長趨勢，即當制定了標準限額后，擴大標準限額容易，但因受物價水平及主體經濟利益影響，縮減標準難度較大。此外，行政消耗性經費因受主觀因素和客觀環境影響較大，比較難以掌握控制，超標準限額問題十分突出。

二、當前行政消耗性經費管理中存在的問題

1、預算標準不嚴，致使超范圍開支

首先，由于掌握標準不嚴，預算項目變更，造成了行政消耗性經費經常超范圍、超標準開支。個別部門不按照限額指標開支，經費支出存在著標準高、效益低，只講需要、不講計劃與標準等問題。其次，隨著辦公現代化設備的改善，設備購置費的增多，辦公耗材支出日益增大。再者，預算和執行脫節，造成經費開支浪費。少數單位、個人受社會消費傾向的影響，消費欲望膨脹，超前消費現象嚴重。另有些單位缺乏過硬的理財參謀，不會過緊日子，不該花的錢花了，到該花錢的時候卻無錢可花。這些現象導致的直接后果是削弱了預算的財務保障力，事業任務完不成，影響部隊全面建設。

2、供管矛盾多，致使難以對其實施有效監督

行政消耗性經費涉及部門多、范圍廣，即使有完善的管理制度，也很難管理到位。比如差旅費管理，按照現行辦法，標準規定得十分清楚詳細，但使用者普遍都是個人，只要程序清楚、票據合法、手續齊全，財務部門就沒有理由拒絕報銷，致使開支數額無法控制，給管理帶來了困難，從而造成了超支。究其原因，就是供應與管理脫節，一家管與多家或多部門花錢之間的矛盾無法調和，憑票報銷的模式與當前的現實環境發生了沖突。

3、管理制度弱，造成經費不必要的流失

任何制度和體制都不可能是完美無缺的，而制度本身的不完善為經費管理帶來了一定的困難。當前，我們對行政消耗性經費管理，既有預算控制，也有制度控制，還有各級的嚴格管理，但就是管不住。比如招待費、會議費，各級的標準規定很多，但超標準、超范圍、超限額開支的問題還是相當突出。同時，由于市場經濟體制不斷完善，價值規律的作用越來越明顯，嚴重沖擊著軍隊財政計劃管理體制，影響到行政消耗性經費管理制度的落實。究其原因，還是現行的管理辦法與新形勢下的管理要求不相適應，計劃管理、總量控制與市場經濟環境有沖突，市場環境的變化不可避免地給部隊經費管理帶來了困難。

三、行政消耗性經費存在問題的原因分析

1、思想上不重視，法規意識不強

消耗性經費是預算經費的重要組成部分，預算執行情況的好壞直接影響著消耗性經費支出的控制效果。長期以來，一些單位和部門的人員依法理財、按規定開支的觀念樹立不牢，認為預算是本單位、本部門編制的，錢怎么用無所謂，只要是為單位、部門辦事就行，有領導簽字就可以報銷；認為標準水平低，保障不了需要，社會在發展，技術在進步，多開支經費是必然的。這些觀念的存在導致很多人員不按預算辦事，有標準也不執行，從而造成超標準、超限額，這實際上是法規意識淡化的表現。

2、管理制度不健全

軍隊消耗性經費開支控制過程中出現這樣那樣的問題，其主要原因是制度不健全。我軍財務管理有著“重錢輕物”的“傳統”，即對經費管得緊，對物資管得松。物資計價核算制度不健全導致了軍隊消耗性經費支出控制乏力。一般只要不超過各單位的預算限額，只要是事業部門購買的物品，有憑有據有領導簽字，財務部門就必須給予報銷。這樣導致一些事業部門重復購置，大量的物品積壓或浪費，有些物品購入的價格遠遠高于同類商品的市場價格。同時，由于用于部隊消耗方面支出具有通用性，既可以用于辦公，又可以供個人使用，其耗用也無法進行全程監督，因而導致部隊資產流失。

3、社會不良風氣的負面影響

市場經濟條件下，人們普遍追求個人利益的最大化。道德對人的行為約束力較之計劃經濟時代相對“軟化”，社會環境對消耗性經費支出控制的負面影響也隨之增加了。研究消耗性經費管理可以發現，在制度不健全、不能完全堵塞漏洞的情況下，人為地“吃”消耗性經費的現象增多。像接待費的超支，表面看來，不外乎是由于接待任務重、接待標準高、接待范圍廣。實際上是存在搭車消費和過多的“人情”接待，人為擴大開支造成的。此外，某些單位還存在講檔次、講排場、超前消費、“職務消費”等現象，這些都是社會環境對其造成的影響，結果導致對消耗性經費的管理難度加大。

4、監督檢查不力

一些單位消耗性經費支出控制效果不理想，與監督檢查不得力有很大關系。主要表現在：一是計劃執行不到位。從部分實施消耗性經費限額管理的情況來看，限額管理尚未與相應的責任制聯系起來，或聯系不緊密，或責任落實不到位，這也是超限額標準的重要原因之一。二是監督檢查存在走形式的現象。比如檢查時聽匯報多、看賬面和材料多，深入考察具體問題少、分析原因少。三是對檢查出的問題不能及時處理，一拖再拖。這不僅對管理工作起不到促進作用，反而助長了超限額、超范圍開支的風氣。

四、創新行政消耗性經費開支控制途徑

1、健全社會化保障制度，創新后勤保障方式

（1）后勤保障市場化、社會化是軍隊后勤保障發展的必由之路。軍隊行政消耗性經費是一種非軍事性的消費，購買的服務可以直接取自于社會公共服務。依托地方資源，引入社會化保障機制，就等于引入競爭機制，可以選擇那些價格低、產品服務好的單位來進行合作，自然而然地提高經費保障效益，是一條控制消耗性經費的有效途徑。

（2）建立市場化、社會化保障體制的措施。做好思想工作，加強總體規劃和協調工作，周密組織方案論證和試點，建立健全規章制度。軍隊后勤社會化保障必須有相應的規章制度作保證。我軍要順利實施社會化保障，必須抓緊制定與軍隊實行后勤社會化保障有關的法規和制度。

2、科學制定行政消耗性經費限額，創新和完善管理機制

（1）為保證機關行政消耗性開支的合理使用，應科學制定經費限額，且講究科學的管理辦法，創新和完善管理機制，其基本思路是參照本單位以往數據，按照一定比例，計算出本年度各部門行政消耗性經費指標數額，報上一級財務部門核定，納入年度預算統一安排使用，安排總量控制，超支不補的管理方法。其運行模式為：首先，各事業部門根據工作需要，提出合理的開支限額需求，并報財務部門；然后，財務部門對各部門限額執行情況進行定時、不定時的跟蹤問效；最后，財務部門定期向后勤領導匯報限額執行情況，提出意見或采取有針對性的措施，以免出現偏差。

（2）對行政消耗性經費開支限額范圍的界定，必須應遵循求實、客觀、科學、便捷的原則，為此應加強調查研究，制定可行的限額標準。首先，要做好深入的、廣泛的調查工作。其次，借助科學的預測體系和大量信息資料的系統分析，對不同類型單位行政消耗性經費開支進行測算，根據財力狀況、事業任務以及各單位、部門的意見，合理制定各級各部門年度行政消耗性開支限額標準。

3、走信息化管理的道路，改革創新票據實報實銷制度

計算機和網絡技術的迅猛發展，為軍費管理的信息化提供了契機。利用計算機網絡技術，采取信息化管理的手段，對某些行政消耗性經費實行公務卡結算制度，一方面免去煩瑣的現金支付和借還手續，另一方面規范了財務制度，提高了支出的透明度，堵塞了漏洞。

4、推行集中核算，創新會計核算制度

首先，以原有核算科目為基礎，在預算會計科目事業費類級科目下增設行政消耗性經費款級科目，在行政消耗性經費款級科目下再設會議費、電話、印刷業務、差旅、車輛維修、汽車用油等項級科目。其次，適當縮小預算會計科目列支的范圍，即取消各預算會計科目列支的業務雜支，事業經費中的專業性會議、集訓和辦公雜支等一些行政消耗性有關預算科目內容的開支，使這些費用統一歸屬到所增設的相應會計科目核算。

5、健全評價體系，完善信息反饋制度

（1）運用科學方法，提高考評質量。可以采用統計分析法，對一定時期的行政消耗性經費使用情況進行比較、分析，為黨委決策提供可靠的依據。一是進行橫向對比。通過比較條件和任務大體相當單位之間的經費使用情況，同類經費在不同部門的使用情況，總結經驗、發現問題、查找原因、制定對策，為進一步加強經費管理，提高經費使用效益，提供可靠的依據。二是進行縱向對比。可以將本期的實際開支數與經費的開支使用限額、上年同期的開支數及基期的開支額相比較，找出他們之間的差異，檢查經費的使用情況，從而控制行政消耗性經費的開支進度。

（2）應建立健全市場反饋機制。行政消耗性經費的使用與市場聯系較為緊密，因此，財務部門可以通過計算機網絡等技術水平，加強與市場的交流，完善信息反饋機制，切實做好監督工作。在辦理結算報銷業務時，對有疑問的發票要進行登記，并與商家取得聯系，有必要時可組織人員親自到商家調查，發現問題及時處理。購買物資價格與市場一般水平相差較大時，也應及時從市場中得到信息，確保經費開支合理、合法、有效。

[1]杜曉娜、姜新生：強化行政消耗性經費管控設想[J].中國學術研究，2011，10（28）.