淺談公益性事業單位預算管理現狀及改進措施

○盧明霞

（陜西省安康市 疾 病 預防控制中心 陜西 安康 725000）

隨著社會主義市場經濟體制的確立和事業單位的深化改革，事業單位的預算管理內容發生了深刻的變化，傳統的事業單位預算管理越來越不適應社會主義現代化建設發展的要求，只有樹立預算管理理念，完善預算管理方法，加強預算管理監督，提高預算管理水平，才能適應新時期社會主義市場經濟的發展要求。

一、公益性事業單位的特點

公益性事業單位是我國事業單位的主體，是我國社會組織的重要組成部分。公益性事業單位不以營利為目的，其工作重點是完成國家賦予的專項業務工作任務，主要從事精神產品的生產和服務，面向社會無償提供公益服務，承擔無法或不能由市場來提供的社會公共服務。這種服務是保證社會發展和市場經濟逐步完善必不可少的重要條件。國家對其考核主要看賦予的事業任務是否完成，撥入的各種款項是否按預算及規定的項目內容使用等。國家撥付資金的目的是通過其業務職能創造社會效益，不要求創造經濟效益，不需要投資利潤回報。作為以提供社會公益服務為目的的公益性事業單位，其機構設立、服務宗旨、工作目標、業務范圍等均由政府確定和監管，單位不得開展經營活動，經費需由國家財政予以支撐，即人員費用、公用費用所發生的相關費用均由國家財政提供。

二、公益性事業單位預算管理的現狀

1、預算編制方法不夠科學合理

部門預算改革雖然提出了以零基預算為基礎，逐步實行預算內外資金統籌的綜合預算要求，但由于多年慣性以及財政力量無法保證大量的核實確認工作等原因，財政對事業單位的經費供給采取按人頭定經費的模式，且這種模式一經核定基本維持不變。公益性事業單位按照規定的預算編制口徑和標準進行預算編制，財政部門按事業單位人頭撥經費，不與單位所提供的社會服務和服務質量掛鉤。雖然各事業單位承擔的任務不同，或者隨著形勢的變化，任務內容有所改變，但財政投入卻不會及時調整，這就不能適應實際工作的需要，導致任務減少的，人員多，無事可做；而任務加大的，人員少，事多干不了，需要自行聘用臨時人員或加班加點完成任務。單位在按人事部門核定的工資標準支付給個人后，所剩無幾的經費難以維持其業務工作正常運轉，預算與實際需求存在較大差額。在實際操作中，一些單位由于日常業務工作運轉經費不足，就按高標準編制專項工作的經費預算，或將部分未實施的專項工作編入預算，或將其相互調劑。此外，事業單位還普遍存在擠占專用項目預算以補充日常經費預算的情況，挪用專項經費，擴大開支范圍，改變資金用途等現象時有發生，結果導致預算的編制與執行嚴重脫節，根本無法體現預算管理的實際意義。

2、預算管理意識薄弱

很多事業單位員工的預算管理意識薄弱，從一般職工到單位領導都對預算管理的重要性認識不足、重視不夠，單位內部未設立專門的預算管理機構，人員配備不足，預算管理工作僅僅依靠單位財會部門。目前，有些單位負責人只關心要錢，不重視用錢，忽視預算執行的結果。有些單位領導把工作重點放在業務任務的完成上，較少關注預算的執行情況，認為只要業務工作完成得出色就行，放松了對財務收支合法合理性的要求，在預算執行過程中，經費支出審批不嚴格，報銷程序不明確，預算管理根本無法發揮應有的作用。

3、預算監督不力

事業單位的預算機構設置不全、人員配備不足、相關人員的素質難以滿足高質量預算管理的要求，結果必然導致預算管理水平難以提高。一般情況下，事業單位的財會部門是預算執行監督的主要部門，但僅僅依靠財會部門進行預算監督、滿足高質量預算管理的要求是遠遠不夠的。原因主要有三方面：一是事業單位財會人員的整體素質不高，在一線從事財會工作的具有大專以上學歷的人員為數甚少，財會人員后續教育缺乏力度；一些財會人員的職業道德素質不高，堅持原則、嚴格執法、敢于抵抗違規違紀的不多；很多財會人員的工作只停留在記賬、算賬、報賬的淺層次上，無法做到較高要求的財務管理。二是事業單位對預算執行缺乏行之有效的控制制度，財務部門又缺乏權限來監督其他部門，一些開支已成事實，財務部門只能被動地進行財務處理。三是由于預算過嚴、定額過緊，致使預算單位頻繁打報告向財政要錢，財務部門大量的日常工作圍繞著處理資金申請報告，準備要求追加預算的文件等，沒有充足精力放在監督預算執行、資金使用情況方面，導致財務對預算監督不力。

三、公益性事業單位預算管理的改進措施

1、提高對預算管理重要性的認識

事業單位的領導和廣大干部職工要意識到實行預算管理是建立自我約束、自我控制、自我發展良好機制的有效辦法，是全面提高財政資源配置效率、提高事業單位管理水平的有效途徑，是實現本單位職能的有效保障。預算管理不僅僅是財務部門的工作，而是整個系統或單位內部各項資源的最優整合，是關乎全單位管理水平高低的系統工程，要達到預算管理的預期目的，就要求各職能部門共同參與。這就需要事業單位領導和廣大干部職工轉變意識觀念，增強預算法制觀念，強化預算約束，全面貫徹《預算法》的要求，實現預算管理的科學化、法制化。只有單位內部樹立起強化預算管理理念，各部門共同參與加強預算管理，預算管理才能真正發揮作用。

2、改善預算編制方法

科學合理的預算編制方法對于提高預算的可行性和準確性是至關重要的。從事公益服務的事業單位有很多類型，其資金投入結構上也有所區別。對于提供全民都需要的公共服務，承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本服務均等化范疇的公益性事業單位，政府應該加大投入力度。這一類事業單位編制預算時，應該從單位的實際工作需要出發，根據單位的業務職責、工作目標，以及政府下達的年度工作計劃、承擔業務任務的數量和質量，結合單位的可供使用資源，編制單位完成年度業務工作任務所需的年度經費預算，使經費得到充分保證。這樣事業單位才能更好地履行職能，提供更好的社會公共服務，不斷提高服務質量和社會效益，在國家政治經濟發展中發揮更大的作用。

3、高質量做好預算編制工作

預算編制是預算管理工作的重要環節。編制單位經費預算是關系單位整體事業發展的大事，單位領導應該給予高度重視和支持，切實認識到預算編制可行性與準確性的重要性，將單位預算編制水平提升到應有的高度上，只有預算編制質量提高了，才能保證單位的預算得到順利執行。公益性事業單位預算編制的關鍵在于預算充分、切實可行，因此，預算要盡量細化各項目和項目支出的內容，單位必須在各職能部門和業務部門之間進行很好的協調組織，組建一支由各部門共同參與組成的具有一定專業知識的預算編制隊伍，由分管財務管理工作的領導掛帥，組織和協調單位內部的各職能部門和業務部門，結合本單位的工作任務的實際情況，認真分析可能發生的支出需求，按照國家有關文件規定，全面做好統籌安排。預算編制的組織工作要做到分工明確、責任到人、程序合理；各個部門要明確責任，做到分工合理、相互配合，保證本單位的預算編制工作質量，提高預算編制的準確性、合理性和可行性。

4、完善預算執行的管理控制

預算執行是整個預算管理工作的中心環節。預算編制得再好，如果不嚴格落實也不能發揮作用。對預算執行情況進行監督控制是深化預算管理的關鍵，因此預算經上級批復后，單位必須嚴格按照預算批復執行。為保證預算的準確落實執行，單位要根據自己的實際情況制定一套完整的預算管理制度和管理辦法，對資金使用過程進行管理控制。一是要制定預算執行相應的經費支出管理制度，建立嚴格的經費開支審批制度和經費開支報銷程序，每筆開支都必須取得合法有效的票據并附有關附件，由經辦人員簽字，財務人員審核，領導審批后才能予以辦理報銷手續，從而確保預算資金能夠安全、合理、有效的使用。二是要完善單位內控機制，利用不相容職務分離控制、會計系統控制等方法對預算執行過程進行自我檢查、制約和調整，保障預算得以良好實施。三是要實行預算執行信息化管理，通過網絡科技迅速反饋預算執行信息，及時糾正執行偏差，保障預算能夠順利完成。四是要充分發揮內部審計的作用，讓本單位的審計等業務部門一起參與到資金使用活動過程中來，利用內部審計對預算執行過程進行監督控制。五是要對資金使用效益進行考核，具體方法有：制定各種支出控制定額，控制各項費用，杜絕超支現象；對照總體目標，定期對預算執行情況進行檢查，分析預算執行中出現的不正常因素和對預算執行有重大影響的因素，及時發現問題，采取措施；準確編制預算執行情況月報表及相關報表，認真編寫預算執行情況說明書，及時、真實、準確地反映預算執行情況；制定預算執行的考核標準和考核辦法，建立考核、獎懲機制，將預算執行的考核結果作為年度綜合考核的重要內容，全方位提高相關人員執行預算工作的積極性。

5、切實加強預算監督

加強預算監督是深化預算管理的關鍵環節。對單位的預算監督主要依靠單位內部監督和各級的審計監督兩個方面。內部監督應該是最有效、最直接的監督。一方面，單位領導要高度重視預算監督工作，建立一個強有力的預算監督機制，加強對預算的管理監督力度，提高預算管理的質量。一是要做到預算的事前監督，即對預算編制的依據和標準做詳細的審核、檢查、核實，對預算編制的合理性做認真的分析和確認。二是要做到預算的事中監控，即在預算執行過程中對預算執行情況進行定期和不定期檢查，對預算執行過程進行自我檢查、制約和調整，保障預算的良好執行。三是要做到預算的事后檢查，即對預算的執行結果進行審核、匯總、核證，保證整個預算過程的全面順利落實。另一方面，由于內部監督人員是單位的一員，受各方面的影響，往往會導致監督力度不強，很難監督到位。因此，各級審計監督部門對預算管理各個環節進行監督顯得尤為重要。為了確保預算管理的嚴肅性，財政部門、審計部門、監察部門及主管部門都應加強對預算管理的監督檢查。

事業單位的主管部門比較熟悉下屬單位的具體工作任務情況，因此主管部門加強對其下屬單位預算的審計管理顯得尤為重要。事業單位的主管部門要加強預算編制的審計力度，在開展審計工作時應對各事業單位預算編制的依據和標準做詳細的考證，對其合理性進行準確分析，對事業單位預算的真實性和準確性做出一個正確評價，最后還要由財政部門進行核定。在預算執行過程中，財政部門要定期對各單位預算執行情況進行巡回審計，對容易出現問題的環節重點審計，促使各單位嚴格執行預算批復。財政部門應當健全完善檢查、監督與考核制度，對事業單位的預算執行情況進行嚴格的監督考核，將預算執行考核作為單位績效考核的重要內容，確保預算管理的嚴肅性，提高預算資金的使用效益。

6、加強學習與培訓，提高預算管理水平

單位領導應高度重視預算管理工作，組織參與預算管理的相關人員及廣大干部職工認真學習《預算法》、《會計法》等有關財經法規，加大宣傳力度，讓更多的職工了解預算管理的重要作用，提高認識，轉變觀念。無論預算的編制還是預算的執行，單位的財會人員都是主要的具體操作者，財會人員業務水平的高低直接影響單位預算管理水平的質量。因此，單位應當支持財會人員通過各種方式參加財會業務的培訓，保證財會人員有一定時間用于業務學習和參加培訓，使財會人員的整體素質和工作能力得到不斷提高。

財政部門一方面要廣泛開展財經法規宣傳，組織預算單位財會人員學習培訓，檢查預算單位預算執行情況，嚴肅財經紀律；另一方面要在保證各預算單位財務人員按時參加繼續教育的基礎上，有針對性的組織專業知識培訓，提升財會人員的業務素質和業務能力，規范財會業務操作，不斷提高預算管理水平。

[1]林瑜：論我國事業單位預算管理的原則與步驟[J].技術與市場，2007（6）.

[2]黃艷：如何加強事業單位預算管理[J].管理與財富（學術版），2008（12）.

[3]楊惠：關于強化事業單位預算管理的思考[J].會計之友，2008（2）.